民办高校章程实施的现状、问题与对策研究——以广州城建职业学院为例

杨 洋

（广州城建职业学院，广东 广州 510925）

高等学校章程是国家法律法规的“下位法”，又是高等学校制度体系中的“最高法”和“纲领法”［1］。章程在推进高校依法治校及治理能力提升方面发挥了重要作用，但民办高校章程建设还存在“章程内容要素缺失、章程制定程序不规范、内部治理结构不健全、章程表达趋同、章程的制定与实施脱节”［2］等问题。2021年，教育部办公厅开始启动新一轮高校章程修订工作，在此背景下，研究民办高校章程实施情况，有利于民办高校规范办学行为、提高治理能力，为新一轮章程修订提供经验。本研究选取民办高职院校广州城建职业学院（以下简称“学校”）为研究对象，总结该校章程作用发挥情况及相关经验，分析章程实施存在的问题，并据此提出相关对策，有利于为其他民办高校章程的修订和实施提供借鉴和参考。

1 章程作用发挥情况

广州城建职业学院章程于2007年独立设置之初开始实施，历经三次修订，在学校办学治校过程中发挥着重要作用。自章程实施以来，学校治理水平稳步提升，科学发展势头强劲，先后被确立为广东省教育体制改革试点单位、广东“深化高校自主办学综合改革”试点单位、广东省依法治校示范校和广东省深化新时代教育评价改革试点高校。

1.1 权责清晰，内部领导体制健全

学校坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，按管办分离、责权清晰的原则健全内部领导体制。学校投资方与举办方不干预学校日常事务，举办方依法行使为学校筹措经费，为学校推荐董事长等职权；设立董事会，7名董事分别由举办者、学校、教职工代表大会推荐，董事会行使解聘任校长、制修订学校章程、制定发展规划、审核财务预决算、制定教职工编制定额等职权；设立校务管理委员会，由执行董事、教工董事、校长、党委书记、校长助理等人员组成，在董事会闭会期间代行其职权，校长定期向董事会（校管会）报告学校工作情况及董事会（校管会）决议执行情况；成立监事会，全面监督学校的财务状况和预算执行情况以及董事、学校主要领导的职务执行情况。学校实行“三方”沟通制，校管会主任、校长、党委书记定期就学校重大事项和决策沟通协商，遇重大急事随时沟通协商；实行校长办公会议制，每两周由校长主持召开会议，讨论研究学校年度工作计划、规章制度制修订等重大事项；实行校党委例会制，党员校领导全部进入党委班子，一起研究决策学校党建、思政、意识形态和群团等工作，党务干部选拔任用由党委会研究决定，行政正职选拔任用事先征求党委意见，并由党委书记做任前谈话；实行校院党政联席会议制，凡涉及人才引进、师德师风、“三重一大”等重要议题由党政联席会议研究决定，二级党组织书记参与学院人、财、物等重要事项和人才培养、社会服务等工作的研究决策，履行政治把关职责，党组织在学校事业发展中的政治核心作用和监督作用得到充分发挥。

1.2 重心下移，两级管理机制健全

学校制定《关于二级学院改革的原则意见》，实行学院分权式［3］内部治理模式改革，将管理重心下移，不断扩大二级学院的人权、财权、事权。在人权上，将教师招聘、绩效考核、教研室负责人和骨干教师的聘任等权力下放给二级学院，由二级学院结合自身发展需求自主决定。在财权上，设立院长基金，扩大二级学院在教学改革、专业建设、招生就业、考核绩效等方面的经费自主权，院长享有全权审批使用权；将月度绩效工资总额核定后切块给二级机构，由二级机构自主确定月度绩效工资分配方案。在事权上，将专业课程建设、教学管理、学生事务管理等权力下放给二级学院，由学院自主管理。通过两级管理改革，二级学院活力得以激发，办学效率不断提升。

