乡村振兴背景下加强乡村治理体系建设的路径

李玲玲 李云滨

摘要：加强乡村治理体系建设是乡村振兴战略的题中之义，是全面推进依法治国、加强治理体系和治理能力现代化的必然要求，是营造乡村治理新氛围、打造乡村治理新模式、形成基层治理新格局的重要抓手。针对乡村治理工作中存在的突出问题，应通过加强顶层设计，健全乡村自治规则体系;加强普法实效，提升干群法治素养;引导村民广泛参与，形成多元共治格局;筑牢法治阵地，加强公共法律服务建设等手段实现乡村治理迈向新征程。

关键词：乡村振兴;乡村治理体系;路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.008

乡村治理是国家治理的基石，没有有效的乡村治理，就没有乡村的全面振兴。2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布。《意见》指出，民族要复兴，乡村必振兴，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。《意见》第五部分“加强党对‘三农’工作的全面领导”中提出，要加强党的农村基层组织建设和乡村治理。加强乡村治理体系建设，是落实乡村振兴战略，实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，是实现乡村全面振兴全方位振兴的基石。

一、加强乡村治理体系建设的重要意义

乡村治理体系建设作为乡村振兴战略的重要组成部分，是全面推进依法治国的内在要求，是推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的重要举措，是保障乡村振兴战略顺利实施的重要抓手。

（一）加强乡村治理体系建设是实现乡村振兴的基石

加強乡村治理体系建设是实施乡村振兴战略、全面推进依法治国的基础性工作，乡村振兴战略的实施以完善乡村治理体系建设为前提。党中央、国务院历来重视乡村治理体系建设，将之作为乡村振兴战略实施的重要组成部分。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村治理体系和治理能力亟待强化，要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》要求，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。2020年3月中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，提出要不断加强法治乡村建设，到2035年基本建成法治乡村。2021年4月20日，农业农村部印发《关于全面推进农业农村法治建设的意见》，旨在坚持依法治农、依法护农、依法兴农，全面推进农业农村法治建设，力争实现乡村依法治理水平明显提升。这一系列文件充分表明，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业农村工作，在充分尊重我国乡村治理历史传统、时代精神、现实需要基础上，科学回答了为什么要振兴乡村、如何振兴乡村的重大现实问题，将乡村治理体系建设作为乡村振兴战略的重要组成部分，通过乡村治理体系和治理能力的提升高质量落实乡村振兴战略。

（二）加强乡村治理体系建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

党的十九届四中全会明确，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。乡村治理作为国家治理的有机组成部分，加强乡村治理中自治、法治、德治“三治合一”治理体系建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有内容，是实现乡村全面振兴、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要的必然要求。目前，从一定程度来看，农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，构建乡村治理新体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园的必要举措。

（三）加强乡村治理体系建设是满足农民群众美好生活的必然要求

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将乡村建设作为社会主义现代化建设的重中之重，将优化生产生活空间，持续改善村容村貌、建设美丽宜居乡村作为农业农村工作的主攻方向，努力让农村人民群众过上幸福美好生活。2021年6月1日，为全面实施乡村振兴战略，促进农业农村全面进步，

《乡村振兴促进法》正式实施。新时期，农民群众对农村建设和农村生活有更美好的期望。《乡村振兴促进法》第3条明确，促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村建设。加强乡村治理体系建设涉及内容多，范围广，需要统筹多方力量，重点发挥村民的自治主体作用、法治的利益调节作用、德治的关系润滑作用，在坚持系统思维和统筹协调的基础上，让亿万农民过上幸福美好生活。加强乡村治理体系建设推进实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

二、哈尔滨市乡村治理体系建设的现状

（一）加强地方立法，规范乡村综合治理

2019年3月28日，黑龙江省委、省政府印发《黑龙江省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确实施乡村振兴战略作为“三农”工作的总抓手，加快推进农业现代化，不断开创黑龙江省“三农”工作新局面。实施乡村振兴战略，是哈尔滨市建设农业强市的重大机遇，为贯彻落实国家、黑龙江省实施乡村振兴战略的工作要求，哈尔滨市发改委组织编制《哈尔滨市乡村振兴战略规划（2019-2022年）》，以市委市政府名义正式印发实施。《哈尔滨市乡村振兴战略规划（2019-2022年）》在组织振兴部分，围绕建立健全现代乡村社会治理体系，提出了建设“四有”农村基层党组织、促进自治法治德治有机结合、进一步夯实基层政权等重点任务。为改善民生实现共建共享，规划围绕补齐农村民生短板，提出了坚决打赢脱贫攻坚战、加强农村基础设施建设、统筹城乡公共服务体系等重点任务。

