构建地市财政“全方位”预算绩效管理体系——以湖南省娄底市为例

●王 廷 阮雪姣 张仁志 奉芳梅

随着党和政府对预算绩效管理的重视， 绩效管理在财政工作中扮演着日益重要的角色。 党的十九大报告明确提出：“建立全面规范透明、 标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，突出强调预算绩效管理的重要性。 2018 年，国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确全面实施预算绩效管理的必要性：“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求， 是优化财政资源配置、 提升公共服务质量的关键举措”。 2019 年，湖南省委办公厅、省政府办公厅下发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，就怎样管好财政资金、严防花钱“打水漂”，部署加快建立完善的预算绩效管理体系。预算绩效评价作为财政部门的一项重大工作， 对提高财政资源配置效率和资金使用效益、 完善公共财政支出管理，具有重大意义。 湖南省娄底市结合实际，扎实有效推进“全方位”预算绩效管理工作，取得了一定的成绩，但在推进过程中也存在一些问题， 如预算单位绩效意识不强、部门联动需加强、管理关口未前置、管理体系不健全等，为此， 娄底市财政局提出了加强政策宣传引导、完善财审联动机制、规范项目库管理体系、 加强中介机构管理等措施，推进“全方位”预算绩效管理工作。

一、预算绩效管理工作开展情况

娄底市扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，以推动高质量发展为主题，从“政府收支预算绩效管理、部门单位预算绩效管理、 政策项目预算绩效管理”三个角度出发，“全方位”推进预算绩效管理扩面提质增效， 突出“用、深、广”三个字，提高财政资源配置效率和统筹能力， 为经济社会发展提供有力保障。

（一）突出一个“用”字，政府收支预算绩效管理成效明显

娄底市注重在联系实际上找突破，聚焦提高收入质量、 地方政府债务风险防控、财政支出效率、财政可持续发展能力， 政府收支预算绩效管理取得一定成效。 一是全市财政收入量质齐升。 进一步完善收入绩效目标监控机制，紧紧围绕扩总量、提质量，加大财税收入监控分析力度， 着力实现应收尽收，颗粒归仓。 二是政府债务风险化解有力有效。 坚持底线思维，强化绩效理念，围绕“控分子”“扩分母”，制定出台十条化债“硬措施”；同时，完善调度机制，强化工作考核，推动化债任务落实落地，债务风险整体可控。 三是财政支出结构不断优化。 全市立足财政紧平衡状态，牢固树立过“紧日子”思想，坚持以收定支、 节用裕民， 强化绩效导向，对不该花、不必要花和暂时可以不花的钱坚决不花，优先保障“六稳”“三保”及党委、政府确定的重点项目等刚性支出。

（二）突出一个“深”字，部门单位预算绩效管理纵深推进

围绕建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，推进部门单位预算绩效管理，深化部门预算改革，构建“全方位”预算绩效管理格局。 坚持“树立绩效意识、压实绩效责任、创新绩效方法、开展绩效实践”的工作思路，以部门单位为基本单元，以财政资金为切入点，将绩效管理全面渗透到预算编制、预算执行、预算监督的全过程。 一是部门绩效目标管理持续强化。 除涉密单位外，实现全体市直预算单位绩效目标与部门预算“同编制、同申报、同审核、同批复”，40 项市级财政专项资金由资金主管部门负责预算绩效目标申报。 由财政部门重点审核目标内容的具体性、指标格式的规范性、预算目标的合理性，累计提出修改完善建议700 余条。 当前，“预算编制有目标”已成为市直单位及相关人员的基本共识，目标导向意识提升。二是专项资金绩效监控扎实开展。首次对市级财政专项支出项目绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，财政部门定期采集资金绩效数据，通过分析采集节点的监控数据，及时与资金项目主管单位沟通对接，加强项目资金绩效管理。全年累计采集监控数据120 次， 调整优化专项资金核心绩效指标20 多个。 三是部门单位绩效自评全面实施。 市直预算部门单位绩效自评实现全覆盖，绩效意识大幅提升。 通过 “核查—整改—再核查—再整改”的方式，确保问题整改到位，切实提高单位预算资金绩效自评质量。

