参与式乡村振兴绩效考核分析

闫秋梅 侯飞

摘要：构建科学、完善、普适的乡村振兴评价体系，有利于明晰各级政府推进乡村振兴实施的进程，有利于激发广大干部群众的主动性、积极性和创造性。参与式乡村振兴绩效考核是伴随着参与式治理理论和以公共价值为基础的政治绩效治理理论而产生的新型考核方式，它有助于确保农民的主体性、减少决策失误、提高可持续性、促进平等和赋权。参与式乡村振兴绩效考核的内容包括谁来考核、怎么考核、何时考核、应用考核四个方面，在应用中需要妥善处理好投入与产出、短期与长期、信度与效度、他组织与自组织之间的关系。

关键词：参与；乡村振兴；绩效考核

基金项目：泰安市哲学社会科学规划研究课题“参与式乡村振兴绩效考核机制研究”（2021skx047）。

作者简介：闫秋梅，泰山科技学院人力资源处（山东泰安271002）；侯飞，山东农业大学公共管理学院讲师（山东泰安271018）。

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0042-05

乡村振兴战略作为一个复杂的系统性工程，涉及面广、工作量大、落实任务重、考核任务也重。构建科学、完善、普适的乡村振兴评价体系，有利于各级政府进一步推进乡村振兴战略实施，激发广大干部群众的主动性、积极性和创造性。伴随着《美丽乡村建设评价》国家标准和全国首个省级乡村振兴标准体系建设五年规划的发布，乡村振兴考核评价将更加规范化和常态化。参与式乡村振兴绩效考核是伴随着现代化治理理论而产生的新型考核方式，是在乡村振兴实践及考核中振兴主体积极、全面参与和介入的一种考核方式。它特别重视农民这一主体在乡村振兴中发挥的作用，即重视农民全面参与绩效考核，尊重当地文化习惯进行自我评价，确定农民需求为衡量绩效的指标，增加农民发言权，提升农民参与的感知度、获得感[1]。

一、乡村振兴绩效考核的理论基础

（一）参与式治理理论

参与式治理伴随着治理理念出现，是政府治理转型的需要。“参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程”[2]，抑或指“由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和”[3]。

参与式治理通过扩展参与来深化民主、促进信息公开、培育社会资本、赋权于民、提高政府透明度及绩效。参与式治理的本质是一个赋权的过程，突出“参与性”，强调“利益相关者”的权利和责任，倡导政府与公民合作，主张发挥公民社会及网格治理的作用。同时，参与式治理仍然面临着如何协调好政府、公民组织甚至外部团体的行动，如何处理好协调治理过程中的民主和官僚的关系等诸多挑战。当前参与式治理在实践中应用广泛，比如，参与式财政预算、社区参与式治理、农村参与式治理和可持续发展、社区营造、工程项目社会评价、社会稳定风险评估与管理、政府绩效考核等。

（二）政府绩效治理理论

基于新公共管理理论的政府绩效管理重视对绩效信息的使用，从而有效促进政策和项目实施、提高绩效水平并推动公共利益最大化，其本质是工具性的，重点关注的是管理技术和工具，且表现出显著的管理主义特征。其在政府管理过程中存在着不受价值和文化差异约束的风险，给政府绩效管理带来了一系列的问题。在对以上理论进行反思的基础上，学者们提出PV-GPG理论，即以公共价值为基础的政府绩效治理理论，力图弥补新公共管理理论对政府绩效管理在“公共性忽视”“合作生产主体缺失”“绩效管理难以可持续性”等方面的不足。

以公共价值为基础的政府绩效治理理论强调合作生产。政府绩效管理路径一般分为“自上而下”的控制路径和“自下而上”的促进路径，但是政府一般很少与横向的利益相关者进行合作。然而，政府绩效的获得不仅取决于纵向上的组织、控制和科学管理，也取决于横向上与其他利益相关者（如公民、私营企业和非营利组织）的合作。合作生产不仅是一种态度，更是一种实践手段。作为一种新的行政模式，政府绩效治理理论强调由政府、市场和公民社会形成组织网络，合作参与社会事务管理，谋求公共利益最大化，并以实现善治为最终目标[4]。此外，这种理论强调绩效管理的可持续性，其可持续性表现在政府绩效评估行为和内容的可持续性以及政府绩效结果使用的可持续性等方面。

