全面实施预算绩效管理：瓶颈分析与路径选择

●李红霞 刘航伊

一、引言

“绩效管理”理念最早始于20 世纪30 年代，有关绩效、效率的观念开始被政府公共部门接受并采纳，一定程度上提升了部门运作效率；20 世纪50 年代，西方出现了以加强财政权为导向的现代预算原则，鼓励创新与节约支出，呈现出“控制取向”的绩效理念；到20 世纪70 年代，随着新公共管理运动的兴起，政府管理部门逐渐采用了赋予其更多裁量权的绩效主导型预算管理，预算绩效管理也从“控制取向”逐步走向了“绩效导向”的绩效管理模式。 近年来，世界各国的预算绩效制度已转化为政府治理的重要制度载体和政府绩效管理的重要组成部分。20 世纪90 年代，预算绩效管理作为一种新型管理模式进入我国财政治理实践，并逐渐成为提升我国政府管理效能和国家治理能力的重要工具。 预算绩效以结果为导向，强调成本核算，强化责任约束，以“少花钱，多办事，办好事”为准则，从而提高公共产品和服务的效率与质量。

国务院2018 年9 月发布的 《关于全面实施预算绩效管理的意见》实施三年多以来，我国预算绩效管理改革不断深入推进，“全方位、 全过程、全覆盖”的预算绩效管理改革取得阶段性成效和突破性进展，预算资金配置效能制度体系不断得到完善，重点预算项目绩效评价及部门整体绩效评价范围正逐步拓宽，全面实施预算绩效管理的新时代已经开启。 但在预算绩效管理改革成绩斐然的同时，也应该看到，我国当前预算绩效管理约束乏力的问题仍比较突出， 全社会还未将提高绩效理念转变为树牢绩效意识， 更未形成广泛的绩效行动自觉。 各地预算绩效管理改革的进展并不一致， 绩效的激励约束作用未充分体现， 预算绩效结果与来年预算安排的挂钩机制未完全建立。 那么，如何突破预算绩效管理改革的瓶颈难题， 如何强化预算支出约束和绩效管理， 如何构建预算绩效管理改革新模式，成为当前亟待解决的重要课题。

二、 新时代全面预算绩效管理取得的新突破

近年来， 我国以重点推进预算绩效管理改革提质增效为核心， 坚持绩效问题导向与绩效目标导向的统一， 进一步提升预算资源配置效率及使用效益。 通过夯实预算制度基础，健全和完善绩效管理链条，加强预算绩效评价，强化预算绩效激励约束，不断提升预算绩效管理水平和实施效果， 为推动经济社会健康发展提供有力保障。

（一）预算绩效制度建设加速

近年来， 我国的预算法治化和预算绩效刚性化建设正在不断提速，2015 年开始实施新《预算法》，在此基础上，2020 年10 月，国务院又发布了《预算法实施条例》，二者互为表里、相得益彰，共同构筑了预算绩效管理的顶层设计， 为预算绩效管理改革提供了坚实的法理基础。 2018 年9 月，国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确要求，力争用3—5 年时间构建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，我国预算绩效管理开始迈入新时代。2020 年2 月，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》，强调将预算绩效管理有机地融入预算全过程， 并要求全国各地区、 各省市在2022 年12 月31 日之前完成预算绩效一体化系统建设。 2021 年8月，财政部又出台《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，重点解决绩效目标设定和绩效指标不科学、 不规范等问题，要求各部门单位编制预算时，要按照设定项目绩效目标、分解和细化预算指标、设置预算指标值三个步骤进行编制，同时，要加强不同政府层级、部门之间、项目之间预算绩效指标的有机衔接， 提升预算项目支出绩效编制质量。 还要求进一步加强和改进绩效自评， 并运用于2022 年中央部门预算绩效目标编制和审核， 强化预算绩效评价结果的约束力， 推动了预算绩效管理的范围扩张和全面升级。 这一系列顶层设计和制度安排作为动力引擎， 为预算绩效管理改革的全面实施起到了提速和保驾护航的作用。