2021年7月30，黑龙江省司法厅在全省率先出台《黑龙江省“乡村振兴 法治同行”活动实施方案》。《方案》提出以保障农村群众基本公共法律服务需求为重点，健全完善乡村公共法律服务网络、保障困难群众获得优质法律援助、提供多元化专业化法律服务、深入推进法治乡村建设四个方面的重点任务，确定了18项具体法律服务举措，全力为黑龙江省全面实现农业农村现代化提供法律服务和法治保障。

（二）开展专项行动，提高乡村群众幸福指数

为使广大乡村村民深入了解依法治国的方针理念，哈尔滨市各地相关部门根据法治建设年的有关部署安排，深入农村地区，就切实杜绝秸秆焚烧、鼓励广大村民在扫黑除恶专项斗争中勇于举报黑恶势力犯罪积极提供线索以及法治进乡村等活动进行广泛动员宣传。部分法院积极举办公众开放日活动，邀请基层代表走进法院，深入实地踏查了解法院的司法活动流程。通过“法治乡村行，普法进家庭”主题活动，举办扫黑除恶专项斗争常识和法律知识讲座，由基层法律服务者通过典型案例剖析、以案释法等形式详细讲解扫黑除恶专项斗争相关常识和《婚姻法》《继承法》等法律法规，并对农村村民咨询的法律问题进行解答。实施农村“法律明白人”培养工程，扎实开展“乡村振兴·法治同行”活动。加强法治宣传教育是深入贯彻落实党的十九大精神，围绕实施乡村振兴战略，不断推动全市广大农民树立法治意识、法治信仰的重要途径，是全力推进扫黑除恶专项斗争法治宣传的生动形式。上述活动以法治宣传和法律服务为切入点，进一步加强乡村地区法治建设，增强了广大农村群众的获得感、幸福感及安全感，有利于推动农村形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法、依法办事风的浓厚氛围。

（三）开展试点示范创建，由点带面提升治理效能

为加强乡村治理，哈尔滨市下辖的各乡镇结合自身发展特色，推进党务、村務规范化建设和重大事项“阳光工程”，不断健全村级“一约四会”，开展乡村治理试点示范创建，打造民主法治示范村，培育农村学法用法示范户。2021年9月，农业农村部网站发布《拟认定第二批全国乡村治理示范村镇名单公示公告》，哈尔滨市双城区希勤满族乡希勤村、哈尔滨市木兰县柳河镇烧锅窝子村、哈尔滨市通河县浓河镇民权村等29个村被认定为第二批全国乡村治理示范村。以木兰县柳河镇烧锅窝子村为例，该村从过去基础较薄弱的传统乡村，发展成一个生产发展、村风文明、设施完善、环境优雅的城镇居民小区，基本实现了居住城镇化、设施配套化、发展多元化、能源节约化、管理民主化的“五化”目标，先后被授予“市级先进基层党组织”“省级五星级新农村示范村”“国家级文明村”等多项荣誉。

三、哈尔滨市乡村治理体系建设存在的主要问题

经过多年发展，我国在乡村治理体系和治理能力提升方面取得重大进展，广大基层干部和乡村群众的法治素养有很大提高，依法治理环境得到改善。但在法治方式运用、村民乡村治理参与度及基本公共服务水平等方面依然有待提升。

（一）法治方式运用亟待加强

基层社会治理中，自治是基础，法治是根本，德治是先导，三者相辅相成，缺一不可。从这个角度出发，以“自治”为基石、以“法治”为根本、以“德治”为先导的“三治融合”基层治理模式对全国乡村治理法治化具有风向标作用。伴随乡村地区改革的不断深化，经济发展水平不断提升，依法治国理念在广大乡村地区逐步走向深入，村民的民主意识和法治观念增强，与现代经济社会发展相适应的权利观、平等观、秩序观、民主观不断形成，乡村治理法治化成效显著。但是乡村治理法治化的程度还需进一步提高，主要表现在，部分村民在出现矛盾纠纷时依然选择“信访不信法”“有问题找政府”，而非选择通过法律途径维护自身合法权益。一些基层干部在运用法治方式处理复杂问题的能力方面也存在短板。

