政府通告的司法审查问题研究

付鑫裕 陈诚

摘要：我国政府在日常行政管理中，会颁布大量的命令性文件来及时解决出现的新问题，例如本文中政府发布的《通告》。由于程序简单、制作发布时间较短，相较于一般立法性文件，《通告》等命令性文件更能满足政府行政管理的需要，但同时也出现了合法性不足、执法程序不完备的问题。司法实践中，我们需要根据相关文件的内容具体分析，通过行政诉讼实现规制行政权力与保护群众权益的目标。

关键词：规范性文件;可诉性;司法审查;抽象行政行为

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.051

1案情概要与判决内容

1.1事实概要

A市B区政府为确保电力设施安全运行，公开发布《通告》。《通告》规定：“根据《中华人民共和国电力法》《电力设施保护条例》《电力设施保护条例实施细则》《广西壮族自治区电力设施保护办法》等有关法律法规，现就有关事项通知如下：一是任何单位和个人不得在架空电力线路保护区（指导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面的区域，即1-10千伏线路5米范围，35-110千伏线路10米范围，154-330千伏线路15米范围，500千伏交、直流线路20米范围）内种植树木、竹子等高秆植物。二是在架空电力线路保护区内种植的高秆作物，由各种植单位及个人自《通告》公布7日内自行砍伐清理;电力运行企业在日常运行维护过程中将依法予以修剪或砍伐，并不予补偿。三是因在电力线路保护区内违规种植高秆植物造成供电事故，由种植单位和个人依法承担赔偿责任;违反治安管理行为的，由公安机关予以处罚;涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。”B区供电局进行维护时，对电力设施保护区内的植物进行了砍伐、修剪。之后，原告发现其承包林地的50株林木被B区供电局砍伐，遂向A市政府申请复议，请求确认B区政府砍伐林木的行政行为违法。A市政府以《通告》对申请人权利义务无实际影响且申请人不适格为由驳回申请人的行政复议申请。后原告又以B区政府为被告，再次向法院起诉，请求：撤销B区政府作出的《通告》。

1.2判决内容

本案的争议焦点是案涉《通告》是否具有可诉性即是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

本案中，被告B区政府所作《通告》是根据《中华人民共和国电力法》《广西壮族自治区电力设施保护办法》相关规定制作发布。《通告》第二项内容要求线路保护区内高秆植物种植单位限期自行砍伐的规定，是被告B区政府为之后发生的修剪、砍伐行为而履行的程序性告知，告知行为对公民权利义务不产生直接的影响。因此，原告起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，最终裁定驳回原告起诉。

2案件争议观点及审判思路

2.1《通告》属抽象规范性文件

有观点认为，《通告》是不可诉的抽象行政行为，具有适用对象不特定、约束力不特定、可以反复适用的特点。在电力保护区范围内，任何公民和单位都不得种植可能危及电力设施和供电安全的高秆植物。对任何在电力保护区范围内种植植物的公民均具有拘束力。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定了规范性文件附带审查制度，行政相对人只能对具体行政行为不服向人民法院提起诉讼，请求人民法院对行政行为作出裁判的同时，提出针对规范性文件附带审查的诉讼请求，而不能仅对规范性文件提起诉讼。

因此，《通告》是具有普遍约束力的规范性文件，不直接对原告的权益产生影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。

2.2《通告》屬行政指导行为

《通告》是对相关法律法规的原文复制并公开发布的行为，B区政府并未对公民创设任何新的权利义务，应属行政指导行为。《通告》第一项关于电力线路保护区范围的规定，与《广西壮族自治区电力设施保护办法》第十八条第（二）项的规定的原文一致;第二项关于电力设施保护主体与职责范围的规定同《中华人民共和国电力法》第六条、第六十九条及《广西壮族自治区电力设施保护办法》第三条、第七条、第三十三条、第三十五条原文一致;第三项规定了公民、法人和其他单位危害电力设施的责任承担与法律后果，其内容与《中华人民共和国电力法》第七十条、《电力设施保护条例》第三十条及《广西壮族自治区电力设施保护办法》第三十七条一致。

综上，《通告》是行政机关在其管辖事务范围内，宣传法律法规的行政指导行为。

2.3《通告》属程序性告知行为

还有观点认为政府所作《通告》属于程序性告知行为。B区政府所发《通告》是对之后实施的组织砍伐行为的程序性告知，尚不具有成熟行政行为的处分性和外部性特征。对陈某的权利产生实际处分效果的是B区供电局的砍伐行为，而非B区政府所发布的《通告》。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第（十）项，案涉《通告》属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.4《通告》属于可诉的具体行政行为

《通告》是B区政府在进行电力行政管理活动过程中，针对相对特定的公民——在电力线路保护区内种植植物的单位和公民——依据相关法律法规公开作出的处分其权益的单方行政行为，符合可诉具体行政行为的构成特征。对行政相对人的权益产生了实际影响，本案应属于人民法院的受理范围。