（二）预算绩效“全方位、全过程、全覆盖”格局已初步成型

预算绩效管理体系“纵向到底、横向到边”的格局已基本形成，表现在：

1、基本形成“全方位”预算绩效管理的新格局。 在进一步深化一般公共预算项目支出预算绩效改革的基础上， 已逐步扩展到各级政府预算、部门预算、财政收支政策及项目预算等绩效管理范围。 并在逐步深化预算绩效管理的基础上，不断提升管理层级，不仅组织对所有中央本级项目、 中央和地方共有事权转移支付、 中央政府对地方政府专项转移支付全面实施预算绩效管理， 还及时督促地方政府开展各部门的整体预算绩效评价， 贯彻落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》中的各项具体要求并细化量化考核指标， 着力强化预算绩效的激励与引导作用。

2、初步构建“全过程”预算绩效管理的新链条。 按照绩效与预算管理一体化建设要求，将绩效理念深度融进预算编制、执行、决算、审计等预算全过程。 已基本实现“预算编制有绩效目标、 预算运行有监控、 预算结果有评价、结果应用有反馈”的全面绩效管理意图。一是不断加大事前预算绩效评估力度。 结合宏观经济政策变化和预算评审要求， 对预算绩效项目立项依据不够充分、 项目实施条件尚未具备以及项目出现交叉重复的不予以安排。二是严格预算绩效目标管理。进一步加强预算绩效目标的审核力度， 对政府职能部门绩效目标不明确、 项目与资金不匹配的予以调整，建立预算绩效目标与预算同步申报、审核以及同步批复下达的机制， 以发挥预算绩效目标的引导及约束作用。 三是开展绩效运行监督。 中央部门组织开展对本级项目的绩效运行监控， 并督促监控绩效评价结果的应用。 针对发现的问题，如项目预计无法完成、项目进度滞缓以及绩效指标设置不合理等，及时进行分类处置。 四是完善各地区预算绩效自评机制。 组织开展对中央本级项目、中央对地方转移支付项目的绩效自评， 进一步加强绩效自评结果的规范性审核， 建立预算绩效自评结果的抽查机制， 与审计署配合对中央部门项目绩效自评结果进行抽查等。

3、健全完善“全覆盖”预算绩效管理的新体系。 自 《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布三年多来，我国有序推进预算绩效管理对所有财政性资金的覆盖，实现了五个“全覆盖”，即：中央到地方“五级政府”、“四本预算”、全部预算部门及单位、全部财政收支政策、全部财政性资金等。 同时，将预算绩效管理延伸到政府投资基金、 政府购买服务、PPP项目以及政府性融资担保机构等领域。

（三）中期规划框架下的预算绩效管理体系基本形成

目前我国施行的中期财政规划是按三年滚动预算编制的， 预算绩效评估机制是中期财政规划构建的重要制度保障， 直接决定中期财政规划实施的效率。 我国出台了一系列预算绩效管理改革和中期财政规划建设的制度规范，如国务院出台《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3 号），要求各地按照三年滚动方式编制中期预算，且新《预算法》及相关法规文件中，已体现出中期规划框架的某些制度安排。 《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号） 也提出，进一步加强中期财政规划管理，并强调要与国家发展规划紧密衔接。 中期规划框架下的预算绩效管理体系已基本形成，体现在：一是基本实现“大财政”的绩效管理目标。 通过全口径预算绩效管理， 将政府各类财政收支全部纳入预算绩效管理，建立全面完整的预算绩效体系，中期财政规划的全过程都实施绩效管理。 二是基本构建起中期预算绩效管理体系。 在中期预算框架下，各级政府可以根据经济社会及财政收支状况对预算进行跨年度的适当调整，同时，各级政府及部门在中期规划框架下合理安排预算支出，增强预算绩效的约束力。 各地区不断推进中期规划下的预算绩效管理改革，进一步提高了跨年度预算编制的科学性、规范性和准确性。 三是基本建立了中期预算绩效指标体系。 使其覆盖所有的预算部门和单位以及全部财政性资金。 在中期财政规划下，绩效理念融入到预算全过程。 在预算绩效管理中，通过建立事前绩效评估、事中绩效监控以及事后绩效评价等闭环监控系统，有效避免了绩效评估过程的单一化、碎片化和无序化等， 减少了未来预算支出的不确定性，避免增量预算以往出现的顺周期效应，增强了财政的可持续性。

