基层综合行政执法改革的问题分析与对策建议

余池明

摘要：綜合执法改革试点以来已经历三个阶段，目前正处在整合审批服务执法资源下沉街道乡镇阶段。基于基层调研梳理综合执法改革中遇到的职责边界不清、集中处罚事项过多、“小马拉大车”、案件移交不到位、查处取证难、配合保障机制不健全等矛盾和问题，推出优先采取配合大部门制改革的部门领域内综合执法为主要路径的改革建议，提出综合执法行政处罚职权划转应遵循依法划转、管理权与行政处罚权相统一、执法高效、有限集中等原则，集中与下方行政处罚权要注重适宜性，重点是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、易反复行为的行政处罚权。

关键词：综合行政执法;行政处罚;大部门制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.007

一、引言

综合行政执法改革起源于1997年城市管理领域相对集中行政处罚权改革试点，2002年在中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》中正式提出，[1]迄今为止经过了三轮改革试点，目前仍处于第三轮的改革探索之中。

（一）第一轮综合执法改革（2002—2013年）

2002年11月国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），要求调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。2003年，中央编办、国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知》。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）要求“推进综合执法，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题”，没有涉及相对集中行政处罚权工作。

（二）第二轮综合执法改革（2014—2017年）

2014年10月党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等10个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。[2]《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号）确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）明确在城市管理领域实行综合执法和管理与执法机构综合设置。

（三）第三轮综合执法改革（2018年至今）

中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，明确在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输和农业5个领域推行综合执法，形成城管+五个领域综合执法改革+跨部门跨领域综合执法探索并存格局。

2019年1月中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。[3]

整个综合行政执法改革主要分为部门或领域内综合执法、跨部门跨领域综合执法、区域综合执法三种模式。其中基层综合执法即区域综合执法，即所谓“一支队伍管执法”。虽然媒体报道对于基层综合执法基本上都是正面肯定，我们不否认这一改革方向和模式具有精简机构和人员编制以及整合执法资源的优势，但是同时也应该对基层综合执法遇到的困难和问题给予足够正视和分析，提出解决问题的建议。本文根据基层调研情况，聚焦分析当前基层综合执法改革中存在的几个比较普遍的问题并提出建议。

二、基层综合执法改革遇到的问题及原因分析

根据对部分街道、建制镇的调研，基层综合执法改革存在的问题主要包括八个方面，有些是综合执法体制模式带来的新问题，需要从体制机制创新上进行破解，有些属于工作机制和能力建设问题，需要通过改善工作机制和提高管理水平解决。

（一）管理与执法职责边界不明，运行不协调

改革划转的是部分行政处罚权，与此对应的审批权、监管权仍旧保留在划转部门。在综合执法改革实践中，行政权力行使出现新的不协调的问题：一是管理、执法分离带来的不协调问题。有的部门认为处罚权转移就是监管权转移，因而只审批不监管的情况时有发生，既加重了综合执法部门的执法负担，也导致以罚代管。很多管理可以解决的问题，一旦管理和执法分开，监管部门就不再负起监管责任，造成违法情况越来越多。比如偷盗矿产资源，执法权移交后，监管部门基本不再涉足管理，执法局为避免更多违法情况发生，花了大量人力物力进行管理和执法。二是处罚环节的不协调问题。一部分需要技术手段来确定当事人是否违法的划转案件，执法权移交后，电话及信访投诉也都移至执法局。而执法局执法人员由于缺乏专业资质和技术，又需要发函至监管部门进行认定，监管部门认定完毕，再移交至执法局进行处罚，一来二去造成案件办理时间过长，群众满意度低。三是部门职责交叉的问题仍然存在。实施相对集中行政处罚权后，行政处罚权只是一定程度的归并，原来多个部门行使的处罚事项，只是一部分转移给了综合执法部门，还有一些部门的一些事项并未转移，导致部门职责交叉的情况仍然存在。比如户外广告监管涉及规划、工商、城管等部门，垃圾焚烧涉及环保、城管、农业等部门，渣土倾倒涉及城管、水利、环保、港航等部门，容易出现处罚权行使过程中踢皮球的现象。四是信息共享机制不够畅通。信息共享平台尚没有真正建立，综合执法部门无法及时获知与执法有关的审批情况，职能部门也不能及时掌握城管部门的处罚资料。上级部门在布置工作、发布文件时，一般都是布置到下级部门，而有关处罚权已经转移给综合执法局，综合执法局不能及时掌握上级的要求。