1.3 共同参与，民主管理机制健全

学校设立了学术委员会和教学指导委员会，尊重并支持学术委员会在专业建设、学术发展、校企合作、教风和学风建设等方面独立行使职权，支持教学指导委员会对学校教学工作进行研究、审议、监督和指导。成立了以教师为主体的教职工代表大会，听取并审议学校发展规划、财务工作报告等重大事项以及与教职工切身利益相关的制度、事务，并依法建立了工会组织作为教职工代表大会的工作机构，维护教职工的合法权益。制定了《信息公开实施细则》，在官网首页开设“信息公开”专栏，严格按《高等学校信息公开事项清单》要求面向师生和社会公开相关校务信息；设立了校长、书记信箱和督察信箱，制定了《管理干部联系师生实施办法》，每年举行教师代表座谈会、学生权益面对面座谈会、校友会，让广大师生和校友有更多机会参与学校民主管理，为学校改革与发展建言献策。

1.4 以人为本，权益保护机制健全

学校建立健全师生权益保护机制，出台了《信访工作制度》《学生申诉处理暂行办法》等制度，切实维护师生合法权益。学校依法为教职工发放工资及福利待遇，按照“优绩优酬、多劳多得，稳定骨干、优化队伍”的原则深化薪酬改革，构建基于能力提升和业绩贡献的专业技术岗13级体系和管理岗9级职员职级体系，增设重点岗位人员津贴，实施差异化课酬制，对教师、教辅、管理人员进行分类考核评价，设置优秀等级月度绩效工资并逐年提高绩效工资比重，不断激发教职工干事创业的动力，并按照“申报有资助、立项有配套、成果有奖励”的原则加大教师教学与科研奖励力度，推动教职工获得感和事业认同感不断提升。

学校制定了《勤工助学管理办法》《维嘉奖学金和维嘉扶困基金管理办法》等完善的奖助政策，对所有困难学生应助尽助；每年通过领导与学生面对面权益座谈会、领导干部陪餐等方式，听取学生对学校发展和管理方面的建议。学校还通过校领导接待日、校长信箱等途径倾听师生的诉求，并予以及时答复和处理，尽力帮助师生解决实际困难。

1.5 全面规范，章程运行机制健全

学校以章程为准则，按照“全面更新、规范程序、优化效率、鼓励创新”的原则，全面梳理与学校章程相配套的各项规章制度，对与当前办学不适应、不符合法定权限和程序的制度全面废止和修订，对效率不高的办事流程全面简化，建立了“以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效”的规章制度体系。《广州城建职业学院制度汇编》内容涵盖学校章程、党群工作、行政管理、人事管理、学生管理、教学管理、教辅管理、科研校企管理、后勤与安全保卫等多个方面。

2 章程实施经验

2.1 把握一个前提：董事会高度重视

学校董事会牢牢树立“依规办事，依章办学，依法治校”的先进理念，高度重视章程建设，将章程作为依法治校和实施管理的基本准则，并不断加强以章程为核心的制度建设。在章程的制修订过程中，董事会多次召开会议明确章程修订要求，压实章程修订工作责任，对章程内容进行讨论审议，确保了章程内容科学规范，章程执行有效到位。

2.2 坚持一个原则：加强党的全面领导

学校将加强党的领导、加强党的建设等内容和要求写入学校章程，以章程为核心健全学校党建工作体系、完善党建配套制度，既有利于保障党委在办学治校过程中的政治核心地位，充分发挥党组织的战斗堡垒和监督作用，也有利于学校贯彻落实党的路线方针政策，保证正确的办学方向，更好地实现德、智、体、美、劳全面发展的高素质技术技能人才培养目标。

2.3 抓住一个关键：提高制度供给水平

学校以章程为依据，全面梳理与章程相配套的规章制度，对不符合法律法规、政策和学校章程的管理制度及时修改和废止，对出现的新情况、新问题及时制定新制度，形成了合法科学、系统有效、公平公正的制度体系，真正做到了用制度管人、管事、管权。学校制定了《规章制度管理办法》，严格各项制度的立项起草、合法性审查、会议审核等程序，提高了规章制度的“立法”质量；学校在制度修订过程中积极听取师生意见建议，凝聚师生员工智慧力量，构建了公正、公平、公开的管理文化，师生员工的认同感不断增强。