三、 预算绩效管理改革面临的瓶颈问题与挑战

（一）预算绩效“三热三冷”失衡状况明显

目前，全社会对预算绩效融入预算全过程的理念，在认知上虽有很大提升，但还未转变为真正的绩效意识， 更没有形成预算绩效的行动自觉。 当前预算绩效的刚性约束力作用不强， 全流程规范的预算绩效评价体系还不够健全， 绩效结果应用与来年预算收支安排挂钩的机制尚未完全建立。 尤其是从中央到地方以及部门预算绩效管理改革的进展并不一致，出现了预算绩效“三热三冷”的失衡现象。 “三热”是指中央和省级“热”、东中部地区“热”、财政部门“热”；“三冷”是指市县级“冷”、西部地区“冷”、预算部门单位“冷”，导致虽然有顶层设计出台预算绩效管理方面的文件，但是一些地方预算绩效评价工作并没有落实到位，仍存在预算与绩效“两张皮”现象，预算绩效管理改革动力仍然匮乏。 部分地方仍然存在重使用、轻绩效的短期性思维，注重目标导向和支出结果导向的绩效理念尚未深入人心，地方政府绩效管理意识还较为淡薄，实际工作中存在推诿、拖延的应付态度，缺乏改革的主动性与创新性。 由于预算绩效管理具有专业性、复杂性、系统性等特征，政府职能部门相关人员的业务水平还不能满足预算绩效管理工作的要求，综合业务素质亟待提高。另外，预算绩效管理尚缺乏法律手段，面对利益各方博弈与多重阻力， 难以发挥有效的制约作用，监督问责机制的建立还不到位。

（二）预算绩效评价规范及标准亟待完善

目前，我国预算绩效管理相关文件规定，预算绩效应以预算部门及单位的自评价为主体，以财政部门再评价为重点，将第三方机构评价作为补充， 但不可否认预算绩效评价当前仍缺少统一的操作规范， 部分地方绩效目标填报不科学、 不规范以及预算绩效自评质量普遍不高的问题依然存在。

1、预算绩效自评价。 由于当前预算绩效指标和目标值设定不够科学、规范，还缺乏可参照的统一评价指标体系， 很多项目绩效目标和评价指标由单位自行设定， 部门及单位在自评过程中，大多考虑部门自身利益，自评价打分一般会过高；利用信息不对称等，使得预算绩效目标值设定偏低， 绩效指标体系设置粗放，不利于提高财政资金使用效率。当前分领域、分行业、分部门以及分层级的预算绩效评价指标体系还没有形成全国统一标准和“度量衡”，预算绩效评价结果的合法性、可信度亟待提高。

2、财政部门再评价。 财政部门需要从单位绩效目标与任务的相关性、 预算资金与项目目标的匹配性以及预算资金实现绩效目标的程度等方面进行审核评审， 但由于每年纳入绩效目标管理的项目数量成千上万， 要在短时间内对项目进行预算绩效评价审核，对财政部门来说是力不从心的。

3、第三方绩效评价。 为了弥补绩效自评价存在的自我约束力度不强的问题， 规避政府部门既是“裁判员”又是“运动员”的角色矛盾，作为预算绩效的有力补充，第三方评价更加符合“价值中立”绩效评价原则。 但如何衡量第三方机构的专业资质， 如何保证第三方评价结果的真实性、有效性及客观性，如何对当前普遍追捧的第三方评价过程进行有效监控， 尤其是如何对第三方评价的责任进行界定仍陷入困境。 虽然2021 年2 月，财政部出台了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，其中指出应“坚持权责明晰、主体分离”的绩效评价原则，但第三方作为代理方有可能为了满足被评价方获得较好评价结果的意愿并出于自身逐利的考虑， 提供失实的绩效评价分数。因此，厘清不同评价方式及不同情况的违约责任， 尽量避免由于责任界定不清而导致的责任相互推诿问题， 仍有待进一步审慎考量。

（三）预算绩效对冲公共风险的能力有待提高

值得注意的是， 预算绩效并不是单一维度的政府行为，其涉及政治、经济及社会等多个维度，当今世界正经历百年未有之大变局，财政预算绩效也面临着巨大的不确定性，必须通过预算绩效管理改革， 以不确定性为基准来思考如何规避和防控公共风险问题，充分发挥预算的宏观调控功能， 把未来发展中的不确定性转化为促进经济发展的确定性，以对冲和降低公共风险。那么，如何通过预算绩效管理制度搭建防范公共风险的 “安全网”？未来几年可能遇到哪些不同类型的公共风险？ 公共风险对经济发展可能产生哪些不确定影响？ 这些都会给预算绩效目标的设定带来挑战。