二、参与式乡村振兴绩效考核的意义

（一）确保农民主体性

乡村振兴战略的基本原则之一是坚持农民的主体地位，即坚持以人民為中心的发展思想，保障农民参与、发展、受益的平等权利，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，让农民成为实施乡村振兴战略的主要依靠者和受益者[5]。参与式乡村振兴绩效考核坚持发展为了人民、依靠人民，汇聚民智、激发民力，发展成果由人民共享，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。由此，参与式乡村振兴绩效考核突出强调了农民在考核中的参与性，始终将农民“高不高兴、答不答应、满不满意”及“获得感、幸福感、安全感”作为考核准则，从而有效厘清乡村振兴主体，确保农民的主体性。

（二）减少决策失误

当前乡村振兴战略主要依靠国家各种类型的项目进行乡村建设，主要问题在于不同乡村面临的情况不同却受统一的政策法规约束，无法按照各地情况进行创新[6]；同时，乡村建设实践的经验证明了个别乡村发展经验是难以复制的[7]。因此，在乡村振兴实践中往往会出现项目“水土不服”，甚至决策失误的现象。为了避免这些情况的发生，参与式乡村振兴绩效考核中的“合作考核”充分尊重了乡土知识。所谓乡土知识，即乡村的地方性知识，是基于地方的情境逻辑，与特定的族群、地域、自然环境、文化背景等联系在一起，通过不断的经验积累形成的知识。在地方情景中，农民自己最熟悉自己的发展限制、潜力及机会，在长时间的经验积累中，农民具备了一整套知识和技能来应对生活需求及其变化，并有潜力和优势发展好家乡[8]。在乡村振兴决策中运用乡土知识，可以使农民在熟悉的环境中将自身了解的知识和掌握的技能运用到发展活动中。因此，参与式乡村振兴绩效考核可以促进项目下乡与乡土知识之间的融合，进而减少决策失误。

（三）提高乡村建设的可持续性

乡村建设涉及大量的投资，因此，在乡村振兴建设中，一方面要警惕具有强烈的个人情绪的“小情调式乡愁”的乡村建设，即“满足城市中产阶级乡愁的乡村建设和借城市中产阶级乡愁来赚钱的乡村建设”[9]；另一方面要防止脱离乡村实际的大拆大建和规模集聚效率低下的公共投入[10]。同时，传统的乡村振兴绩效考核形成的考核指标，可能会在某种程度上形成比拼成绩的客观环境，导致不同地方相互比较，从而容易产生一定程度的竞争，造成乡村振兴工作运动化和竞赛化。与之相反的，参与式乡村振兴绩效考核既注重量化的考核指标，也注重广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感，因此能够有效平衡乡村建设中有关数量与质量、短期与长期、保底建设与小情调建设之间的关系，从而避免了速战速决、立竿见影，碎片化、运动型的业绩竞赛式的乡村振兴，提高了乡村建设的可持续性。

（四）促进平等和赋权

中国的农村、农业和农民对国家的发展作出了重要贡献，但是这三者在不同方面不同程度地过分依靠城市化，从而导致了不同维度和不同程度的乡村衰落，致使乡村的经济、社会、文化和生态功能不断削弱。乡村振兴战略本身就体现了城乡融合发展的平等观。基于参与式治理理论和以公共价值为基础的政府绩效治理理论的乡村振兴绩效考核进一步保障了乡村振兴实践的平等和农民的赋权。参与式乡村振兴绩效考核的核心便是赋权，即增加利益相关者（农村农民）特别是弱势群体在乡村振兴决策、建设、考核过程中的发言权和决策权。在赋权的具体实现过程中，各种利益相关群体在预评估、决策、过程监测和结果考核中获得“学习、教育、谈判”等能力，加强了自信。同时，这一过程建立在“平等协商”基础上，能够使农民建立强烈的主人翁意识，充分体验乡村振兴的获得感，最大限度地促进广大农民受益。

三、参与式乡村振兴绩效考核的内容

（一）谁来考核

谁来考核指的是乡村振兴绩效考核的主体问题。乡村振兴考核中地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任，县级以上地方党委和人民政府应当以适当方式考核本级党委和人民政府相关部门负责人、下级党委和人民政府及其负责人完成乡村振兴目标的情况。在实际考核中，主要是上级自身或聘请第三方考核机构进行测评。而参与式乡村振兴绩效考核强调政府组织、非政府组织、各种社会团体以及个人等多元主体参与乡村振兴绩效考核。因此考核组成员应包括一定数量的政府工作人员、乡村振兴领域相关专家、乡村利益相关群体代表。其中乡村利益相关群体代表不仅包括乡村的各类精英，更应该包括乡村的弱势群体。对乡村弱势群体的知识、技能和能力抱有公正的认识，进而充分考虑乡村利益相关群体特别是弱势群体的观点与看法，正是参与式乡村振兴绩效考核的意义所在。

