治理式服务：新时代社区服务转型的结构与路径

2022-02-14金昱彤

上海城市管理 2022年1期

金昱彤

摘要：国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标，其最终的检验标准是以人民为中心的服务来体现的，在实践中不能将社会治理创新与社区服务割裂开来。在提出治理式服务概念的基础上，指出治理体系与治理能力多元化蕴含着深刻的东方智慧，在应对人口老龄化、家庭小型化、需求多元化的挑战上，通过社区互助、社区自助、社区志愿、家庭为本的服务转向，有效推进基层社区治理与社区服务创新的协同整合，推动政府治理重心和人力、物力、财力等资源向社区下移，让基层的资源和行政事务相配套，为社区赋权增能，提升国家治理“最后一公里”的行政效率。

关键词：治理式服务;社区服务;社区治理体系;社区治理能力

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.010

作为一种规则制度体系的国家治理体系，在社会治理过程中发挥着重要作用，依托国家制度安排或制度设计，国家治理体系能够对社会力量进行统筹安排，平衡不同利益群体的社会利益，调节不同利益相关方的社会关系，对社会行为进行规范，以解决社会上出现的问题。国家治理体系中很重要且基础的一部分是城乡社区治理，其治理体系的完善和治理能力的提升与社区服务紧密相关，其最终的检验标准是人民是否拥护、是否赞成、是否高兴、是否答应，治理式服务这一概念从国家治理能力现代化和社会建设的发展理念整合城乡社区服务体系与社区治理共同体培育，建立一个统合的分析框架，对理解新时代城乡社区服务转型和指引社区服务创新具有重要价值。

一、治理式服务：历史脉络与政策意蕴

（一）福利多元的亚洲启示

西方國家广泛采取福利多元主义，这是存在于制度型福利提供形态和剩余型福利提供形态之间的选择。其主要概念是分权及参与。分权指的是原本规划于政府的福利服务职责，现将被逐渐转移到市场中，与此同时，中央政府将福利供给的“治权”逐渐转交给地方政府，在此基础上，进一步细化“分权”，资源逐渐下放至社区，甚至分散在邻里或社会服务团体之间，分权将“治权”逐级下放，权力与资源逐渐与一线工作者和被服务对象相结合。而参与则指的是福利服务过程中参与双方一同参与整个服务过程，即福利的供需双方需要投身但不限于服务相关制度的决策与执行。

在西方福利多元主义发展的进程中，对亚洲福利思想特别是家庭在福利多元主义中作用的再发现，可以说在很大程度上重塑了西方现代福利体系。20世纪60年代后期，在巨额福利支出的压力下，“福利国家”政府感到超负荷承担，欧洲着重强调社区和家庭的作用，发展积极的家庭政策（Active Family Policy），以Esping-Andersen 1990年《福利资本主义的三个世界》和1999出版的《后现代经济学的社会基础》为代表，特别重视国家-市场-家庭的关系与互动，发展出被西方国家广为采纳的新型福利国家福利体制理论，家庭在福利政策中的重要地位得到空前提升。[1]2021年，美国政府更是推出史无前例的美国家庭计划（American Families Plan），在未来十年为美国家庭和儿童提供1.8万亿美元的投资和税收抵免。

在福利多元主义发展的背景下，政府从唯一的福利提供者的重要角色扮演退居台下，福利供给逐渐由多方力量共同承担。无论是公共部门还是家庭和社区，无论是营利组织还是非营利组织，不同社会力量在福利提供方面都开始发挥重要作用。而此时的政府责任主要集中在规范标准、服务购买以及仲裁等方面，此外，政府也致力于发展更多的其他部门提供社会福利。换言之，将公共服务比作一条船，政府最初是船的动力所在，即“划船手”，但多元福利主义为公共服务这条船扩大规模，吸引其他的水手上船，而政府则从逐渐从动力系统退出，走到决策指挥系统中，即成为“掌舵手”，为航船指明方向并进行标准化建设。所以，我国狭义的社区服务是指“在政府的资助和扶持下，根据居民的不同需求，由政府、社区内的各种法人社团、机构、志愿者所提供的具有社会福利性和公益性的社会服务以及居民之间的互助性服务，这种福利性、公益性的社会服务的本质特征是无偿性的服务，并辅以不以营利为目的的微利、低偿性服务”。而广义的社区服务不仅涵盖政府提供的基本公共服务，还包括市场指导下的商业服务、居民自助互助服务以及社会组织等不同类别的社会主体供给的服务。[2]