“十四五”时期，深化预算绩效改革的重点目标之一， 就是构建防范公共风险的绩效指标体系。 当前各地区之间仍存在经济发展不平衡、不充分的问题，同时，也存在体制性、结构性、周期性等诸多矛盾并存的情况，尤其民生领域在相当长的时期内还存在不少短板及弱项，需要在测算公共风险的基础上，设定预算绩效量化目标并构建绩效指标评价体系， 以推动经济发展， 实现量与质的稳步提升。由于公共风险只能由政府来承担，最终会转化为国家发展的成本，公共风险越大，则国家发展的成本会越高， 公共风险一定程度上能改变人们的预期和行为方式， 导致财政资源配置可能偏离既有目标而产生损害和损失， 这就需要通过建立科学的预算绩效管理机制来对冲公共风险，降低国家发展成本。特别要关注中期框架下绩效目标的设定， 其与国家发展战略目标间的联系更为密切， 相比短期绩效目标具有更强的公共风险承受能力。但在实际绩效管理实践中，容易出现忽视中期绩效目标设定， 而过多强调绩效指标评价体系是否完备的情况， 使得预算绩效的重心在预算全过程中产生后移， 出现绩效目标与国民经济发展计划脱节的“两张皮”现象，使防范和化解公共风险的能力减弱。

（四）预算绩效管理问责机制有待完善

预算绩效问责是将行政问责应用于预算绩效管理中，是对预算编制、执行及资金使用效果进行客观、 公正、 科学的衡量及综合评判，并对责任主体进行问责监督、责任追究的管理机制。 建立科学的预算绩效问责机制是实现责任政府的核心环节， 在预算绩效管理问责主体中，财政部门具有双重身份，既是预算绩效的问责主体，同时也是被问责对象，一方面要对部门或项目的绩效情况进行监督并问责， 另一方面也可能因预算绩效管理出现失误而被问责。在长期的预算绩效管理中，除了财政部门以外，各级人大、政府审计部门、监察部门及第三方机构等也是预算绩效监督与问责的主体。从人大问责监督来看，在现实反馈上， 人大在预算绩效管理问责环节介入的深度还不够，还存在形式重于实质的问题。即使近年来人大也采取了实地考察、 听取相关汇报及专题询问等方式监督各地绩效评价开展情况，但在实践反馈上，人大在绩效实时跟踪监督方面不够到位， 还存在监督力量薄弱、监督效果乏力的现象。从第三方问责监督来看， 第三方在预算绩效监督中大多受财政部门或各级政府委托，就委托方、第三方机构及问责客体三者之间的关系来说， 还缺乏关于利益各方的回避制度， 一些第三方机构执业质量参差不齐，其专业性、客观性、独立性及公平性有所欠缺， 加上有较强烈的获利倾向，很难发挥强有力的监督问责作用。

四、完善预算绩效管理的对策建议

（一）增强绩效意识，提升绩效能力

各级政府及主管部门应提高预算绩效管理的站位，牢记“以人民为中心”的初心使命，充分认识预算绩效管理对深化全面财税改革的重要性，积极转变观念树立绩效意识，以适应当前新预算绩效管理模式改革的需要。 按照对预算绩效管理的总体部署，坚持“厉行节约，过紧日子”的原则，从强基础、严机制、重实效入手，为人民理好财。对各级财政部门及项目实施单位等开展绩效管理宣传培训，认真贯彻“花钱必问效，无效必问责”的绩效原则。 进一步明确“谁申请预算资金，谁安排资金使用，谁审核绩效目标”，切实做到“谁支出，谁负责”。针对预算绩效管理中存在的“三冷三热”问题，要从中央到地方纵深，层层压实政府责任，稳妥推进绩效管理工作，构建系统的“纵向到底、横向到边”的预算绩效管理体系，进一步优化财政资源配置效率。通过建立健全完善的预算绩效管理机制， 进一步强化绩效管理主体责任，增强“重绩效、用绩效”的行动自觉。 将绩效意识和方法深度融入预算编制、审批、执行及监督全过程，构建事前、事中、事后预算绩效管理系统。预算绩效管理要坚持以问题为导向，突出重点，聚焦社会关注度高、覆盖面广、持续期长的重大政策及重点项目的实施效果。另外，充分利用各类媒体及网络平台，广泛宣传预算绩效管理理念，进一步增强预算绩效意识， 培育预算绩效管理文化，营造良好的预算绩效管理氛围，使预算绩效管理在“有”的基础上实现到“优”的跨越。

