第二轮土地延包中无地少地农户的权益保障策略研究

刘灵辉，向雨瑄

(1.电子科技大学 公共管理学院，四川 成都 611731; 2.电子科技大学 数字乡村振兴研究中心，四川 成都 611731)

一、问题的提出

在家庭联产承包责任制下，集体经济组织在每轮土地发包时按照每个农户的人口数量来发包土地，由于我国人多地少的基本国情，通过土地发包每户获得的承包地面积并不多。自第二轮土地发包以来，中央政府自上而下持续推进“增人不增地、减人不减地”“土地承包经营权物权属性确立”“土地确权颁证”、土地承包关系“长久不变”等稳定地权方向的法律政策，使得农村人地关系逐步呈现出高度“锁定”的固化状态。然而，在土地承包期内，由于“生老病死、娶妻嫁女”的缘故，大量嫁入妇女以及新生儿童错过土地发包而没有分得承包地，致使每个家庭内部的无地人口多寡差异悬殊这一状况越来越突出。与之同时，大量死亡人口还占有承包地，形成死亡人口占地而新生人口无地这一看似极其不公平不合理的人地配置状况，这导致不同农户间人均承包地面积变得愈发不平衡，户间人均收入基尼系数攀升。根据不同农户人口与承包地的分得情况，集体经济组织内部的全体农户可以分化为无地农户、少地农户、人地均衡型农户、多地农户等情形，其中无地少地农户是人多地少，甚至是有人无地。

承包地是农民最基本的生活保障，可谓是农民生计的“最后一道保障防线”。加之土地流转收益，在中央政府力推的土地规模化经营所催发的火爆的市场机制作用下“水涨船高”、征地补偿标准随着区片综合地价取代年产值倍数法的测算方式而逐步提升，无地少地农户也开始意识到土地的资产功能，故而，他们对通过土地调整或者三十年二轮承包期届满后再发包以兑现农户内未分得承包地成员的承包权进而获得土地的呼声十分强烈。同时，《农村土地承包法》(2019年修正)等法律法规所规范的农村土地承包关系之期限范围写的都是三十年“承包期内”，那么，在三十年“承包期满”时，似乎农村土地权利义务关系就陷入法律保护的“真空”状态，存在着变动的可能性和空间，并且部分村干部出于工作的便利对新出生儿童、新嫁入妇女、被征地农民等人口承诺在二轮土地承包期满时予以解决承包地问题，由此衍生出第二轮土地承包期满再延长三十年过程中无地少地农户的权益保障问题。承包地不足以保障家庭的基本生计，如若不加以重视并妥善应对解决无地少地农户的土地诉求问题，可能诱发农村内部激烈的人地矛盾冲突[1]。同时，如若无地少地农户的权益保障不充分、不及时、不彻底很容易产生“贫困化”的恶性循环，导致已脱贫的农户陆续返贫，这是与脱贫攻坚已宣告全面胜利极不和谐的，并且第二轮土地承包到期后再延长三十年同我国实现社会主义现代化强国战略目标的时间点是高度契合的。因此，农村第二轮土地延包所代表的农地制度改革事关经济转型成效、社会和谐与稳定、乡村振兴战略全局。

二、文献综述

目前，学术界已经针对无地少地农户现象进行了一定程度的调查研究，郎秀云在河南省商丘市某村庄进行调查后发现，土地确权颁证“锁定”了承包者的范围，致使本村1/5 左右的农民没有分配获得承包地[2]；姚志等经过村庄调研后发现，名下“完全无地”的农户在每个村庄平均有18户，名下缺地的农民在每个村庄平均有235人，占比12.7%[3]。可以看出，自第二轮土地发包以来，由于人口增减等原因，我国部分农村出现了在户与户之间人地配置失衡的状况，甚至出现无地农户的现象[4]。与此同时，学术界关于贯彻落实第二轮土地承包到期后再延长三十年这一法律政策是否需要土地调整存在着激烈争论：第一，“否定说”。应在原有承包地基础上直接延长承包期而无需土地调整[5]，以实现土地功能从“公平”向“效率”的转变[6]；第二，“赞同说”。在第二轮土地承包期届满时可以进行土地调整[7]，土地调整的方式有：“大调整”[8]“大稳定，小调整”[9]。第三，“折中说”。不宜“一刀切”地强制性推行稳定的农地产权制度安排[10]，应当由集体经济组织内部的农民自主选择决定[11]。另外，在贯彻落实第二轮土地承包到期后再延长三十年的对策建议方面也充斥着公平与效率之争。在公平方面，继续承包的主体和客体范围之界定，必须立足于集体土地的社会保障功能[12]，无地少地农户的就业与生存问题应当予以充分考虑，进一步完善社会保障体系[13]；在效率方面，不得以农户常住城镇的名义剥夺农户的承包权和经营权[14]，通过土地承包经营权流转机制和劳动力转移来解决人地比例失衡问题[15]。在农村土地“三权分置”法律政策下，可以通过培育农村土地经营权流转市场，使无地少地农户通过租赁实现有地可种[16]；在公平与效率兼顾方面，应重新设计农村土地集体所有制，进城务工农民在享受作为集体成员可以分得的土地租金的前提下应将承包地留在村庄，由愿意从事农业生产的成员发展适度规模经营[17]。