（二）村民参与度有待提高

乡村自治主要指广大乡村村民对乡村事务进行自我管理、教育及服务，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。当前村民对乡村治理参与度不够、积极性不高，严重阻碍了乡村治理体系建设进程。部分村民法治观念淡薄、法治意识不强的现状依然在一定程度存在。一些村民认为乡村治理的落实主体是政府和村委会，与自己无关，对于诸多乡村治理事项漠不关心。在涉及需要经村民大会或村民小组会议讨论决定的事项时，因为村民参与人数不足、表决人数不符合要求使决议事项被迫搁置。村民参与乡村治理积极性不高成为制约乡村治理体系及治理能力建设中不容忽视的重要一环。

（三）公共法律服务水平有待提升

受全市各地城乡经济发展水平影响，司法资源在城市和乡村之间的分配呈现出明显差异。在乡村地区，由一个基层派出法庭辐射管辖数个村镇成为常态。执法队伍严重老化，人员数量相对缺乏。乡镇司法所人员配备不足，不能完全满足乡村治理工作需要。有的村民委员会基本上没有设置法律委员会，村委会成员中没有配备法律专业工作人员。人民调解委员会、法律援助中心等机构无法提供专业法律服务，缺乏专职人员，工作人员大多由乡镇工作人员、司法所干警等兼任。这种司法资源分配不均的现状不仅增加了乡村地区司法工作人员的工作负担，还给当事人参与诉讼程序带来不便。同时，不少乡村地区的法律援助与司法救助延伸不足，影响了广大乡村地区群众通过法律手段维护自身合法权益的积极性。

四、加强乡村治理体系建设的路径

推进乡村地区治理体系建设是一项社会公共事业，不但涉及依法治市的建设成果，还涉及乡村地区的繁荣稳定，需要政府、基层自治组织和村民等多元主体协同推动，为实施乡村振兴战略保驾护航。

（一）加强顶层设计，健全乡村自治规则体系

法治方式的运用离不开良法的引导和推动。良法是善治的前提和基础，推进乡村治理体系建设，可以为乡村治理提供制度支撑。当前，我国立法质量不断提升，立法总量不断增加，尤其是作为社会生活百科全书的《民法典》于2021年正式实施，为广大乡村推进社会治理提供了规范指引。在现有制度框架内，重点发挥自治章程、村规民约的规范作用，构建体现自治、法治与德治“三治融合”社会治理规范体系。同时积极探索具有政治、自治、法治、德治、智治“五治”作用及新时代意义的基层治理模式，形成可借鉴、可推广的经验做法。结合乡村自身实际，引导村民广泛参与制定村规民约，明确干部群众的权利义务，使乡村治理各项任务有法可依、有章可循。在乡村基层社会治理中体现民主精神，注重发挥村民的自治主体作用，广泛听取村民的意见建议，集中群众智慧，体现当地特色，使村规民约与立法配套衔接，不断健全村民自治规则体系。

（二）加强普法实效，提升干群法治素养

推进乡村治理体系建设，一方面要完善自治规则体系，发挥规范的指引作用，另一方面要不断加强乡村普法宣传工作实效，在增强干部群众依法办事能力上下功夫。

一是开展主题宣传，增强普法效果。充分结合乡村地区常见的法律问题和矛盾纠纷，通过法治主题宣传、巡回审判、以案释法、打击黑恶势力等活动，引导村民了解相关法律法规，尤其要加强对事关村民切身利益的《农村土地承包法》《民法典》《个人信息保护法》等法律法规的宣传，不断提升普法实效。通过开展法治宣传教育培训，提升乡村干部的依法治理能力，不断增强村干部及村党员的法治理念、服务意识，形成村干部带头尊法、学法、守法、用法的良好氛围。将法治融入村民喜闻乐见的传统文化中，提升乡村干部群众的法治素养，充分发挥法治在推进乡村治理中的作用。积极引导村民理性表达诉求，通过法律手段维护自身合法权益。通过开展广泛宣传教育活动，让村民增强对法律的敬畏感。

