超大城市基层应急治理现代化路径研究

摘要：超大城市的基层应急治理体系和治理能力在2020年新冠疫情的实际考验中，发挥了维护基层社会稳定和谐和居民生命财产安全的重要作用。当然，与基层应急治理现代化目标而言，也面临诸多挑战。以上海市浦东新区基层应急治理为案例，分析了目前基层应急治理的现状与问题，并从三个方面十个举措提出了推进浦东新区应急治理体系优化的路径。

关键词：超大城市;基层应急;治理现代化;浦东

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.006

突发事件应急治理是城市基层社区长治久安的关键环节和重要基础。上海市是我国人口数量最多的超大型城市之一，面临的复杂性挑战和风险都远超其他城市，因而具有较大的脆弱性特征。街镇—村居作为城市系统的“末梢”和社会治理的“前线”，既是突发事件酝酿、萌芽和发生的第一现场，也是危机灾害威胁的直接客体，亦是应急治理体制机制运转发挥作用的基础性力量，甚至是决定性场域。[1]因而，城市基层在街镇-村居层面的应急治理体制建设是完善和强化超大城市应急治理体制机制建设的重要基础和必要环节，对应急治理成败与否具有基础性、根本性和前沿性的重要意义。

一、浦东新区基层应急治理的现状

浦东新区作为上海市社会治理改革的“排头兵”，在区委、区政府领导下，较早地成立了统筹区政府应急管理职能的“公共事件应急管理委员会办公室”。2019年3月，在国家、上海市、浦东新区的统一部署下，挂牌成立了“上海市浦东新区应急管理局”。在此基础上，浦东新区立足政策要求和现实需求，围绕安全生产、消防安全、综合防灾减灾等典型公共安全领域，不断深化基层公共安全及应急管理体制，健全城市运行综合管理体系。

（一）应急组织体系建设相对完善

浦东新区按照属地管理原则，在区应急委和应急管理局的统一领导下，由街镇负责组织落实本行政区域内的各项应急管理工作。从具体的体系建设看，街镇层面一般会组织建立“应急管理领导小组”（以下简称“领导小组”），负责辖区内突发事件应急体系建设和管理，决定和部署突发事件应对工作。组长由镇长担任，副组长由分管城市管理和应急工作的副镇长（或街道办事处副主任）担任，成员由各相关职能部门、直属单位、社区单位和各居（村）负责人组成。

与此同时，领导小组下设突发事件应急管理办公室（以下简称“应急办”，设在街镇城市网格化综合管理中心），负责执行领导小组决定事项，综合协调本街镇应急管理各项日常工作。应急办主任由党政办主任兼任，常务副主任由网格中心负责人兼任，成员由相关部门人员组成。在具体应急事务处置上，街镇城市网格化综合管理中心具体承担应急指挥、处置各项事务。相关职能部门负责本业务领域应急管理具体事务，并落实其应急队伍。辖区内各居（村）委会设立应急管理工作站（点），承担社区应急队伍组建、知识宣传、应急演练及开展自救互救等工作。

（二）应急制度体系建设相对成熟

从浦东实践看，基层应急制度体系建设体现在以下三个方面：一是加强街镇值班值守。浦东街镇积极构建以街镇值班室为枢纽，融各职能部门、单位和居（村）委于一体，上下贯通、高效运转、灵敏畅通的信息网络。二是不断健全应急预案体系。总体应急预案由街镇应急办负责修编，经应急领导小组审议、街镇党委會议审定后，以街镇政府名义印发并报新区应急办和应急管理局备案;专项应急预案由街镇相关职能部门负责编制，经应急办审核，报街镇政府批准后实施;居（村）应急预案由各居（村）委制定，经应急办和应急管理局审核后实施。三是强化信息共享和联勤联动。街镇实现城运中心全覆盖，一方面积极整合公安、网格、社区的监控资源，同时将环保、民防、民政、安监、卫生、城管执法、防汛防台、市场监管、综合治理等信息资源纳入信息平台，实现全街镇各类信息的互联互通，形成防范有力、指挥统一、联动迅速、应对有序的应急管理工作网络，提升第一时间应急处置能力。