（三）突出一个“广”字，政策项目预算绩效管理提质扩面

娄底市聚焦市级重点专项资金项目， 通过委托第三方实施重点监控或评价的方式， 逐步将娄底市政策、项目执行过程和实施效果全面纳入绩效管理。一是发挥事中监控实效。 对社会关注度高的政府投资项目实施绩效监控，重点审核预算执行进度、绩效目标完成偏差率，对监控显示的预警项目，立即启动整改工作程序及时纠偏，强化成本控制意识，确保绩效目标如期实现。 委托中介机构对中心城区社区创文管卫资金、土地储备专项债券结转资金、棚改专项债券结转资金、 化解大班额专项资金和涟水河综合治理工程（神童湾段）PPP 项目资金等重点项目资金实施绩效重点监控，监控资金规模达数十亿元。 二是突出绩效评价重点。 聚焦管理薄弱环节，组织第三方开展市级财政专项重点绩效评价， 重点选择社会受益面广、 资金规模较大以及实施周期较长的专项资金进行评价，推动资金绩效管理优化，项目涵盖政府专项债券、政策与项目、部门单位整体支出等，如棚改专项债券支出、新冠肺炎疫情防控、城镇独生子女父母奖励等项目， 针对绩效评估中发现的问题和不足，督促项目单位及时整改落实，节约工程成本。

二、预算绩效管理工作中存在的困难和问题

（一）预算单位绩效意识有待进一步提升

当前，各单位绩效理念逐步提高，绩效管理基础不断夯实，但“重分配，轻管理；重使用，轻绩效”的思想尚未从根源上改变。 一些单位编制预算时主观性较强，项目评估不充分，有的预算部门和单位把绩效管理作为额外工作负担， 重视不够， 工作中被动应付，限制了绩效管理质量的有效提升，造成部分财政资金使用效益不高。

（二）部门联动有待进一步加强

预算绩效管理是加快建立责任政府、阳光政府、高效政府的有力推手，涉及面广、影响面宽，为推进此项工作，人大、纪检监察、审计部门、财政部门、社会公众、第三方中介评估机构、相关领域的专家学者理应参与其中，但从目前情况看，基本上是财政部门组织、预算单位执行、人大进行审核，协同纪检监察、审计等部门的联合参与机制还有待探索， 中介机构的专业性、独立性、权威性还有待提高，社会公众监督的渠道单一， 对绩效评价结果的追责缺乏制度保障，预算绩效管理工作合力不足。

（三）评估关口有待进一步前置

完善的预算绩效管理评估体系不仅要反映与工作相关的事中、事后数据，更要将关口前移，体现项目执行的前瞻性，并将事后成果前一阶段进行比较，以便深入分析部门的工作趋向。 现阶段，娄底市绩效目标编报基本实现全覆盖， 能较好地发挥绩效管理的基础性作用，但项目事前评估未全面启动，缺乏完善的评估退出机制。 预算绩效管理更多的聚焦事后数据的评估，没有全面考虑事前评估的作用和影响，这意味着未形成全链条的综合评估系统。 新立项目实施事前绩效评估较少考虑项目独立性、 投入经济性、筹资合规性、实施方案可行性等因素。 由于部分政策执行期较长，资金需求、筹措、管理与使用等方面发生变化， 原有工作绩效管理考核办法没有随之修改，导致财政资金保障与实际脱节，直接影响了财政预算执行效率和专项资金使用效益。