二是加强志愿者队伍建设，促进法治文化宣传常态化。当前，乡村地区的法治文化宣传任务繁重与宣传人力不足的矛盾十分突出。要积极动员基层法律服务工作者、离退休干部、公证员、人民调解员、大学生村官、律师等积极参与乡村法治文化宣传工作，组建法治宣传志愿者队伍，常态化开展法治文化宣传教育活动。拓宽社会公众参与法治宣传工作的途径，搭建社会公众参与平台，为加强法治乡村建设提供强有力的人力保证。

（三）引导村民广泛参与，形成多元共治格局

当前的乡村社会治理主体已经从原来的政府单一主体向政府、村民自治组织和村民多元共治的格局演进。为促进相关主体的协调合作，需要进行职责划分，明确基层党组织、政府、村民委员会和村民的关系，划定各自的权限和职责范围。基层党组织要增强凝聚力和向心力，通过加强基层党组织建设推进乡村治理体系化进程。乡镇政府要主动承担发展基本公共服务和法治乡村建设的职责，把工作重心放在乡村公共安全、基本公共服务和社区建设上，努力营造乡村安定和谐局面。村民委员会作为基层自治组织应明确自身的自治权限，依照法律法规对属于村民自治范围内的事项，依法组织村民进行民主选举、民主管理、民主决策及民主监督，真正发挥基层自治组织在乡村治理中的引领作用。村民个人要積极转变观念，积极参与村民自治，保证自身知情权、参与权、决策权和监督权的实现。

在具体举措上，一是完善村务公开制度，保障村民知情权和监督权。完善村务公开制度是保障村民知情权和参与权的前提，也是落实民主监督的重要手段。充分利用多媒体的便利优势，通过微信公众号、微信群组等网络服务客户端将党务、村务和财务“三务”公开，公布举报电话、举报邮箱，接受村民监督。二是完善民主管理，落实村民参与权。在制定村规民约或村民自治章程时，让村民充分了解自身的权利义务范围，对涉及乡村治理的集体事务要积极参与，形成自我管理、主动参与的良好局面。三是完善议事机制，落实村民决策权。伴随一事一议、民主听证会、论证会等民主决策机制的不断完善，村民对涉及切身利益的农村基础设施、农田水利、村容环境整治事项应积极参与决策，主动发表意见建议，践行民主决策理念，提升乡村自治能力。

（四）筑牢法治阵地，加强公共法律服务建设

一是扎实推进乡村法治阵地和人才队伍建设。加强乡村法治阵地建设，尤其是乡镇法律服务工作站和村级法律服务工作室建设，完善乡村地区法律服务机制，搭建一站式公共法律服务平台。将法律服务、纠纷调解、法治保障与法治文化宣传融为一体，打通服务乡村地区群众的“最后一公里”。加强乡村地区中小学校法治文化宣传阵地建设，使中小学生明晰法律底线，遵守道德规范，提高广大青少年的法治意识，为乡村振兴打下法治文化基础。不断培养专业法治人才，将人才培养工作放在推进法治乡村治理工作的重要位置。引进专业法治人才，充实乡村法律服务机构人员。提高乡村调解员的培训质量，提升专业服务能力和服务水平。

二是加强法治宣传设施建设。与城市相比，乡村地区法治文化宣传活动少、设施不足的弊端制约着乡村治理法治化的实效。《关于全面推进农业农村法治建设的意见》指出，推动法律法规进村入户。要注重发挥示范户和法治教育基地在农村普法和乡村治理中的重要作用，开展面向农村、服务农民的普法主题实践活动。应充分发掘利用乡村中小学校、农贸市场及文化广场等宣传阵地，组织开展多样化的法治宣传活动。在广播电视媒体开设法治乡村建设专栏、发布新法速递、设立咨询热线等，充分发挥互联网、微信公众号等新媒体作用，让干部群众及时知晓关涉切身利益的法律法规发展动态，使宣传教育更加贴近民生、贴近生活。

说明：本文系黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（项目编号：21FXC181）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1] 林星，吴春梅，黄祖辉.新时代“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021（2）：96-103.

[2] 张艳芳.完善乡村治理法治化建设的新路径[J].人民论坛·学术前沿，2020（19）：106-109.