综上所述，第二轮土地承包到期后再延长三十年是土地承包关系“长久不变”的具体体现和贯彻落实，第二轮土地承包期到期后自动续期三十年的制度设计[18]，无疑极大降低了承包期届满可能因土地调整诱发的地权不稳定性问题。然而，土地承包关系“长久不变”法律政策能否持续运行并保持生命力，关键是能否妥善解决因集体经济组织成员变动所诱致的不同农户间人地配置失衡这一老生常谈的现实问题。也即虽然土地承包经营权物权地位确立、土地确权登记颁证、土地承包关系“长久不变”等法律政策的贯彻执行，能够使农村人口与土地之间的关系更加稳定持久，给农民吃下土地权利“定心丸”，但是，这并不意味着中国农村土地制度改革在另起炉灶、朝着“无期限”私有化的方向迈进。因此，在稳定地权的同时，充分考虑无地少地农户的权益保障问题，正是中国特色社会主义制度和集体土地所有制优越性的充分体现。然而，在理论上，学术界和政府部门对于如何保障无地少地农户的权益目前尚未形成系统化的、科学化的应对之策，在实践上，第二轮土地承包期也即将届满，研讨无地少地农户权益保障的应对之策迫在眉睫。因此，论文对于相关理论的补充和政策实践具有重要价值和借鉴意义。

三、无地少地农户的概念及成因

目前，学术界关于无地少地农户的认定标准，通常以土地的绝对量进行划分和界定，即由于先天的人多地少，或者征地等原因，使得家庭人均耕地量小于或者等于0.3亩的农户[19]。然而，这种无地少地农户的认定标准存在着一定的绝对性和不科学性。首先，无地少地农户的认定标准不应该以绝对值来进行衡量。毕竟部分集体经济组织由于资源禀赋的限制，人均耕地原本就低于0.3亩，那么，岂不是该集体经济组织内所有农户都成为了无地少地农户。其次，无地少地农户并非一类农户，而是两种农户类型的合称，即无地农户和少地农户，且这两类农户的概念以及形成原因是各不相同的，同时，无地少地农户的形成原因包含征地因素也有不同。