（四）第三方机构监管有待进一步加强

当前， 我国第三方机构绩效评价执业质量监督管理制度建设仍相对滞后，出台的规范性文件不多，对第三方机构采购、委托，评价结果验收、执业质量评估、 资料归档管理、 培训指导等问题并无明确界定，增加了低质量服务的可能性。由于各地区经济发展水平的差异， 第三方机构从业人员能力素质参差不齐， 在不同程度上对第三方机构执业造成了负面影响， 第三方机构机构人员存在预算绩效管理专业知识储备不足、重调查轻设计、绩效评估方式单一、评估建议落地性差等问题。 部分第三方机构聘用行政事业单位退休职工从事绩效评估工作， 甚至出现“兼职作业”等情况，拉低了机构执业水平，切实影响绩效评估工作质量。

（五）管理体系有待进一步健全

一是指标体系不够健全。目前，设置全面、清晰、可量化的绩效指标存有难度， 未建立科学的包含所有行业的指标体系和案例信息数据库， 不能满足进行综合、立体评价的要求。 二是责任机制不够完善。预算单位缺乏有效的责任落实和约束机制， 相关职能科室绩效责任不明，相互协调不够，管理的主动性和积极性不高。 部分预算单位把主要精力投入在跑项目、争资金上，资金使用缺乏绩效意识，钱没有花在刀刃上，导致项目实施效果不佳。三是评价结果与预算挂钩机制不够紧密。绩效评价结果的好坏，对预算安排调整的影响有限，财政支出易增难减。 目前，国家未明确出台法律将绩效评价结果作为影响预算安排调整的依据， 核减部门单位的预算支出存在一定的难度，制约了财政支出结构的调整优化。

三、加强预算绩效管理的几点建议

（一）加强政策宣传引导，提升预算单位绩效意识

一是要提升领导重视程度。 争取单位领导层的支持，实行预算绩效管理行政领导负责制，增强单位负责人在单位绩效评价体系的健全完善方面全方位的责任意识。 从上至下强调、传导、宣传绩效评价的重要性，提升每一位职工对绩效评价的科学认知，帮助职工认识本岗位工作在绩效管理过程中的地位和角色，提高职工参与感，而不是单纯认为预算绩效管理是工作的“紧箍咒”，进一步推进财政资金的合理利用，规避资金使用中的风险，推进预算绩效评价体系的顺利运行。二是广泛开展宣传引导。充分利用多种渠道， 广泛宣传预算绩效管理的目标任务和重要意义，扎实做好政策宣传解读、业务培训指导，组织开展经验交流和分享会议，提高绩效管理意识，夯实预算绩效管理工作基础。三是建立信息公开机制。实行政府预算绩效信息公开，加强预算单位责任约束，自觉接受人大和社会各界监督， 在全市形成“讲绩效、比绩效、用绩效”的良好氛围。

（二）完善财审联动机制，增强预算绩效管理合力

建立财政与审计协同联动机制，充分发挥财政、审计部门的优势，节约行政资源，减少重复检查，提高工作效率。一是坚持问题导向。聚焦全面预算绩效管理的工作短板以及审计中发现的财政财务管理突出问题，立足财政的监管职责和审计的监督职责，共同研究对策，协同开展工作。 二是坚持优势互补。 立足财政部门“把关守口”职能和审计部门“经济卫士”定位，充分发挥财政部门工作面广、财政财务管理专业、协调部门有力以及审计部门专业力量强、监督手段多、审计结果权威性高的优势，形成财政与审计协同推进全面预算绩效管理新格局。 三是坚持资源共享。 构建互动共融的工作对接机制和便捷畅通的信息沟通渠道， 实现预算绩效管理和审计监督信息共享、工作共推、成果共用，“双向发力”督促部门单位切实规范财政管理，严格执行财经纪律，提高财政资源统筹能力，优化财政资金使用效益。四是完善预算绩效信息化管理系统。 创建涵盖专家评审、 部门预算、财政专项资金绩效管理的信息系统，完善信息系统功能和模块设置，逐步实现数据一体化、业务规范化、流程简单化、工作时效化。