（二）怎么考核

怎么考核是指乡村振兴绩效考核的方法问题。当前的乡村振兴绩效考核主要参考《美丽乡村建设评价》国家标准中的指标工具，按照乡村振兴的总要求进行成效综合评价，这需要受测一方提前全面开展自评，备足考核佐证材料。参与式乡村振兴绩效考核注重量化与非量化相结合的方法，既注重客观指标，也注重主观指标。在量化方法中加入村民的知晓度、支持度、满意度等方面的调查，不仅考核“有什么”，更注重考核之后所带来的“实际效用”。在非量化指标中，通过对乡村利益相关群体进行深度访谈，以对乡村振兴建设与农民获得感之间的逻辑关系进行探索性分析，从而衡量乡村振兴对个人（家庭）的影响，即他们的福利现状和期望，以及对影响的各方面的满意程度。量化与非量化相结合的参与式乡村振兴绩效考核实现了自我评价与政府评价相结合，特别是非量化方法中的自我评价，通过当地人的全面参与评价过程，采用更适合当地文化习俗的方法，从而有助于保障考核的精准性。

（三）何时考核

何时考核指的是乡村振兴在什么时间进行绩效考核的问题。当前的乡村振兴绩效考核主要是在当年年初对前一年度的整体工作进行考核，或在某项具体乡村建设项目结束时进行验收性考核，如“户户通”项目工程验收考核，乡村振兴示范区建设现场观摩集中考核。总的来说，一般可分为日常抽查督查、年中交叉检查、主题考核、年终部门评分等，呈现出节点性质的考核特点。而参与式乡村振兴绩效考核是一个全过程的动态循环考核。乡村振兴实践与农民在一个空间场域内，广大农民的参与实现了监督与评价的实时性，使得农民在乡村建设项目从计划到结束都能够随时获悉各个阶段的绩效产出，并能够利用绩效信息在建设发展过程中及时作出调整和改善，确保在乡村振兴发展过程中符合农民的需求。

（四）应用考核

应用考核是指乡村振兴绩效考核结果的应用问题。当前，市县及以上黨政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，通常根据考核得分进行等级排序，并根据排序进行“奖优惩劣”，以此作为选拔任用领导干部的重要依据。但是在实践中往往缺少绩效信息使用这一环节，也就缺失了解决这些问题的前提与基础。而参与式乡村振兴绩效考核侧重不断地进行评价、反馈、沟通、改善，使绩效成绩不仅作为奖优惩劣及选拔干部的依据，更应该成为促进政策和实践实施、提高绩效并最大化公共利益的方法。只有这样的绩效考核应用才能不断提升乡村振兴绩效水平，并最终使乡村振兴绩效考核信息反哺于乡村振兴，实现乡村振兴绩效管理的可持续性[11]。

四、参与式乡村振兴绩效考核应用困境

（一）投入与产出

参与式乡村振兴绩效考核突出考核主体的多元性，特别是乡村弱势群体和妇女的参与，强调学历水平、文化水平不能成为参与的障碍。广泛的参与需要组织和维持，然而这是一个复杂的过程，必须有充足的时间、金钱和技术上的投入。尤其是在时间方面，需要为绩效考核进行适当的组织、访谈和评价活动留有足够的时间，不能为节省时间而牺牲质量。不仅如此，参与式乡村振兴绩效考核的过程性特点，意味着参与始于乡村振兴具体实践开始前并贯穿整个过程。因而参与式乡村振兴绩效考核往往成本较高。参与式乡村振兴绩效考核对乡村振兴目标的实现具有很好的督促作用，但同时在考核产出过程中也存在着一定的风险。比如村民在参与过程中，往往会带有感情色彩，难以保持客观性，同时，不同群体可能会产生不同的意见，甚至出现难以协调的现象。此外，村民在收入与权利方面的不平等，可能会导致一部分人获得较大的话语权。因此，参与式乡村振兴绩效考核在投入与产出之间存在着一定的张力。

（二）短期与长期

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，不论是中央农村工作会议，还是“十四五”规划，都将乡村振兴作为工作重点提出。在这种大环境下，参与式乡村振兴绩效考核面临着短期绩效与长期绩效之间的平衡难题。现行考核方法及环境，容易造成乡村振兴的乡建竞赛及追求政绩的短期建设行为。参与式乡村振兴绩效考核强调尽可能充分了解当地人的意见、态度和倾向性，强调对乡村振兴建设可能存在的关键问题进行系统深入的分析调查，突出的是科学的、可持续的长期建设目标。但是参与式乡村振兴绩效考核如何在乡村振兴政绩与科学考核方法的专业内涵之间、短期建设与长期建设之间寻求平衡是一个复杂的过程。