(一)无地农户的概念及成因

无地农户是指整个农户没有丝毫的承包地，也无任何自留地，即无地可种的农户。生活在无地农户中的全体成员可谓是无地农民，也即所有家庭成员都是没有分得承包地进而形成无地农户，无地农户是无地农民的家庭合集。无地农户形成的主要原因具体可分为几大类：1.具备承包资格，但自愿放弃承包土地。在集体经济组织开展第二轮土地发包时，少部分农户为规避缴纳农业税费、在外经商等缘故，自愿放弃承包资格以实现自己家庭的利益最大化。2.曾经分得承包地，但被全部收回。一些农户由于严重违反土地承包合同，如连年抛荒闲置耕地等，导致承包地被集体经济组织收回并再承包给其他农户使用。3.由于联络不畅等缘故导致少部分农户未能参与土地发包。集体经济组织土地发包是一个阶段性的、临时性的工作，部分农户举家外迁、常年在外务工经商，在第二轮土地发包时，由于通信不畅等缘故，村干部联络不上在异地的农户，进而导致这些农户没有参与第二轮土地发包。4.承包地被依法收回。按照2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，只有在农户举家迁入设区的城市且转为非农业户口的(简称“全迁户”)的情况下，在农户未交回承包地时，集体经济组织可以依法予以收回，致使“全迁户”直接沦为无地农户。然而，根据《农村土地承包法》(2019年修正)的最新法律精神，需要保护进城农户的土地承包经营权，不允许收回“全迁户”的承包地。5.其他原因。某些集体经济组织在20世纪80年代开展第一轮土地承包之后就没有对农地进行重新分配或再调整[20]，从而导致第一轮土地发包时遗留的无地农户之无地状态得以长时间延续。需要特别强调的是，造成农户无地的原因并不包括土地征收，农户的所有承包地都被国家因公共利益需要而征收的，应称之为失地农户。失地农户与无地农户是存在着本质差异的，首先，失地农户是有地但被征收了；其次，失地农户能够获得一笔数额不菲的征地补偿款，且可以享受到相应的安置待遇，被纳入失地农民养老保险的保障范畴。相较之下，无地农户是承包地、农业政策补贴、安置待遇等都与之无份的边缘群体[21]。

(二)少地农户的概念及成因

少地农户是指在承包期内农户内部土地和人口朝着人多地少的不均衡、不合理的方向变化，致使农户内人均承包地面积低于所在集体经济组织的平均水平。少地农户在本质上应当是承包期内农户内部没有分得承包地的人数达到一定数量，导致家庭中出现人多地少情况的农户。少地农户的形成原因包括：1.农户内部人口净增量为正。农户通过土地发包分得承包面积，一般而言是保持稳定不变，且有因灾毁等原因降低的可能性，在这种状态下，如果新出生人口、收养儿童、嫁入妇女或入赘婿等原因而引起的人口增加量大于因死亡人口、外嫁女、出赘子等原因引起的人口减少量，会使得户内净增人口数量显著为正，致使农户原有承包地面积被净增人口带来的人口增量所“稀释”，造成户内人均承包地面积下降。2.农户承包地因集体公益性事业被占用。一些农户的承包地被用于修建村道、沟渠等公共基础设施，通常，农户承包地被集体经济组织的公共基础设施占用能够获得的赔偿是非常少的，甚至根本没有赔偿，具有很强的正外部性，这就相当于这部分农户为集体公共利益作出了“牺牲”而没有获得合理充分的补偿，却导致了户内人均承包地面积的减少。3.在土地发包时农户部分成员的承包资格被剥夺。有学者调查发现，大部分村集体经济组织或者村民小组对于农户违反计划生育超生的子女采取了禁止或者限制参与第二轮土地承包的惩罚措施[22]，致使这类家庭不能根据实际人口数量分得相应的承包地面积。4.自然原因。由于泥石流、地震等不可抗力原因，造成部分农户的可种耕地面积因灾毁而减少，且集体经济组织未再通过“小调整”给予补充耕地。5.其他原因。部分农户的家庭成员由于参军、判刑入狱等原因将户口转出，这些家庭成员名下的承包地被集体经济组织收回，后服役期满复员、刑期结束后返回原籍，但是承包地未再返还，致使农户内的人均承包地面积减少。

四、第二轮土地延包中无地少地农户权益得不到保障可能引发的问题

(一)影响无地少地农户的可持续生计

农村土地兼有生产和保障的双重功能，没有或者缺少承包地，也就意味着无地少地农户的家庭可持续生计难免受到影响。首先，对于农户而言，所承包经营的土地及衍生利益是维持其最基本生存和生活的重要途径，无地少地将直接导致其种地收益减少。其次，农业补贴是按照农户家庭承包土地的面积量来发放的，这也导致无地少地农户能够享受到的政策红利大打折扣。再次，当集体经济组织的土地因公共利益需要被征收时，由于无地少地农户享有的承包地很少或根本没有，不仅难以获得与土地及其附着物对价的征地补偿，还可能降低无地少地农户的家庭成员被纳入失地农民社会保障体系之中的概率。最后，由于无地少地农户家庭收入水平偏低，其参加医疗、养老等社会保障的缴费能力相对人少地多的家庭而言较弱。因此，虽然在主观上无地少地农户对于土地承包关系“长久不变”、第二轮土地承包到期后再延长三十年等法律政策可能具有比较清晰的认识，但是，在现实中，由于没有足够的土地支撑，又没有完备的社会保障，他们必然很难真正接受一系列固化承包关系的土地政策。故而，如不妥善解决农户的无地少地问题，可能诱发这些群体内心的不满，并对农村社会的和谐稳定产生潜在的负面影响。