3案件争议观点的理论分析

3.1正式的规范性文件与其他类规范性文件

抽象行政行为根据不同的标准有不同的分类，但最为常见的是以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所作的划分，划分为行政立法行为和立法行为以外的其他抽象行政行为。行政立法行为是指有行政立法权的行政机关制定和发布行政法规和行政规章的行为，目前《中华人民共和国立法法》规定最低一级享有行政规章制定权的国家行政机关是设区的市一级。

其他抽象行政行为，也称制定其他规范性文件的行为，是行政机关针对管理范围内广泛的、非特定对象发布决定和命令的行为。这类行政行为的主体极为广泛，我国各级行政机关都有权就本行政区域内的行政事务对外发布管理性的决定和命令。在实践中，这类抽象行政行为中的决定命令与具体行政行为的决定和命令之间的区别，关键是看这些决定和命令是否具有普遍约束力、是否针对不特定对象发布以及是否能够反复适用来确定其是否具有可诉性。

3.2行政指导行为

3.2.1行政指导行为的概念与特征

行政指导是指为了特定的行政管理目标，行政机关在其法定职权范围内，采取建议、指导、指示、劝告、提示、警告等非强制性手段，以相对人自愿为前提，引导相对人作出或不作出一定行为的活动。

首先，合法性是所有行政行为的共同特征，行政指导毫无例外必须由行政主体在其职权范围内作出，与特定的行政管理领域相关联。其次，行政指导不具有强制性，相对人可以自愿决定是否接受、听从、配合行政指导，这也是行政指导最本质的特性。与行政系统作出的内部性指导不同，行政指导是针对特定领域的外部行政相对人作出，因此还具有较强的外部性特征。

3.2.2行政指导的类型

在行政法学中最为常见的是根据行政指导的目的或功能的不同，分为规制性、调整性、促进性行政指导三类。

规制性行政指导，是行政主体为了增进和维护公共利益，通过建议、劝告、警告等方式对相对人妨害社会秩序、危害公共利益的行为加以预防、制约、规范的行政指导。从文件制作的目的进行分析，案涉《通告》与规制性行政指导相类似。B区政府欲通过发布《通告》宣传我国电力管理的相关法律法规，实现对危害电力线路安全行为的规制与引导，避免发生电力安全事故，进而维护和增进电力的安全有序供应。

3.3程序性告知

章劍生认为，告知制度是行政主体在实施行政行为之前将有关事项告诉当事人，保障当事人的陈述、申辩权利制度。告知的事项包括内容、时间和方式，以便于下一步行政措施的实际操作和落实。

本案《通告》是B区政府在电力行政管理过程中，将法定的电力安全监督管理的内容和程序向行政相对人公开展示，是行政机关通过法定形式使相对人知晓具体行政行为的内容以及可能承担的法律责任。可见，告知仅是一种使相对人了解行政行为内容的制度，其本质是一种程序性行为。

4对政府《通告》司法审查的启示

当前我国社会发展面临诸多困难挑战，政府承担的治理压力空前巨大，管理领域愈发多元化、专业化，我国各级人民政府的决策与执法活动的法治化水平和指数，不仅关系人民福祉和社会稳定，也关系依法治国这一基本方略的落实。

4.1本案《通告》为其他类的抽象规范性文件

本案《通告》既不是行政指导也不是程序性告知，而是抽象规范性文件。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条第二款，人民法院受理相对人对具体行政行为不服提起的诉讼，而“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不在人民法院可以审查的范围内。根据《适用解释》的释义，抽象行政行为具有以下三个方面的特征：

（1）抽象行政行为是针对非特定对象作出的。一般行政法理论也将此作为抽象行政行为的重要特征。

（2）抽象行政行为能够反复适用，而具体行政行为仅能适用一次。

（3）抽象行政行为通常表现为具有普遍约束力的规范性文件。

“普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的抽象规范性文件。《通告》第一项内容并未形成新的权利义务关系，并没有对原告的权益造成实质性影响。另外，从《通告》涉及的对象来看似乎具有某种程度的特定性，但是，实际上能够形成具体权利义务关系的对象却是无法事先确定的，具有很大的不确定性。从《通告》效力的时间性上来看，该《通告》并非一次性适用，《通告》在本行政区域内具有普遍持续的约束力。因此，《通告》第二项内容与具体行政行为具有本质的区别。《通告》第三项内容目的是使行政相对人了解行政行为的内容和将要承担的法律责任。

B区政府除发布《通告》外未实施其他任何行政行为，亦未委托或授权实施行政强制。B区政府具有发布本案《通告》的合法主体资格。因此，结合政府发布《通告》的主观角度、客观事实和内容，本案《通告》认定为其他类的抽象规范性文件更为恰当。

4.2规范性文件的审查路径

政府所发布的《通告》作为一般规范性文件，亦应当与上级政府的规范性文件、行政法规和法律保持一致。对于违法的具体行政行为，人民法院可以予以撤销，而对于违法的一般规范性文件，人民法院可选择不予适用，但无权撤销。对于违法或不适当的一般规范性文件，人民法院可以向有关政府部门提出司法建议，由有权机关改变或撤销。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的指示、命令。因而，B区政府发布的《通告》最终应由同级的人民代表大会或者同级人民代表大会常务委员会撤销，或由上级人民政府改变或撤销。

参考文献

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