（三）信度与效度

继《美丽乡村建设指南》（GB/T 32000-2015）国标之后，2019年《美丽乡村建设评价》（GB/T 37072-2018）国标发布，内容包含了美丽乡村建设评价的评价原则、评价内容、评价程序、计算方法等通用方法。2021年，陕西省制定了全国首个省级乡村振兴标准体系建设五年规划——《陕西省乡村振兴标准体系建设规划（2021—2025年）》，其中包含构建乡村振兴考核评价标准化体系的规划。今后各地也将不断尝试乡村振兴评价标准。考核评价标准化有比较严格、规范的操作程序，可操作性强，应用范围广，结果呈现清晰，因此信度较高。相比较而言，参与式乡村振兴绩效考核方法的应用，不仅有标准化的指标体系还有各种以文字、符号表示的观察访谈等的材料，而这些资料往往比较零散、杂乱、不易系统化，表现出明显的无规范性特点，而且有可能不便于统计分析，因此难以检验其信度。然而其参与性的特点，可以使考核更加深入，能够让人设身处地的感受、理解乡村振兴实绩，具有很高的效度。因此，参与式乡村振兴绩效考核需要妥善处理好信度与效度方面的困境。

（四）他组织与自组织

乡村振兴由农民做主，使农民获益，因此必须确保农民的主体性地位。主体性的关键就是权利和能力问题，核心是还权赋能。参与式乡村振兴绩效考核的过程就是赋权的过程，能有效確保农民主体性。但是在实践中，农民主体性问题面临着体制、市场、社会和文化等多方面的困境，这需要从体制和机制上来解决。因此，参与式乡村振兴绩效考核的应用还会经历一个由农民参与的他组织向自组织发展的过程。他组织指的是由一个权利主体（一般是政府）指定某类人群组织起来，完成某项被赋予的任务；自组织则是一群人在关系与信任的基础上自愿结合并产生集体行动的需要，为了管理集体行动而实现自定规则、自我管理。自组织难以自发产生，需要由地方政府和外界力量合作培育才能成长，因此在参与式乡村振兴绩效考核初期，需要动员广大农民参与，在赋权的过程中，村民有了期待和获得感，逐渐形成主动参与的风气，形成自组织，也就真正实现了参与性。然而这是一个复杂的过程，但是能否形成自组织，也是农民是否真正参与的重要标准。因此，参与式乡村振兴绩效考核需要规划好农民参与由他组织向自组织培育转变的方式方法。

参与式乡村振兴绩效考核是伴随着治理理论特别是参与式治理理论与以公共价值为基础的政府绩效治理理论的丰富与发展而兴起的一种科学有效的乡村振兴绩效考核方法。其内容包括谁来考核、怎么考核、何时考核、应用考核四个方面。参与式乡村振兴绩效考核能够有助于确保农民主体性、减少政策决策失误、提高乡建可持续性、促进农民平等和赋权。与此同时，参与式乡村振兴绩效考核也面临着其在时间、组织和技术等方面的成本较高问题，长远全面发展与短期政绩需求之间的张力问题，普遍适用的标准化与无规范性的综合资料之间的信度与效度问题，还面临着由他组织培育转化为自组织的过程艰难且持久的问题。然而，尽管面临着诸多困境，随着国家治理体系与治理能力现代化的发展，参与式乡村振兴绩效考核的重要性将愈发凸显。

参考文献：

[1]侯飞，李方莹.基于公共价值的乡村振兴绩效考核研究[J].领导科学论坛，2020（21）.

[2]陈剩勇，赵光勇.“参与式治理”研究述评[J].教学与研究，2009（8）.

[3]张紧跟.参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向[J].中国人民大学学报，2014（6）.

[4]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题[J].公共管理学报，2012（4）.

[5]姜长云.实施乡村振兴战略需努力规避几种倾向[J].农业经济问题，2018（1）.

[6]李小云：应警惕乡村振兴成为乡建运动和竞赛[EB/ OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/_-vhDlI0RKZfYe3s ic4JNA.

[7]贺雪峰.关于实施乡村振兴战略的几个问题[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（5）.

[8]李开孟，陈绍军，朱秀杰.工程项目社会评价了理论方法及应用[M].北京：中国电力出版社，2015.

[9]贺雪峰.谁的乡村建设——乡村振兴战略的实施前提[J].探索与争鸣，2017（12）.

[10]浙江大学中国农村发展研究院首席专家黄祖辉：实施乡村建设行动要防止脱离乡村实际的大拆大建[EB/OL].https：//new.qq.com/omn/20210305/202103 05A0D7X800.html.

[11]张挺，李闽榕，徐艳梅.乡村振兴评价指标体系构建与实证研究[J].管理世界，2018（8）.

责任编辑：陈若水