（三）应急队伍和物资等支撑较好

浦东新区各街镇目前初步统一整合辖区内各类队伍资源，主要落实先期处置、专业处置、志愿服务等三支应急队伍。先期处置队伍由公安警力及辅警力量、城管及特保队员、街镇属单位和居（村）委工作人员组成;专业处置队伍由公安、城管、消防、安监、市场监管、卫生防疫等职能部门专业处置队伍组成;志愿服务队伍由居民区社工、小区物业管理人员及居民志愿者等组成。一些街镇还通过政府购买服务的方式，补充和强化应急队伍力量。此外，应急队伍职责和装备培训也相对明确，保证了应急队伍的合理分工、有效协作和专业处置能力。同时一些街镇还建立了成熟的应急物资储备管理制度。

（四）应急技术治理水平不断提高

目前从市、区到街镇层面，正在构建完善城市运行综合管理中心的“三级架构、五级应用”体系，充分运用云计算、大数据、智能分析报警、GIS、模块化视频等现代科技手段，集成了电梯远程监测系统、建设工程智慧管理信息系统、智慧交通综合应用系统、电气火灾监控系统等，同时整合了“智理浦东”等专项模块等，加强了城市管理各类数据信息的一体化集成和全方位共享，形成了7×24小时、1210平方公里全时空、全地域监测的动态运行体系，确保城市基层公共安全管理的突出问题能够快速发现、快速处置。

（五）应急宣传培训工作实施有力

在安全文化培育上，浦东会同多部门积极开展防灾减灾和各类公共安全知识科普宣教和技能培训活动，以多种媒体资源在各街镇、村居加强城市公共安全宣传教育平台建设，形成全方位、立体化的城市公共安全宣传教育体系。在专家队伍建设上，不断优化专业知识和领域结构，充分发挥各领域专家在决策咨询、标准制定、安全诊判、应急会商等方面的作用。在社会协同方面，充分发挥社会监督、群众监督和新闻媒体监督作用，不断增强社会组织、社区居民、志愿者等社会力量自觉维护城市公共安全的责任感和使命感，充分运用社会力量和市场方式，探索利用保险等各种市场手段防范、控制和分散风险，提升灾后修复能力。

（六）基层抗疫应急取得阶段性胜利

新冠疫情席卷全国，不仅是对国家治理体系和治理能力的一场大考，也是对浦东新区基层社会治理改革成果的一次检验。从这次疫情防控的具体举措、成果和经验看，浦东新区的疫情应急治理充分反映了上海市基层社会治理改革的成果，其中浦东新区疫情应急治理的两大动态对这次疫情防控意义重大。一方面，应急治理的重心不断下沉基层。街镇村居的应急治理体制机制在疫情防控中发挥了重要作用，为疫情防控的成功打下了坚实基础;另一方面，基层应急治理能力得到充分发挥。在疫情防控的过程中，浦东新区真正实现了下沉力量和职能匹配统一，提高了基层在疫情防控中快速发现和处置问题的能力。这次疫情治理完全体现了市、区行政力量下沉基层后带来的有效治理效果。特别是在“体系匹配资源”的专业预防机制、“线上结合线下”的精准发现机制、“联防联控群治”的应急处置机制、“精细智能创新”的常态处理机制等方面体现了创新性和前瞻性。

二、浦东基层应急治理面临的挑战

（一）社区应急管理理念待创新

应急文化是社会的公共安全价值观及其思维方式和行为模式，其内部结构包括应急心态文化、应急物态文化、应急制度文化和应急行为文化等内容。社区疫情防控的实践证明，突发事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验，而危机应对的最后效果往往取决于处在危险中的人们的应急能力，公众的危机意识、危机预防能力和危机应对水平，是决定基层应急管理质量的重要因素。发达国家都非常重视应急文化的建设，将公共安全提高到社会文化的层次，通过各种教育、培训、应急演练和应急活动来促使应急文化的在社会中的沉淀，促使应急文化成为人们日常生活中的思想观念。[2]比如，美国除了加强通过应急培训机构培训应急救援的专门队伍和团体，通过组织实战演练来提高本地区突发事件的应急应对能力，还通过加强各种形式的宣传教育来提高国民的应急防范意识。[3]