（二）治理式服务的政策演变

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，基层治理体系的内涵不断丰富。2019年国务院办公厅发文要求扩大信息技术在社会治理中的作用，推进以“互联网+社区”为运作模式的公共服务平台。此外，关注社区日常生活，将焦点放在社区生活服务中心的建设上，新建设施或改造旧有设施积极建设中心，目的是实现统筹社会生活服务及其设施布局与完善，加强对社区的服务工作。十九届四中全会在社会治理体制建设要求上增加“民主协商”“科技支撑”，同时，要求构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，形成党组织引领的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。十九届五中全会提出加强基层社会治理队伍建设，这在党的历次全会文献中是第一次出现。2021年4月28日中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出力争用5年左右时间，建立起一个相对完善的基层治理体系。体系首先在党组织统一领导下，政府应依法履责、各类组织要积极协同、群众需要广泛参与，努力建设成为一个自治、法治、德治相结合的基层治理体系。此外，还要健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。

《“十四五”民政事业发展规划》具体阐释了未来五年社区服务体系建设的重点，指出将社区服务体系纳入相关规划建设领域，社区服务体系不仅关乎国民经济、社会发展，也与空间占地有关。此外，社区建设是城镇化过程中的重要主题。将其纳入国民经济社会发展规划、国土空间规划和新型城镇化建设工作是统筹协调的工作方式，将极大地推动社区服务的发展。规划特别指出要创新多种城乡社区公共服务供给方式，一方面全面推进政府购买服务，建立政府购买清单，有计划地培育扶持一批优秀的服务机构，以实现优质服务配套政府购买社区服务机制良好运行;另一方面是强化政府在社区服务中的引导作用，强调支持社会组织、社会工作专业人才、志愿服务组织的发展，针对社区及其居民的不同特点提供个性化城乡社区服务，并结合专业背景知识提高服务的专业程度。

二、城市社区治理式社区服务的结构

（一）庞大的养老服务压力

第七次全国人口普查（七普）数据显示当前我国60岁及以上人口2.64亿，占比18.7%。据民政部预测，“十四五”期间全国老年人口将突破3亿。通过对人口年龄结构进行梳理，可以发现，全国393个地级城市中，已经进入深度老龄化的地级及以上城市有149个，这些城市的人口中有超过14%的人口等于或超于65岁。[3]据预测，我国将在2033年进入超老龄社会，届时，中国人口中将有超过20%的人口年龄等于或大于65岁。更为严峻的挑战在于，我国的老龄化并不是一个高峰，而是一个长期持续的“高原”，“十四五”时期我国老龄化水平将超过20%并进入深度老龄社会已成定局，根据国家应对人口老龄化战略研究总课题组的研究计算，到2024年时，全国范围的老龄化水平可以达到20.3%，老年人口规模为2.95亿。预测显示，从2050年以后将近半个世纪的时间中，我国老年人口规模长期居高，预计将占总人口比重的30%左右，这就意味着养老服务的压力在社区服务中是长期的、结构性的，如果不通过治理服务体系与治理能力现代化的创新，旧有的服务体系难以应对社区养老服务的压力，当然，任何一种单一的服务系统都难以实现对巨大养老压力的制衡。“十三五”时期，国家便提出人口老龄化应对体系的建设要从多方面、多层次出发，综合推进建设。首先是人口方面，人口战略、生育政策成为应对人口老龄化压力的重要政策行动方;其次，健康和养老是直接关系老年人生活的内容，随之而来的养老服务、健康保障以及社保体系是应对老龄化问题的保障力量;再次，就业制度、人才培养、环境支持和社会参与等方面的协同发力为可持续应对人口老龄化助力。此后又进一步提出在专业化、协同化、目标化中将战略落实为部门行动。基于现实变化，养老服务体系建设方针也随时代在变化。2019年，党的十九届四中全会中提出的养老服务体系建设方针相比之前发生了较大变化，进一步拓展成为“居家社区机构相协调、医养康养相结合”。该方针切实回应处于老年期的人民群众对连续性医疗卫生服务的期待，以及对健康管理服务的需求。“十四五”期间，为形成基本养老服务与非基本养老服务互为补充、协同发展的新发展格局，国家将逐步推进养老服务分类发展、建设分类管理机制。