(二)容易造成农户阶层内部的两极分化

在土地调整被法律政策严格限制的情况下，培育土地流转市场，使无地少地农户在有偿的前提下有地可种，成为保障无地少地农户权益的主要途径。这将使得大量在农村拥有承包地的进城农民成为纯粹收租的“不在村地主”[23]，他们可以将土地租赁给无地少地农户，无需劳动就能以租金形式参与到无地少地农户农业经营收益的分享。然而，这将导致一种令人觉得极其不公平不合理的现象，即土地依赖程度较高的农户不仅缺地、少地，而且想要种地还要承担土地租金这一经济负担。同时，通过土地流转解决有地可种的问题，还会使得无地少地农户面临竞争性地租问题。根据“经济人”假设，多数农户和集体经济组织更愿意将承包地流转给经济实力雄厚的家庭农场、合作社、龙头企业等新型农业经营主体。除了风险小、交易关系稳定之外，最为重要的是他们对于土地租金出价更高，能够带来更丰厚的回馈。如此便导致无地少地农户在土地流转价格上竞争力不足，很难流转到满足预期性价比要求的土地，或者只能租种贫瘠的、边角的、偏远的土地，乃至渐渐被排挤出农业领域。综上原因，农户间的经济实力差异、承包地分配不均匀等因素相互叠加，可能加剧农户阶层分化，导致农户间贫富状况悬殊，形成“马太效应”，阻碍城乡的融合发展。

(三)容易造成无地少地农户的劳动力过剩

无地少地农户的家庭成员更有可能处于“隐性失业”之状态。首先，无地少地局面容易造成农村劳动力过剩，特别是季节性的劳动力资源闲置。农业生产劳动力的季节性需求和集中往往会导致农民的季节性失业，即使是在农忙时节也可能剩余相当数量劳动力，如劳动力多而土地少的农户，有可能在农忙季节未结束时已经做完自己农田的工作[24]，故而，农户会因承包地短缺形成劳动力“挤出”效应。其次，大规模农民进入城市务工，由于受教育程度普遍不高、缺乏专业技能等原因，他们在城市所得工资仅能达到维持基本生活所需，迫使人多地少农户的部分家庭成员“半工半耕”，同时依赖不稳定的农业收入和低水平务工收入，致使其在城乡之间的劳动力投入都难以达到“饱和”状态。最后，在由于疫情等原因导致城市经济不景气或者城市推动经济转型升级的背景下，无地少地农户内的普通劳动者更难以在城镇找到合适的岗位就业，而其返回农村也将面临着无地可种或有些许耕地但所产粮食、果蔬仅够糊口的尴尬局面。

五、第二轮土地延包中保障无地少地农户权益的对策建议

虽然每亩承包地的种地收益或者流转收益相对于务工收入而言无疑是“杯水车薪”，引不起农户的重视和兴趣，但是这并不否认耕种承包地所得的粮食、蔬菜等是农户的基本食物来源，为农户每年节省了不菲的食品消费开支。尤为重要的是，如若在城市经济不景气，大量农民返回农村待业的状态下，承包地对其基本生活保障功能就体现得淋漓尽致了。因此，土地是农民的命根子，是农民的最基本生活保障之来源，于是，无地少地农户的权益保障问题已成为第二轮土地承包到期后再延长三十年这一法律政策顺利推进实施所必须直面的重大现实问题。首先，在第二轮土地承包期届满时，无地少地农户可以凭借户内没有分得承包地的成员之承包权要求所在集体经济组织供给承包地，这理应是合理合法的[25]。其次，在“大调整”“小调整”这种传统的操作思路下，目前保障无地少地农户权益的思路比较局限在“先找地，后分地”的模式，忽视了保障无地少地农户权益应遵从在“地里”想办法与在“地外”做“文章”相结合的原则。其实无地少地农户可以凭借其成员资格平等地分享集体资产收益，例如集体经营性建设用地入市收益、集体经济组织向新型农业经营主体收取的管理费等[26]。最后，现阶段保障无地少地农户权益的启动时点过于集中在第二轮土地承包期届满时缺乏灵活性和机动性，致使无地少地农户在漫长的等待期无法凭借集体成员权获得本应享有的生存和发展权益。因此，论文提出“有地分地，无地赋权”的无地少地农户权益保障机制，实现无地少地农户的权益保障方式从单一走向多元、权益保障时点从静态的“先搁置问题，集中统一解决”转变为动态的“即时出现，及时解决”与“先搁置问题，集中统一解决”相结合，进而实现无地少地农户的权益保障对象更精准、方式更多元、力度更到位、提供更及时。与此同时，避免了打乱重新再分配的“大调整”，亦极大幅度减少农户之间承包地相互调剂的“小调整”，牢牢地维护了农地产权的稳定性。