但由于客观的社会环境、经济发展水平、历史文化传统等因素的不同，我国社区应急文化建设相对落后，治理主体对基层应急管理重视程度不够，这突出表现在如下方面：

一是重事后应急处置，轻事情预防，即基层管理者由于缺少风险意识，大多根据事件发生后采取各种临时性的应急措施，很少考虑到事前的风险预警和预防。比如，基层应急管理意识弱，忽视风险信息的收集与分析;专业化培训不足，基层应急管理能力弱。

二是重安全宣传，轻安全演练，即基层应急管理重视通过公共安全宣传周和“科普活动周”“安全生产月”“消防日”“法制宣传日”“减灾日”等，开展形式多样、内容丰富的公共安全主题宣传活动，向居民发放《公众防灾应急手册》等材料，普及安全知识和应急知识。但由于基层任务重、部门协调难度大、资金保障不足等原因，以提高基层应急管理能力为目标的实践演练，如消防演练、地震演练、火灾演练等，相对不足，这使得基层应急管理知识和应急管理能力存在不对称，难以有效应对各种应急事件。

三是重政府职能，轻社会责任，即在基层应急管理中，强调政府应积极承担防灾减灾、资源保障、社会救济等职能，而忽视基层应急管理的内生动力。居民普遍不会使用灭火器、不懂得紧急逃生和急救方法，这使得社区自救和互救意识与能力弱，在风险来临时被动等待政府的救援，而非积极组织起来自觉抵御风险。

此外，基层管理人员对灾害管理的认识上也有一些偏颇甚至错误的情况。例如在调研中强烈感觉到存在“好了伤疤忘了疼”和“一朝被蛇咬，十年怕井绳”两种对灾后管理的偏激想法，以及“兢兢業业预防没有功劳、轰轰烈烈处置才真英雄”的短视应急政绩观。两种想法都有利弊，如何权衡和协调需要在科学的分析灾害发生的概率、时间和地点基础上，制定合理的资源投入规划。

（二）基层应急管理体系待完善

从利益相关者角度看，基层应急管理是一项系统性工程，涉及多个主体，即包括政府内部各层级和各部门，也包括社区自治组织、社区社会组织、社区志愿者、社区居民等主体，加强基层应急管理，应充分发挥不同主体的积极作用。但在实践中，基层应急管理体系还面临着脆弱性风险，制约着基层应急管理能力的有效发挥。

其一，基层政府应急管理主体的缺位。尽管我国于2018年成立了应急管理部，由其负责组织编制应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练，地方也相应成立应急管理局。但从结构上看，我国应急管理部门呈现出“倒三角形”特征，即上层人员配置较多，而越往下人员越少，由于属地责任，基层往往是应急管理的一线，需要大量人手的配合，这使得基层应急管理面临人力不足的困境。另外，从组织设置上看，地方应急管理工作主要采取市、区、街道三级管理，基层应急管理主要由街道应急办主管，社区并没有专职的应急管理人员，应急管理工作主要由社区居委会的工作人员承担，社区民警予以协助。同时，街道应急管理部门也面临着部门协调难度大、社会动员能力弱、可支配资源有限等现实困境，制约着基层应急管理能力的提升。

其二，物业公司的缺位。社区居民委员会、业主委员会和物业公司是社区应急管理的“三驾马车”，在社区疫情防控的调研中发现，三方的协同配合对社区应急管理至关重要。那些防疫工作做得好的社区，“三驾马车”运行较为顺畅，而那些防疫工作存在薄弱环节的社区，“三驾马车”通常存在短板，其中，物业公司的缺位是主要原因。伴随着城市化的快速发展，城乡社区快速扩张，但物业公司的服务并没有同步跟上，使得很多小区缺少物业管理。同时，由于存在商品房小区、老旧小区、国际化小区、拆迁安置小区等不同类型的小区，不同小区在地理环境、经济资源、居民意识、人口结构等方面存在诸多差异，这使得不同小区的物业管理水平不同，这些都影响着社区应急管理的质量。

其三，社区志愿者队伍建设滞后。广大社区工作者和志愿者是基层应急管理的重要力量，在基层应急管理中可以协助政府和居委会开展政策宣传、信息收集、物资发放、秩序维护等工作。同时，由于他们大多来自社区，与社区居民保持着良好的社会关系，其开展工作能够容易获得居民的认可和支持。在调研中发现，社区志愿者队伍也存在诸多问题，影响着其参与基层应急管理的能力和水平，比如，社区志愿者地区分布不均衡，城市社区志愿者较农村社区志愿者多;老年志愿者较多，青年志愿者较少;社区志愿者缺少应急管理培训，应急处置能力有待提升;志愿者队伍建设缺乏激励机制。