（二）脆弱的家庭服务变迁

家庭是社会的细胞，是观察社会的显微镜，对维护社会秩序的稳定具有重要作用。[4]改革开放以来，我国传统家庭形态逐渐发生改变，规模逐渐缩小，家庭结构随着成员数量的变化逐渐向紧密的核心化转变，这使得我国家庭传统的社会功能发生巨大转变，传统的家庭承担对下承担抚养子女的责任，对上负责家庭老人的赡养与照料。人口年龄结构的老化以及老人家庭空巢化等对基层社会服务提出了严峻挑战，也更依赖于社区服务满足其养老需求，从而引发社区治理结构的变化。[5]2021年第七次全国人口普查数据显示，按照平均水平计算，当前我国每户家庭只有2.62人，比10年前下降了约1/6。规模不断缩小的家庭形态冲击了“养儿防老”的养老理念，子女对老年人的补给资源逐渐减少，对高龄老人特别是失能老人的照护，更是超出了一般家庭的服务能力。

从城乡比较的角度来看，不仅城市家庭规模缩小对社区服务带来空前的冲击与压力，农村人口流动对家庭服务能力也带来更为严峻的挑战。将七普数据与六普数据进行对比得出，增加了231 376 431名人户分离人口，增长率为88.52%;市辖区内增加了76 986 324人户分离人口，增长192.66%;流动人口增加了154 390 107人，增长69.73%（国家统计局，2021年）。从各方面来看，流动性将长期是农村社会最为突出的结构性挑战。人口流动和城镇化进程加重了家庭的养老负担，导致传统社会家庭亲缘关系和支持网络的松散、断裂与解体。[6]

（三）多样化与分化的社区需求转型

新时代我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，社会需求从“物质文化需要”转变为“美好生活需要”。一方面，区域之间收入水平、文化习俗等差异因素导致多元群体的社会需求高度分化，较强的异质性形成显著的社区服务需求层次差异，导致社会供给与需求之间日趋不匹配;另一方面社区服务的供给数量、质量与结构趋同，政府、市场、社会等服务供给主体对居民实际需求认识不足，“供给高—利用低、供给低—需求高、需求高—利用低”等现象频出，这就要求在社会治理新模式的探索过程中要更为严格地自我要求，提高成果质量。[7]

解决以上问题的关键，在于政府如何转变治理理念，依托社区平台转换政府功能，推动各具优势的公共部门、私营部门、社会组织、社区、家庭更为充分的互动有机合作，实现社区服务效率和质量的提升。在这一转变中，既包括横向的社区服务设计和内容上的多样化转向，也包括纵向社区服务政策的灵活调整。[8]从政策发展的灵活性调整来看，在初始阶段，政府应以资金投入与政策扶持方式吸引和支持社会资本进入养老服务市场，政府主要提供运营管理及标准化建设;进入成熟发展阶段后，就要逐渐发挥市场作用，政府通过建立相对完善的规则和公平的环境激励并推动不同形式的养老服务组织和机构进行自由竞争，这样可以有效提升服务供给效率，同时保证所供给的服务质量更高。[9]

三、治理式服务视阈下推进社区服务转型的路径

新時代新特征，我国城乡社区治理与服务发展需要直面多重挑战，利益主体呈现多样化趋势、风险可能发生积聚。此外，随着研究的深入，社区同质性与异质性特征可发生转变，而过多的异质性将会阻碍治理与服务，导致社区自治和服务功能不强、志愿服务未能有效衔接、社会力量的参与缺乏长效机制等问题。这就需要从治理式服务的视角出发，全面客观分析社区服务多元主体形成的治理式服务体系（图1），对社区互助服务、社区自助服务、社区志愿服务不同体系进行SWOT分析，充分发挥家庭这一蕴含深刻东方智慧的服务主体效能，有效推进基层社区治理与社区服务创新的协同整合。