（二）職权调整划转科学性程度有待提高

比如有些划转职能已经拓展到社会管理领域。在这些职能中，有些属于检测专业度高、专业技能和设备要求强的事项（如水文管理、水污染管理等），综合执法部门不具备现场取证和检测职能;有些职能在有关部门已经自成体系并要求做大做强（如市场监管方面的无证餐饮、环保方面的水污染等），原部门处罚更加有效;有些领域涉及行业市场管理，主要应当以审批以及后续监管为主。因此，对如何划转处罚职责，提高执法效率、科学配置行政权力，还需要在实践的基础上继续研究。

（三）划转事项过多，执法力量严重不足

以某区为例，按照区“三定”方案，执法局具体行政执法事项为14个领域892项，其中有531项为新划转事项。新划转事项占所有行政执法事项的50%以上。2015年至2017年执法局共计办理案件3 027件，其中工商（无照经营）1 649件，国土规划类、农林执法等新划转案件814件，执法事项已经过多，执法人员承载能力、覆盖面和知识面都不足，基层压力较大。发现问题时找执法部门，执法部门成了兜底部门。再以某市为例，建成区面积从152平方公里扩大到450平方公里。与此同时，综合执法工作职责不断增加、管控标准日渐提高、应急保障任务频繁，但是执法人员编制及执法力量却未相应增加，中心区核定编制仍然为2002年执法队伍成立时的人数。执法人员只有常住人口的万分之二点七，按照执法人员编制应该按照不低于常住人口万分之五的比例配置标准来看，缺口很大。由于执法力量不足，基层招录了相应协管人员进行补充，而协管员的配备标准、招录方式、使用管理、工资福利等缺乏统一规范，导致协管员素质参差不齐，不利于提高管理水平。中队下沉到街道后，70%时间和精力要承担非执法办案的各项管理工作。

（四）案件移交不到位

原单位在移交综合行政执法划转的案件时，存在资料不完整、要素不齐全的情况，只凭一张简单的移交函或几张图片就将案件转移给执法局，甚至存在不少错误。比如当事人信息不符、占地范围不准确、面积不正确等等，综合行政执法人员在办理过程中仍需从头开展全面调查，需要付出相当多的时间和精力。

（五）调查取证和执法办案难

一是专业性强的处罚事项调查手段有限，取得的相关证据无法直接作为行政处罚的依据。二是在违法当事人不配合的情况下，缺乏强制传唤手段。特别是国土、规划类案件，与国土部门主要从事土地行政管理工作，与基层组织联系比较密切，又掌握着土地审批等手段所不同的是，执法局主要职责是进行行政处罚，不具备国土部门所有的上述优势，又缺乏其他必要的制约手段，使得取证难问题突出，最终导致国土、规划类案件办案难、执行难。三是综合执法部门“借法执法”，以某市为例，执法依据涉及25部综合法律、116余部专业法规，执法事项多达一千多项，而我国目前只有《行政处罚法》一部专门法律，没有对强制措施做出系统规定。基层综合执法具有即时性，违法行为如果得不到及时纠正、处罚，事后可能就难以执行，但绝大多数违法者都会拒不接受处罚，依法向法院申请强制执行难度很大，处境被动。

（六）执法专项人才和执法车辆短缺

很多新划转的案件在办理过程中，需要相关的专业知识。从国土、规划移交的案件来看，很多案件的主体多样、违法行为多样、土地性质多样，要办理好这些案件，需要较为扎实的专业知识。综合执法人员短时间掌握并熟练运用相关业务知识，较为困难，导致执法专项人才急缺。每一位队员都是“全科医生”，工作压力大，工作任务艰巨。在一些违法案件的定性上，如噪声扰民等案件，存在取证无资质、不专业的情况，勘测结果不能作为处罚依据。另外现有执法车辆陈旧老化，执法车辆短缺，给各基层中队的日常工作带来极大的影响。

（七）历史积案及涉集体案件办理困难

以某区为例，2013年实行综合行政执法改革至今，国土部门共移交案件1 005件。移交的这些案件中超过70%是历史积案，甚至相当一部分是上世纪80年代末、90年代和21世纪初的，查处取证难度很大。如占地4 933平方米的凤阳一路农副产品批发市场，2008年临时规划许可为2年，运行至今，查处难度较大。另外国土移交案件中很多违法主体涉及农村经济合作社和政府部门，如停车场、文化市场、老年活动中心等村公益性场所和道路、桥梁、水利等公共设施。今年国家土地例行督察中发现的47个非法占地案子中，有38个案子涉及停车场、文化礼堂等公共设施，此类案件执行到位非常困难。