其四，居民参与程度有待提升。社区居民作为社区的生活主体，理应是基层应急管理的主体。但在实际工作中，社区居民的参与程度并不高，这既与我国基层应急管理建设采取政府主导，街道办、社区居委会主管模式有关，没有充分动员社区其他自治组织、居民、企业、NGO等主体共同参与，也与社区居民的参与意识、责任意识和公共意识有关。特别是随着经济社会的发展，社会日益个体化和原子化，社区居民大多忙于个人和家庭事务，而忽视社会公共事务，对参与基层应急管理的热情和信心不足。

（三）基层应急管理机制待健全

在应急处置流程方面，基层应急预案和预警系统不完善。由于应急事件具有临时性、短暂性、偶发性等特征，因而在实际工作中，社区管理者大多注重事件的应急处置，而对事件的预防和预警重视不够。一方面，基层应急预案体系建设不完善，基层应急预案是社区开展突发事件预防、准备、响应、回复的行动指南，是提高社区应对突发性事件能力的重要保障。然而，目前，社区的应急预案存在格式不规范、内容不全面、操作性不强等问题，无法作为基层应急管理的指导手册，不利于问题的及时有效解决。另一方面，基层应急预警系统不完善，这集中表現在危机预警设备的落后上，比如，灭火器丢失、失效，消防设施配备不齐的情况时有发生;消防安全通道被占据和阻塞;地下防空洞等公共空间被闲置和浪费，等等，这些因素都影响了基层应急管理工作的开展。

在社区协同共治方面，基层应急管理协调难度大。主要表现在：

第一，信息不共享。高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析为支撑，需要政府不同部门的通力协作，需要各级政府的资源共享，需要全社会各方力量的积极参与。但是，目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒，数据“部门墙”比较严重，导致严重的信息不对称，社区风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。

第二，干部下沉机制有待优化。机关干部下沉社区，一方面有助于充实基层应急管理力量、指导社区开展应急管理工作、加强和改善政府与社区和居民的关系等，但另一方面，也存在难以适应基层社会、官本位思想严重、错误干扰社区工作等问题，影响基层应急管理工作的顺利开展。

第三，共治机制有待提升，比如，权责不对称，应急管理部门缺乏相应的人员开展应急管理工作，也难以统筹协调各个部门参与应急管理;联勤联动机制具有临时性和暂时性特征，常态化机制建设滞后;专业机构与综合部门，如医院和政府，存在利益不一致等。第四，权责不对称，即基层政府和社区作为应急管理的一线工作人员，缺少相应的应急管理权，特别是在突发事件发生时，上级往往向下要求基层承担超出能力范围外的各项任务，从而无形中增加了基层应急管理的难度。

在社区有效应对方面，社区网格化管理面临诸多挑战。一是“多网交叉”，即存在党建、综治、城管、应急、环保、食品安全等多个网格，网格间不仅网格人员没能有效整合，而且网格划分的标准也不一样，工作也是各搞各的，这样一种教条的“网格”模式，使得人财物等各种资源不能有效融合。二是网格员身份认同危机，目前，网格员主要分为专职、兼职两种，兼职的可能存在挂名的问题，而专职网格员又因为职业身份等问题，很难完全融入社区当中，社区居民的认可度也不高，导致工作效果并不一定特别好，甚至可能机关化、文牍化。三是网格员任务繁重，在基层应急管理中，网格员需承担问题发现、信息上传、政策宣传等多种任务，并且针对不同应急事件有不同的要求，导致对网格员的综合素质要求高，网格员的工作压力大。