（一）发挥社区互助服务功能，培育社区社会资本

互助服务理念在社区服务中源远流长，在历史上的农村合作社和新时期的合作经济中广泛发展，在引导社区团结互助、邻里友爱和关注社区发展的精神，增强居民民主意识等方面发挥着建设性的作用，在培育社区社会资本和凝聚力上发挥着不可替代的作用。互助的形式一般有以下三种：一是家庭成员、宗亲成员间的互助。二是邻里和亚群体间的互助，由于住所临近，交往方便，邻里之间的互助非常常见。另外，由具有各类兴趣人们集合在一起的亚群体之间也有着广泛而重要的互助行为。三是非正式契约形成的互助，如采取共享式、分担式权责较为明确的互助关系。社区互助服务在西方发达国家发展的典型代表就是合作社，2015年，欧洲有合作社企业近18万家，会员超过1.4亿，这意味着欧洲每5个人中就有1个是合作社的成员。世界上第一家合作社产生地——英国的合作社体系在疫情冲击了市场公共服务体系后，充分利用“贴近社区”的灵活优势，迅速弥补了市场服务的空白，向社区居民特别是低收入弱势群体提供便利的服务，构成英国合作社主体的农业和食品消费合作社表现特别抢眼。[10]

老龄化背景使得养老成为越来越热议的话题，2018年政府工作报告中明确要求发展互助式养老。2019年相关养老发展文件中依旧将互助养老作为焦点，要求积极探索该养老模式。探索并推进互助养老的发展与创新，将成为社区服务工作内容中十分重要的组成部分，而这种重要地位会持续很长时间。我国多个城市探索社区互助服务模式，要求在政府指导下，积极调动社会力量，落实在社区，发挥老年人的主动性，特别是有效利用本土人力资源，将社区发展成为连接家庭和机构的中间环节，通过为老人搭建沟通交流的平台为其提供结伴机会，辅助互助服务的实现。建设“一刻钟”社区助老园，活跃老年群体气氛，引导老年人形成积极的生活态度，给年事已高的老年人创造生活便利，也为一些缺乏陪伴的老人带来情感慰藉，尤其是长期独居的空巢老人，以温暖与阳光陪伴他们的生活。同时，基于社区公共空间改造的社区邻里服务也逐渐拓展，许多城市社区将长期无人管理利用率较低的图书屋改造成社区邻里服务中心，吸引社区居民作为志愿者自发加入维护服务中心。提供图书借阅、电影放映、朗读书画等服务，引导社区居民主动走出来，加强邻里交流，促进邻里关系和谐。

（二）发挥社区市场服务基础作用，塑造社区新经济体系

党的十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。从民政部统计数据得出，2021年第二季度统计全国范围内有11.5万个社区，小区数量大约为45万个，将近3.5亿家庭居住在这些小区中，在如此大范围的情况下，市场在社区服务中的决定性作用尤为凸显，应重视并发挥市场在其中的基础型服务作用。

在社区规划和建设中，如何更好将国土资源规划与社区公共服务设施规划紧密结合，为邮政、电信以及产品质量监督等公共事业部门预留实体网络端口，使公共服务能更好贴近社区居民。如何能够从财税政策上激励不同类别的市场主体参与社区服务，推动社区服务事业发展，优化布局城乡社区中所需要的家庭服务、医疗健康及养老服务、超市便利店等基本生活服务设施，促进城乡社区服务体系在标准条件下建设，符合标准规定且能够满足居民生活需求。如何能够理顺物流配送、社区团购、社区媒体等社区新经济形态与已有社区服务体系等关系，都是激活社区市场服务活力的重要方面。

（三）倡导社区志愿服务精神，塑造社区生活共同体

社区志愿组织在提升社区工作质量与服务水平方面作用显著，另外，参与志愿服务是居民行使“当家作主”权利的行为，也是参与社区公共事务的途径之一。社区志愿服务主要在社区中进行，一方面是发源于居民社区的活动，另一方面又是主要面向社区的服务，自愿、无偿和公益成为其显著特征。根据习近平总书记的指示，积极发展志愿者事业是与社会主义现代化同行之举，志愿服务切合“两个一百年”奋斗目标，是建设社会主义现代化国家的其中一环。我国现有2亿多注册志愿者、98万个志愿服务团队，然而组织内部难以协作、外部趋于耗散的碎片化困境，影响和制约组织服务效能的发挥。志愿服务有效衔接城乡社区服务机制是我国城乡社区服务体系建设规划的重点任务。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。截至2019年底，全国范围内共有64.3 万个村（居）委会，52.8万个不同类别的社区服务机构和设施，有占比高达92.9%的城市社区具备社会综合服务设施，同时，农村社区内也有59.3%覆盖率。[11]如何形成有效的社区服务平台，将社区服务与志愿服务有效衔接整合，利用技术进步实现服务精准供给，形成高效资源和服务输送，对社区治理与服务具有深远影响。