3 章程实施存在问题

3.1 章程认识深度有待提升

学校对章程的宣传和推广力度不够，章程公开位置不够突出，不利于师生下载和学习，未配发相应的章程学习手册和解读材料，内部学习章程、尊重章程、依章办事的氛围尚未完全形成。学校领导和中层管理干部作为学校章程最主要的制定者、执行者和维护者，在章程的制定与实施上起着引导和示范作用，而部分管理干部缺乏主动学习的意识，对章程的学习和理解不够透彻，对章程的内容及价值缺乏清晰的认识。学校部分师生员工章程意识淡薄，认为学校章程只是规范学校管理的一项制度，并未清楚认识到章程明确规定了师生的权利和义务，章程的制定和实施与自身利益密切相关。各二级学院对章程的执行也不太关注，认为职能部门才是章程执行的主体，这种认识的偏差，影响着学校章程的实施效果。

3.2 章程执行精度有待提高

《高等学校章程制定暂行办法》第六条规定：“章程用语应当准确、简洁、规范，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。”大学章程条款的可操作性是大学章程在其实际运行过程中能否获得有效遵循与执行的关键［4］。正如某些学者所言，“缺乏后果模式不仅使得大学章程的义务性条款和禁止性条款形同虚设，而且使学校章程在面对诸多争议时形同废纸。”［5］目前学校章程部分条款也存在不够明确清晰的情况，例如，未明确学生代表大会的地位作用、职责权限，章程中“教职工对所受处分有异议的，可以根据有关规定提出申诉”的“有关规定”表述比较模糊。学校与章程相配套的实施细则还不够完善。例如，学校章程规定“成立教职工申诉处理委员会及其工作机制”，但学校只公布了争议解决部门（人事处、督察办、工会），并未对各部门应受理的争议事项范围和教职工申诉程序进行说明，在一定程度上影响着教师权益的维护。

3.3 章程监督力度有待增强

监督是制度有效执行的保证。2014年，教育部办公厅印发《关于加快推进高校章程制定、核准与实施工作的通知》，明确要求“高校要指定相对独立的专门机构负责监督章程的执行”，但是学校章程中未明确规定章程实施的监督机构，对监督的具体事项、监督方式、监督程序等也未加以说明，这不利于章程执行监督活动有效开展和章程目标充分实现。

4 提升章程实施效果对策

4.1 做好宣传解释，提升章程认可度

学校要充分利用官微、校园网、宣传橱窗等媒介营造浓厚的制度文化氛围，大力宣传章程内容和有关学校管理制度，并配发章程解读手册，使章程精神入脑、入心。要将章程纳入党委中心组学习、新生入学教育、教师入职培训、管理骨干培训等活动中，并适时组织师生参加章程知识线上考试，以考促学，使依章办事成为师生的思想自觉和行为自觉；要将章程实施情况纳入校长办公会、党委会议题，纳入管理干部年度述职内容，以全面监督章程的执行情况，维护章程的权威性和严肃性。

4.2 完善配套制度，提高章程执行力

学校要根据教育管理部门的通知，加快推进章程的修改和核准工作，在章程中贯彻落实法律法规要求，把党的建设在章程中写足、写实，确保章程文本合法、适当、规范。要对照学校章程，全面梳理完善学校各项规章制度，将章程的规定落实到各项具体规定中，防止出现章程与具体规范“两张皮”现象。要进一步完善各类议事规则，在制度的制修订过程中多注重学生和教师群体的利益保护，充分体现民主管理的精神。

4.3 强化监督检查，保障章程落到实处

学校要健全章程监督机制，设立专门的机构来监督章程的实施情况，及时受理违反章程的管理行为和投诉，并对违反章程的行为和办学活动进行责任追究；畅通“双代会”、学生代表大会等渠道，增强师生参与学校民主管理和民主监督的行动自觉，进一步健全师生权益救助及纠纷解决机制，切实维护师生的合法权益；有效落实信息公开制度，进一步丰富信息公开内容、拓宽信息公开领域，加强信息公开工作的监督和考核，以切实保障师生员工的知情权和监督权。