（四）基层应急管理标准待明确

2016年，浦东新区政府制定了《关于加强街镇基层应急管理工作的通知》，对基层应急管理体系、工作机制、预案体系、应急队伍、物资储备、应急演练、设施配备等内容进行了详细规定，是指导基层应急管理的重要依据，例如，在组织管理体系方面，按照属地管理的原则，依托党政组织机构，建立街镇应急管理工作领导小组，加强对街镇突发事件应急管理工作的组织领导，组长由街镇行政主要负责同志担任，并明确一名街镇领导具体分管应急管理工作;在信息报送方面，充分利用应急管理信息平台，形成以网络直报为主，电话、传真为辅的信息报送机制，严格落实突发事件信息“30分钟口头报，1小时书面报”工作要求;在预案体系方面，建立健全“1+10+X”预案体系，其中，1代表街镇总体应急预案，10代表防汛防台、火灾事故、公共卫生等10个专项应急预案，X代表各街镇结合自身情况、辖区特点编制的其他专项应急预案。

尽管现有规范对基层应急管理作了详细规定，但在队伍建设方面还存在一些管理规范模糊之处。一是没有明确应急管理队伍的人员构成、数量和来源情况，缺乏常态化的应急管理队伍，导致人员组成和整合难度大。同时，应急队伍中缺少医生、消防员等专业救援人员，当突发事件来临时，这支队伍无法满足应急组织、应急救援的需求;二是应急队伍培训相对简单，缺乏综合能力的培训，由于应急事件具有多样性、复杂性、突发性等特征，针对单一能力的培训往往使得应急队伍缺乏有效的应急处置能力;三是物业作为社区管理的重要主体，其在基层应急管理中的职能不明确。在物资保障方面，对物资的种类、数量、储存方式等也没有明确的规定，同时，现有管理规范也并未考虑到各街镇的实际情况，制定具有差异化的管理办法和措施，这使得现有物资储存难以满足基层应急管理的需求。

另外，还存在重社区物资保障轻家庭物资保障的现象，在日常生活中，许多家庭并不知道家庭应急物资应该准备什么，大多数家庭并未购置紧急逃生工具、应急药品、应急食品等家庭应急物资。

（五）基层应急管理方法待提升

在新时代，新技术已成为创新基层应急管理方式方法、提升基层应急管理效能的重要驱动力。具体而言，新技术可以在舆情监测、信息收集与分析、科学决策、沟通协调、风险预警、物资调配等多方面发挥积极作用。

但现实地看，与技术快速发展相比，基层应急管理的智能化水平相对落后，甚至在部分基层社区依然依靠传统的人工方法应对应急事件，管理方式和方法的落后极大地影响和制约着基层应急管理能力和水平。

其一，社区智能化建设滞后，集中表现为基层信息基础设施、设备和智能技术的欠缺。与市区级政府广泛使用大数据等现代信息技术相对，基层社区由于技术开发和运维成本高、缺少专业技术人员、资金短缺等，较少使用现代信息技术，大多局限于网络办公，对大数据、人工智能、云计算等技术需求并不明显，甚至在疫情发生前，大多小区并没安装智能门禁、智能快递柜、人脸识别系统等，技术的匮乏使得基层社区在应对疫情等突发公共事件时无法准确掌握信息并采取精准有效的措施。

其二，社区技术使用效率低。技术提升基层应急管理能力和水平需要满足一定的条件，比如，技术产品的实用和好用，居民认可度高，功能全面等，但由于各种原因，技术在基层实际应用中还存在诸多障碍，影响基层管理者和居民的使用体验，导致技术的功能和作用难以真正实现。比如，自上而下的技术嵌入忽视基层社区实际情况，导致新技术难以适应和满足基层和社区的治理需求;重开发轻应用，忽视技术的日常运维和更新升级;技术功能单一，等等。

其三，社区面临技术化风险。尽管技术有助于提升基层和社区的管理能力与水平，但由于制度规范不健全、技术缺陷、技术认识不足等，过度使用智能技術或不对技术进行规范化管理，也会使基层社区面临诸多技术风险，尤其是技术与伦理之间存在矛盾和冲突，比如，人脸识别技术对社区居民隐私的侵犯、技术理性对社区公共理性的挤压、对技术弱势群体的忽视，等等。这些问题启示我们，一方面要重视利用技术创新基层应急管理的方式方法，提升基层精准化治理能力和水平;另一方面，也要对技术进行管理和规范，确保技术安全，以创造公共价值为导向合理使用智能技术。

三、浦东新区基层应急治理优化的对策

立足疫情防控常态化背景，以提升社区公共安全感为导向，以韧性社区建设为目标，从完善基层应急管理体系、夯实基层应急治理基础要素配置、落实基层应急治理工作保障三个方面制定浦东基层应急治理现代化的十条举措。