（八）配合保障机制需要进一步落实

在当下综合执法力量相对薄弱的情况下，综合执法工作面临的环境日益复杂，违法相对人妨碍执法人员执行公务、暴力抗法等问题在各地时有发生。以某区为例，2013年开始改革至今，执法局一线执法人员遭遇暴力抗法高达434起，造成2名执法人员因公牺牲、224人次不同程度受伤、2辆执法车受损的严重后果。

我们认为，导致上述问题存在的主要原因有：

一是自上而下的改革征求基层执法部门意见不够，对基层执法部门实际情况、承受能力缺乏全面考虑。行政处罚职权划转科学论证不足，划转事项往往由各职能部门自行梳理，并未经过严格论证，带有较大的随意性，很多部门往往在那些矛盾突出、处罚难度大的事项上相互推诿。

二是改革一步到位，没有通过试行、按照条件成熟情况逐步划转。在执法局人员没有相应增加的基础上，划转职能过多，并且执法素养要求过高，牵扯太多执法力量，并且执法难度很大，导致很多处罚案件不能很好地得到执行。

三是改革的系统性不足，配套改革和保障条件不够成熟。街道管理职能尚未完全转变，仍存在经济发展职能。基层执法中队接受街道和执法局双重领导，而由于属地管理的原因，基层中队队员往往要从事大量非执法性业务，比如整治非法加油站联合执法、维护景区周边秩序、各种活动保障等等。管理面积和人口增加，但执法人员增加很少，使得执法力量不足，基层承接能力不足。

四是向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法权并实施综合执法是基层综合执法体制的重大改革，使得原来的派驻制双重管理体制转变为街道、乡镇属地管理体制。新的管理体制与过去的双重管理体制相比，在执法主体、人财物管理权、日常指挥权、法律文书、法制审核、监督考核等方面都发生了变化。而一些地方推进改革比较仓促，对于改革之后可能出现的问题估计不足。如由于主管部门和执法主体的变化，职权下放部门对街道综合执法的业务指导、协调、监督和保障等工作力度不足。街道办事处部分工作流程和既定程序不符合执法队实际工作情况，需要根据新修订的《行政处罚法》进行调整完善。街道乡镇与区直部门之间执法协作机制尚未完全建立，服务基层综合执法的大数据平台建设滞后，执法全过程监管不够完善。下沉执法力量的职责界定不清，街道乡镇让执法队承担大量与下沉职责无关的工作等等。

三、优化基层综合行政执法改革的思路和建议

当前情况下，跨部门跨领域的综合执法、领域内的综合执法、部门专业执法和基层属地综合执法各有其适用范围和情景，需要结合本地实际情况选择恰当的模式组合，建立完善的行政执法体系。

（一）与大部门制改革相配合的领域内综合执法为主

现阶段，应采取与大部门制改革相互配合的部门、领域内综合执法改革为主要路径，在具备条件的情况探索跨部门、跨领域综合执法。大部门制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应，有利于实现职能有机统一。[4]除城市管理领域之外，这一轮党政机构改革明确了在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输和农业五个领域推行综合执法。新修订的《行政处罚法》也对在城市管理等六个领域实行综合执法进行了确认。[5]六大部门、领域包括的细分行业相当多，执法事项数量很多，自身理顺整合都很不容易。以城市管理领域为例，城管执法事项涉及27个大类908项，涉及中央二十个部门职责。[6]根据《住房城乡建设稽查执法实务全书》整理，住房城乡建设领域共有800多项行政处罚事项，可见城市管理领域综合执法事项相当多。

（二）提高综合执法职权划转的科学性

一是坚持依法依规划转原则。即严格按照《行政处罚法》规定，依照法定职责和法定程序由省级政府批准的授权，决定依法划转行政处罚权，并公布清单。

二是主要职能的管理权和处罚权相统一原则。从行政法理论上来讲，行政管理权当中已经包括了处罚权，管理权和处罚权是统一的，处罚权是从属于管理权的，是行政管理权中的一部分。比如城市管理权当中包括行政许可、行政审批、行政检查、行政决定、行政处罚、行政权的执行等等，都是属于一个权力，都属于城市管理权当中的一部分。城市管理领域市政、园林、市容环卫等主要管理权和处罚权应统一由城市管理部门行使，避免管理和执法分离造成的以罚代管和协作不顺畅的问题。

三是执法高效原则。综合执法的本意是为了提高执法效能，因此有利于提高城管执法效能的执法事项和城市管理的事项，应该划归城市管理部门。如果是容易扯皮的事项，别的部门都不愿意管的、不好管的、管不了的事项，不能提高执法效能，只能增加执法负担的事项，均不应该划入城市管理部门。