社区志愿服务涵盖救济型、互助型、公共服务型、公民参与型等多种类型，服务的对象包括老弱病残幼，服务内容既有基础型服务，包括入户访问、社区调解、社区安全等，还有心理辅导、功课辅导、医疗服务等专业性较强的技术服务，也包括社区活动策划组织等文娱活动服务。[12]新时期，基于治理技术与信息技术创新，需要激发志愿服务的社会活力，重建公共性，[13]将社区志愿服务的发展纳入社区为平台的服务体系，融入社会治理与社会建设中，推动志愿服务依托社区“五社联动”发挥合力效应。

（四）尊重东方传统智慧，推进家庭为本的服务转向

中国文化是从家庭出发推导到外围的，中国社会可以說是“个人—家庭—社会”三极模式，家庭是社会集合中最小的集合单位，是社会的核心集合体，成员紧紧地联系结合在一起，形成一个“紧紧结合的团体”。家庭对于个人的社会化方面的作用就是将社会价值通过“育化”和“社化”的过程传递给个人，辅助个人完成社会化。[14]有学者研究指出，“家”始终保持着在“社会—文化—心理”结构中总体性的地位，即便文化从传统的儒家文明向近代演进，文明的重塑并未改变“家”的核心地位，家庭治理仍然是所有治理方式中范围最综合、投入和治理成本最低、预防和治理效果最佳的载体，也是社会治理的最佳层次、最基本单元和最佳接入点、最佳结合部、最佳落脚点。[15]

从治理式服务的角度来看，家庭既是治理式服务的主要对象，也是治理式服务的主要提供者。一方面要看到转型中的农村家庭还存在夫妻关系面临冲击、老年人养老服务支持不足、儿童教育与监管缺失等系统性挑战。家庭凝结了其成员最多的情感支持和社会互动资源，家庭的重要性决定了社会工作的服务重点应当致力于家庭的稳定和团结，改变由于家庭破裂导致个人失去社会支持的危险因素，即建立“安全家庭”。此外，必须注意到，社会工作针对家庭的服务是去个人化的，应当把家庭作为服务的整体单元，发展有益于家庭成员彼此亲和的情感互动。另一方面，要充分发挥加入在社区服务中不可替代的主体作用，支持和引导新时代家庭发展，建立一套积极应对人口老龄化的政策法律体系，最终形成广义的发展型家庭政策体系，使家庭政策从个人向家庭、从补缺型向促进家庭发展能力的投资型转变，促使家庭政策往适度普惠性特性发展，协调各方资源在全社会形成推动家庭发展的环境和制度框架。[16]重新激发族群、家族文化中的整合功能，借助集体情感和精神的普遍联系，拓展家庭关系向外延伸和社区整合力向家庭与个人散布，实现家庭与社区共同体的相互嵌入，发展具有稳定抗风险能力的社会支持系统。

习近平总书记强调：“社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。”诸如大数据云计算等新一代信息技术在社会科学领域有相当广泛的应用，在社会治理服务过程中应吸纳高新技术的优势，加以合理利用，充分形成科技与社会治理服务相结合的优势。践行治理式服务的理念，推动社区治理理念、治理模式、治理手段的深刻转型，有效推进基层社区治理与社区服务创新的协同整合，将政府治理重心下沉到社区，并推动与之相配套的人力、物力、财力等资源相应下移，在行政事务下放办理的同时，完善基层资源的配套程度，赋权社区，为社区增能，打造国家治理“最后一公里”高效行政效率。

说明：本文是作者主持的2021年度甘肃省教育科技创新项目青年博士基金《甘肃省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重点服务人群保障与救助研究》（2021QB-128）的阶段性成果。

参考文献：

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[3]第一财经.中国城市老龄化大数据：149城深度老龄化.（2021-09-05）[2021-10-16]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1710066840563089660&wfr=spider&for=pc.

[4]焦若水.家的復归与赋权：农村社会工作整合发展的文化基础[J].甘肃社会科学，2021（2）：104-111.

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[9]车筱林.日本介护保险对完善我国养老保障体系的借鉴[J].中国人力资源开发，2014（20）：79-83.

[10]焦若水.互助服务、市场驱动与生活价值——后疫情时代英国合作社革新与启示[J].探索与争鸣2021（4）：101-111.