（一）完善基层应急管理体系

完善纵向应急管理体系，着力推动重心下移，以“家门口服务体系”为平台，构建村居应急管理体系。

1.优化基层应急治理组织体系

在36个街镇城运中心建设基础上，结合目前浦东新区九支消防队伍的区域化布局体系，构建浦东全区域大应急的治理队伍体系。一是结合街镇城运中心和安监所等力量，建立覆盖36个街镇及重点开发区的基层综合性应急治理队伍，对属地辖区的安全生产、电梯维保、河道安全、地下空间、应急物资储备、避难所等进行应急管理。二是在新区层面针对危化品管理、工地安全、公共卫生、人群密集区和超高层楼宇集聚区、地铁枢纽和站点等重点区域或事项的应急管理机制和智能化应用场景，构建条块结合的专业性应急管理队伍。三是结合新区目前9支消防力量的空间布局，在新区与街镇之间建立7～9个区域性物资储备和调度中心。四是在村居联勤联动机制建设中，强化对基层应急管理事件的联勤处置力量配置。

2.建立村居应急管理体系

此次新冠肺炎疫情期间，社区一方面积累了不少应急管理经验，另一方面也需要针对其他风险完善基层应急管理体系。一是在街道层面要依托“一网统管”平台，加强应急突发事件的数据归结、软件开发和指挥调度系统;二是居委要在街道指导下，建立由居委会主导，居民区党组织牵头，居委会、业委会、物业服务企业、社区党员、志愿者、居民骨干等共同参与的基层应急管理工作小组。三是按照统一指挥、反应灵敏、上下联动原则，建立健全群防群治机制，建立完善灾害信息员、安全网格员队伍，建立与所在地政府部门、职能单位和社会组织应急联动关系，推进安全风险管理网格化、智能化、精细化，发挥基层应急管理工作小组风险防范应对“前哨”、统一指挥“吹哨”、科普宣教“阵地”功能，及时发现报告、积极协同防控安全风险，迅速响应、快速处置突发应急事件。

（二）夯实基层应急管理要素配置

按照有预案、有演练、有宣传、有培训、有队伍的要求，强化村居的应急管理要素配置。

1.完善村居应急预案建设

根据街道突发事件总体应急预案，及时编制、修订、完善村居综合应急预案，实现预案实用管用、应急处置及时有效。针对村居面临的各类灾害事故风险，明确在突发情况下社区工作人员、防灾减灾救灾志愿者等职责分工、应对流程和保障措施，明确协调指挥、预警预报、隐患排查、转移安置、物资保障、信息报告、医疗救护等小组分工，明确预警信息发布方式和渠道，明确应急避难场所分布、应急疏散路径以及临时设立的生活救助、医疗救护、应急指挥等功能分区的位置，明确社区所有工作人员、特殊困难人群和流动务工人员的联系方式以及结对帮扶责任分工等。根据灾害事故形势变化、社区实际以及应急演练发现的问题，及时修订应急预案。

2.提升基层应急演练实效

在“4·7”公共卫生日、“5·12”防灾减灾日、“10·13”国际减灾日等重要纪念日，开展社区一年两次的应急演练，演练内容包括组织指挥、隐患排查、灾害事故预警、灾情上报、人员疏散、转移安置、自救互救、善后处理等环节。吸纳社区居民、社区内企事业单位、社会组织和志愿者等广泛参与，演练结束后及时开展演练效果评估。

3.加大基层应急宣传教育

结合全国防灾减灾日、全国科普日、全国消防日、安全生产月、国际减灾日、世界气象日等，集中开展防灾减灾宣传教育活动，利用社区公共活动场所，通过设置防灾减灾专栏专区、张贴减灾宣传材料、设立安全提示牌等加强防灾减灾宣传教育，使社区居民知晓社区灾害事故风险隐患及分布、预警信号含义、应急避难场所分布和应急疏散路径等信息和知识。

4.强化社区防灾减灾培训

定期组织村居干部、物业服务企业人员、业委会委员开展不同情景的突发事件应急演练。将应急演练作为村居书记履职前、社区工作者录取后、业委会换届后、物业服务企业人员上岗前必须掌握的应知应会培训内容，提升应对洪涝、台风、强对流天气、地质灾害、火灾、交通事故等不同灾害事故的自救互救技能和应急处置能力。