四是有限集中行政处罚权原则。综合执法改革的法律依据是《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。行政管理的一般规律是管理权与处罚权相统一，绝大多数领域和部门是这样运行的。跨部门、跨领域综合执法尚处于探索之中。综合执法改革的实践，过大范围的集中行政处罚权超出了综合执法部门（城市管理部门）的承受能力，实际运行效果并不理想。因此，应该有限集中下沉技术性不强、简易程序为主的行政处罚事项。

具体来讲，综合性强，技术性不强，执法对象相同、方式相近、内容相似，与群众生活关系比较密切的职责适合划转到综合执法部门。专业技术要求高、垂管部門职责、职能部门固有职责、专属执法权的职责不适合划转到综合执法部门。

（三）综合执法职权划转的建议

1.不适合留在综合行政执法部门的职能

一是专业性、技术性较强的行政处罚权不适合划转，会造成执法低效。因该类案件取证要及时，证据固定有时效性，同时要经过专业部门检验、检测之后才能进行处罚，而城管不具备相关专业能力，单凭肉眼根本无法判断，又要联系相关部门进行初步认定，又要联系检测机构进行检测，反而降低了效率。此类行政处罚涉及很强的专业性，非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。因此类似此类专业性、技术性强的，需要原部门配合，或还需要第三方进行检测的行政处罚，导致处罚成本和时间都增加的事项，建议不要划转。如房屋使用安全及房屋装修管理方面、环境保护方面。

二是在国家层面已经提升到做大、做强的行政处罚权不宜划转。随着多个新部委成立并开始运转，根据机构改革方案，国家新组建的五个综合执法队伍，分别整合了过去领域分散的监管部门。市场监管综合执法队伍，将整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，由国家市场监督管理总局指导。生态环境保护综合执法队伍，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。因此不需要再将相关的行政执法事项划转给综合行政执法。如城乡规划、土地与矿产资源、水行政、农业管理方面。

三是公安交通管理方面不宜划转。目前划转给综合行政执法的是人行道机动车违停处罚这一项。人行道机动车违停和马路机动车违停同属静态停车，属于同一个法律规范的行为，分成两个部门进行处罚不合理。

四是涉及生命安全、公共安全的行政处罚权不宜划转。如安全生产、石油天然气管道保护等部分领域的行政处罚权，因为关系到生命安全、公共安全等国计民生，责任重大，专业性强，需要深入到企业内部检查才能进行行政处罚，建议还是由原部门保留，可以在实施行业管理的过程中及时发现违法行为进行查处，更加及时、统一、专业。如需要划转，必须将原执法机构人员整体划转。

2.适宜划转的行政处罚权

第一，相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，而且也主要是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、易反复的行为。

第二，对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，由综合行政执法机构独立可以完成的行政处罚权。

第三，是基层日常管理需要，与群众生活生产密切联系、工作量的面广点多（即看得到、管得着、管得好）的行政处罚职能。如市政设施管理、城市绿化、城市供水管理、燃气管理等方面。

四、需要进一步研究的问题

基层综合执法是一项复杂的系统工程，许多问题需要进一步深入研究，例如基层综合执法与发展阶段和经济条件的关系，经济发展水平不同，对综合执法的要求不同，同时对综合执法的技术支撑条件也不同。比如超大城市一个城区建社综合执法平台能够投入上亿元，而欠发达地区的地级市平台建设可能拿出几千万都比较困难。又如，综合执法改革与基层承接能力的关系，地区之间也存在很大差异，不能全国一刀切。另外，需要对领域内综合执法改革与跨部门跨领域综合执法改革不同改革模式的实际效果进行实证的比较研究，这个需要数据的积累和一段时期的观察。

参考文献：

[1]中国政府网.《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》[EB/OL].（2016-10-12） [2021-11-13].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/12/content_5117996.htm.

[2]中国政府网.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[EB/OL].（2014-10-29）[2021-11-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

[3]中國政府网.《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》[EB/OL].（2019-01-30）[2021-11-10].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5366473.htm.

[4]中国行政管理学会课题组.推进综合执法体制改革：成效、问题与对策.[EB/OL].（2012-05-11）[2021-11-16].https：//www.cpaj.com.cn/news/2012511/n00903100.shtml.

[5]中国人大网.中华人民共和国行政处罚法[EB/OL].（2021-01-22）[2021-11-15].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/49b50d96743946bda545ef0c333830b4.shtml.

[6]习近平.做好城市工作的基本思路[M].十八大以来重要文献选编（下）.北京：中央文献出版社，2018.