“有地分地，无地赋权”的无地少地农户权益保障机制包括三个子机制：1.“有地分地”，即在集体经济组织掌握有依法可调整再分配的土地资源时，通过分配一定数量和质量的承包地给无地少地农户以保障其权益。2.“无地赋权”，即在集体经济组织暂时没有掌握依法可调整再分配的土地资源时，通过赋予无地少地农户相应权利代替承包地的功能以保障其利益。3.“分地”与“赋权”相结合，即集体经济组织既掌握有依法可调整再分配的土地资源又有“赋权”空间时，无地少地农户可在“分地”与“赋权”中选择适合自己的权益保障方式或者搭配方式。不同集体经济组织需要在摸清家底的前提下因地制宜地确定本地区的无地少地农户权益保障方式。

(一)“分地”机制

首先，依法摸清集体经济组织依法可调整再分配的土地资源状况。集体经济组织要通过“分地”保障无地少地农户的权益，首先就要确保自己手中有地可分，那么，根据现行法律政策，集体经济组织掌握的依法可调整再分配的土地资源主要包括：集体机动地、土地复垦等新增土地、收回农村“消亡户”的土地、农户自愿交回的承包地等。这些土地资源都是依照现行法律政策可以归集体经济组织掌握或者收回的，不存在侵犯农户土地承包经营权的行为。因此，在第二轮土地承包期满前，在政府部门的统一组织下，集体经济组织应摸清这些依法可调整再分配的土地资源的数量、质量以及空间分布等情况。

其次，科学制定无地少地农户可以分配获得承包地的数量标准。集体经济组织应综合考虑无地农户的数量、少地农户的数量及其缺地程度，以及依法可调整再分配的土地资源数量、质量和这些土地的现实利用状况等因素，参照第二轮土地发包时人均承包地面积或者集体经济组织现行人均承包地面积，科学确定每个无地农户、少地农户可以分得的承包地数量标准。如若集体经济组织在第二轮承包期内土地调整比较频繁，或者近些年采取过打乱重新再分配的“大调整”模式，此时，无地少地农户内没有分得承包地的成员应分配获得的承包地数量，应当参照现行集体人均承包地面积来确定。总之，通过分地最终要达到的目的就是使无地少地农户的人均承包地面积达到所在集体经济组织的平均水准，实现形式上的公平。

最后，合理确定无地少地农户的“分地”规则次序。按照既定的“分地”标准，在集体经济组织掌握的依法可调整再分配的土地资源数量供不应求时，则需要基于时点公平的原则，构建集体经济组织民主协商“分地”的议事制度，按程序、分轻重缓急地将土地发包给相应的无地少地农户。分地应当遵循如下原则：1.无地农户应优先于少地农户，如果都是无地农户，应当优先根据家庭的人口数量多少来排序；2.对于少地农户，需要根据家庭的净增人口数量、人均承包地面积、成员上户口的先后顺序等因素，综合确定少地农户获得承包地的分配顺序。

(二)“赋权”机制

在集体经济组织没有掌握依法可调整再分配的土地资源给无地少地农户分配的情况下，保障无地少地农户最主要的解决方案就是赋予其相应的权利，而不是通过将人少地多的农户的承包地调剂给人多地少的农户[27]，毕竟“小调整”也是存在着违法违规的嫌疑的，应当继续受到严格限制，同时，“增人不增地，减人不减地”的原则也应该在二轮延包时得以遵循。因此，在农村第二轮土地承包期满时，让无地少地农户通过赋权获得相应的经济利益或者实惠，以替代实体的承包地对于无地少地农户的就业功能和社会保障功能，是一个不可忽视的重要救济途径。