5.健全村居应急工作队伍

健全基层应急管理工作队伍。加强防灾减灾救灾、安全管理和应急处置机构、队伍建设，建立一支规模适度、管理规范、专业化与社会化相结合的应急管理工作队伍。完善应急管理群防群治工作模式，创新群众动员方式方法，建立群众举报奖励机制，发挥社区骨干力量，建立社区工作人员、业委会委员、物业服务人员、党员干部、楼组长、民兵、预备役人员等组成的应急常备队伍。充实专业力量，依托街镇统筹基层应急管理人员、警务人员、医务人员、消防人员、灾害信息员等专业化应急工作力量。鼓励多种社会力量参与，为参与应急志愿服务提供渠道，发挥基层党组织、基层群众自治组织、群团组织、社会组织以及其他组织在应急管理，特别是在安全风险隐患排查、自救互救、先期应急处置保障等工作中的作用。

（三）落实基层应急工作保障

通过各类安全创建、分类应急治理和物资保障等方式不断促进基层应急工作保障。

1.强化各类安全创建统筹

强化统筹能力，整合“国家安全发展示范城市”“全国综合减灾示范社区”“国际安全社区”“上海市平安示范社区”等创建评比要素，确保共性领域不重复建设，个性领域积极发展，区域特点得到保障。努力推进“多格合一”，优化管理效能，切实提升市民系统安全理念，切实做强社区风险防范、灾害自救互救能力组织街镇开展上海市安全发展示范街镇达标活动。开展街镇安全生产、消防管理、防灾减灾等调研工作，总结经验做法，围绕街镇属地责任落实、运行机制顺畅、工作制度健全等层面，编制《街镇风险防范与应急管理指导手册》。开展试点工作，探索创建基层多元共治应急管理体系，将各项预案职责分解落实到具体工作岗位、人员和管理流程中，强化考核，做实做强基层管理。

2.强化应急分类治理

根据社区综合应急预案，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等不同类型的社区突发事件，做好现场处置、信息传递、善后恢复等具体措施。加强对人员和物资的统筹调度，组织开展自救互救、人员转移安置、维护社区秩序等工作，做好应急信息接收、采集、整理和报送。加强对受灾居民和儿童、老年人、残疾人等弱势群体的物品、资金救助和精神关怀。

更加精准的应对基层各类风险，通过小区类型的划分来精细化制定应急预案并开展演练演习。[4]例如老旧小区应强化老旧电梯、加装电梯、老年人生活等安全治理场景的应急预案和演练，一般商品房小区则应注重儿童、年轻人心理调适、停车、养狗等应急治理，农民回迁房小区注重违章搭建、楼道管理、绿地养护等应急治理，高档商品房小区则要注重物业维权、噪音扰民、宠物管理等应急治理，大型居住区则是做好公共交通保障方面、社区生活服务方面以及老年人维权方面的应急治理。

3.强化基层物资资金保障

积极创建综合减灾示范社区，定期开展社区安全风险评估，推动以有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练为主要内容的基层应急能力标准化建设，不断筑牢应急管理的人民防线。推进以有场地设施、有装备物资、有工作制度为主要内容的居委员应急避灾站（点）建设。加强基层应急场所管理，明确不同区域的紧急疏散路径及相对应的疏散集中场所，结合社区实际情况确定避难场所。为居民提供家庭应急物资清单，帮助居民树立应急物资储备意识。

建立基层应急保障资金。用于基层应急管理中的应急物资、救援工具、应急知识宣传、应急演练和教育培训等相关费用支出，以及紧急状态下购买物业服务企业、专业救援抢险队伍等第三方服务，或者垫付消除房屋及其设施设备等安全隐患的相关费用支出。健全应急保障资金的应急使用和追偿机制。

说明：本文得到国家社科基金项目“基层政区空间重組视野下的基本公共服务均等化研究”、国家社会科学基金重点课题“总体国家安全观下特大城市社会治理创新研究”（项目编号18BGL257）资助。

参考文献：

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[2]顾林生.国外基层灾害应急管理的机制评析[J].中国减灾，2007（6）：30-35.

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