（三）规范项目库管理体系，实现预算绩效源头管控

一是开展事前评估。业务主管部门在立项时需提供立项的必要性、可行性、资金规模及预算编制政策依据。 财政部门对立项依据进行充分论证，重点评估经济社会效益、预测收入、成本和财权与事权的匹配性，在新增项目资金支持方向、内容和标准、政策延续性等方面提供意见建议。 二是实施分类管理。 建立科学合理的项目分类体系，根据业务支出属性及重要程度进行归类，根据项目的轻重缓急安排预算。 通过分类管理有效调控部门预算资金的支出方向和支出结构，增强预算安排的合理性。 三是实施项目全生命周期管理。 各部门申报项目经论证通过后，进入部门项目库，经财政部门审核后进入预算项目库。 预算项目库需根据宏观形势变化和政策文件更新调整、 修改、完善。定期清理项目库，对执行完毕的项目及时剔除，形成覆盖项目全生命周期的管理机制。

（四）加强中介机构管理，培育绩效评价人才和服务平台

在实际工作中，各预算单位受限于专业知识储备和实际工作经验，出现绩效评估专业人才“青黄不接”的状况。因此，应加强绩效评价人才培育，通过网络课堂、专家授课等方式，对各预算单位进行绩效管理相关业务知识培训， 提高财务人员对绩效管理操作流程、评价方法的认知度和了解度，提升工作专业度和积极性。同时，依据财政部关于印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》 的通知 （财监〔2021〕4 号）文件精神，在借鉴上海等先进地区经验，引入优质服务平台的基础上，加强对第三方绩效评价机构的监管，有效防止“劣币驱逐良币”现象，全面提升绩效评价工作的科学性、合理性、效率性、可操作性，为绩效管理工作全流程、各环节服务。

（五）建立科学评价体系，健全绩效评价成果应用机制

一是设立科学合理的绩效评价指标。以中央文件精神为指导， 在广泛吸收国内外先进经验的基础上，依据行业标准、绩效评估的指标数据、预决算公开检查等情况，结合绩效管理实际，整理、归纳、分析每年的绩效评价结果，设立科学合理的绩效评价指标和标准， 指导预算单位设立与投入产出相关的绩效目标，促进绩效评价质量提升，保证绩效信息的一致性和可比性。 评价标准可结合本地实际，采取多元化评价标准，划定优秀、良好、合格的评价等级，通过评估数量指标、质量指标、时效指标、成本指标，综合考量经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标、服务对象满意度指标等，运用比率法、减分法、尾差法等评价计分方法，评估单位绩效优劣的程度。二是构建多角度、全方位的对比机制。将项目评价结果与上一年进行横向比较，与同行业进行纵向对比，针对绩效评估中发现的问题，要求预算单位及时整改，规范费用支出，降低管理成本，提升财政资金使用效益。 三是建立有效的责任落实和约束机制。 通过绩效评价的手段，明确相关职能部门的职责划分， 对绩效评价效果差的单位，实行来年资金安排、项目申请“一票否决制”。 四是建立评价结果与财政预算相关联的绩效惩奖措施。以部门为单位进行考核，明确划分资金使用单位或项目实施单位的绩效责任，通过打分机制，评估单位绩效管理情况，对绩效评价过程中发现的问题和隐患，责令单位限期整改到位，对管理失效的、评价结果较差的给予通报批评，问题严重的移交审计、纪检监察部门进行追责问责；同时，强化评价结果与预算挂钩的绩效评价机制。 制定绩效与预算安排挂钩的政策方案，通过绩效自评、评审组复评、现场复核和第三方机构评价综合得出绩效结果，确保评价结果公平、公正，对项目执行情况问题较多、整改情况较差的单位，调减预算安排，适当压缩其资金权限和金额。 五是将绩效评价结果与评薪定级、考核晋升挂钩，通过绩效评价结果，考察工作实施情况和工作业绩，对绩效评价结果优秀的同志在评优评先或职务晋升方面予以倾斜，推动建立“能者上、劣者下”的用人机制。