首先，梳理出不同集体经济组织保障无地少地农户权益的权利清单，如集体资产收益的分配权、乡村公益性岗位的优先就业权等。其中，①集体资产收益分配权是指集体经济组织通过给无地少地农户一定的经济补偿以保障他们的权益。在外部调研时发现，这种赋权方式在第二轮土地发包时已经在四川省宜宾市筠连县的银星村得到了实施。在第二轮土地发包时银星村实施的是“小调整”的方式，通过收回部分人口的土地分配给新增人口，然而，集体经济组织收回的土地不足以满足全部新增人口的需要。因此，对于没有分得承包地的人口在二轮承包期内每人每年可以从集体经济组织获得40元的收益，虽然这收益现在来看实属微薄，但是已经体现了通过赋权保障无地少地农户的重要思想。②集体公益性岗位的优先就业权是指通过就业保障无地少地农户的权益。在每个集体经济组织组织内，基本上都设有一定数量的公共卫生保障岗、交通维护岗等就业职位，在遵从无地少地农户意愿的情况下，集体公益性岗位的优先就业权能够保障无地少地农户通过工资收益维持家庭的基本生计，促使其实现“在家门口就业”，如此一来，还能使得少许年轻的无地少地农民“回巢”，进而降低“空巢老人”及“留守儿童”的发生率。

其次，综合考虑第二轮土地发包时集体经济组织人均承包地面积及收益、享有权益保障资格的无地农户和少地农户总量、近些年集体收益的总量及未来的发展趋势等因素，确定“赋权”的数量标准，即无地少地农户每年可以分得多少集体经济组织收益、在集体公益性岗位工作每月赚取的合理工资等，以避免无地少地农户通过“赋权”获得的利益与每个在耕农户获得承包地的实际利益之间发生失衡，进而导致同一集体经济组织内的横向对比，诱发利益纷争。最后，在集体经济组织可“赋权”的类型多种多样时，应充分尊重无地少地农户的选择意愿，避免“一刀切”自上而下的强制性“赋权”或者安排式“赋权”模式，坚持以需求为导向，确保“赋权”类型与农户实际需求之间的精准匹配性。

(三)“分地”与“赋权”相结合机制

如若集体经济组织既有依法可调整再分配的土地资源，又具备通过“赋权”以保障无地少地农户权益的能力，可以采用“分地”与“赋权”相结合机制。首先，“分地”与“赋权”相结合的权益保障标准确定及价值量测算。在集体经济组织清产核资、制定权利清单、确定享有权益保障资格的无地少地农户总量的前提下，科学制定“分地”标准、“赋权”标准，测算“分地”与“赋权”所蕴含利益的价值量，使之既控制在集体经济组织“三资”这一禀赋之可承受的范围以内，又能够有效平衡无地少地农户、有地农户相互之间的利益关系。其次，“分地”与“赋权”相结合的选择意愿。无地少地农户在家庭成员结构、城镇化程度、家庭生计模式、家庭生命周期(诞生阶段、发展阶段、萎缩阶段)所处阶段存在巨大差异，故而无地少地农户的类型多种多样且高度分化。在新时代背景下，无地少地农户的美好生活需求多元化、意愿诉求和行为方式多样化。因此，在精准计量选择意愿的基础上，允许无地少地农户在“分地”和“赋权”之间自由选择，甚至可以采取“分地”和“赋权”的搭配方式，以最大限度地满足无地少地农户对权益保障方式的真实诉求。再次，“分地”与“赋权”相结合的规则次序。按照既定的标准，如若不能实现对无地少地农户权益保障的全覆盖，就需要适当调低标准，或者制定无地少地农户获得保障的规则次序等予以应对、化解冲突。最后，“分地”与“赋权”相结合的刚性与弹性。一方面，应保障无地少地农户权益保障方式选定后的稳定性和公信力；另一方面，应放开权益保障方式的二级互换市场，允许初始选择“分地”或者“赋权”的无地少地农户之间进行自由交换，并享受相应的保障利益，以在动态上使得无地少地农户对保障方式的内心潜在诉求与现实获得保障方式之间的精准匹配。