（二）加强预算绩效评价标准体系建设

对于预算绩效管理机制来说， 科学合理的预算绩效评价指标体系具有十分重要的作用。 现阶段， 我国还没有构建系统性的分领域、 分行业以及分层级的预算绩效评价指标体系， 当前各级政府按照不同维度设置的绩效评价体系分头推进，相互之间未形成支撑，缺乏整体性， 很大程度上影响了预算绩效评价的质量。因此，财政及主管部门要创新绩效管理工作方法，应先建设绩效管理相关制度，特别是要制定出台部门整体预算支出绩效评价办法、分行业分领域绩效评价办法、政府债务预算绩效评价办法及PPP 项目绩效评价指标体系等。 要进一步明确和细化预算绩效评价目的、预算绩效评价主体及客体、预算绩效评价指标、预算绩效评价方式、预算绩效评价时间、预算绩效评价结果应用等操作流程。同时，要突出重点、稳妥推进，考虑成熟一个推出一个。与民生相关的重点领域如农业、教育及科技等法定支出可以优先考虑， 还有政府债务及精准扶贫等重点支出预算评价指标体系可优先推出。另外，要尽快出台预算绩效问责与结果挂钩的具体实施办法等， 以进一步增强绩效管理的内生动力。 预算绩效评价体系构建的初衷， 是引导政府职能部门以满足公共需要为导向，遵循“以人民为中心”的新时代发展理念， 预算绩效管理评价指标体系的设置， 要从上至下达成多层级相容协同机制， 立足于多元视角使绩效评价指标相互支撑， 辅之以大数据等智能技术实现信息共享与运用。

（三）提升预算绩效防范化解公共风险的能力

未来一段时间， 预算绩效将面临着巨大的不确定性， 公共风险的化解和防范将是预算绩效管理的重要任务， 预算绩效改革应立足于公共风险的预判及对冲公共风险绩效目标的设置上。 在预算绩效目标和标准的确定上，应当从增加动态调整的维度发力，基于防范公共风险的现实需要， 构建动态及可调整的绩效评价指标体系， 以化解短期公共风险并防范规避长期公共风险。 政府职能部门要从效益观转向更高层面的防控公共风险观，注重宏观层面绩效及整体绩效，要分门别类制定部门预算绩效目标和差异化指标评价体系，实现“量体裁衣、分类制之”。 以往预算绩效多强调对已经发生的事项进行评价，而忽视预算绩效更多是针对未来的，是对未来将发生的风险作出预判，其目标就是降低未来的公共风险，预算绩效是基于对未来发生的不确定性分析而预期的某种确定性的结果。 预算绩效要体现“人民利益高于一切”的思想，是政府和公众共同对未来的发展进行判断和评价，真正的预算绩效应当更多指向未来，并且让公众参与其中。 因此，预算绩效的内涵和评价的，都要以当前财政收支结构和资金安排是否符合公众未来的期待为前提条件。 预算绩效要从传统的 “过去—现在—未来”模式转变为“未来—现在—过去”的新模式。 现阶段要结合公共风险分析及预测框架，对重点领域的公共风险进行充分预判，找准关键风险预警点，并构建相应的预算绩效风险评价标准。 建立预算绩效对冲公共风险防范机制，对于与绩效目标出现重大偏差的项目和重大投资等，达到风险预警标准的，要及时纠错和止损，最大限度地保证预算资金安全有效使用。 要充分利用预算绩效信息共享平台，借助数据库、项目库等数据整合分析功能，对海量数据进行实时监测和处理，提高公共风险预测准确度。 由于公共风险具有较强的不确定性，因此要加强绩效目标及绩效评价标准的动态可调整，以保证预算绩效标准约束下的资金安排具有一定灵活性。

（四）进一步完善预算绩效管理问责机制

预算绩效管理问责机制反映了一个国家的现代化治理水平及治理能力， 对于强化预算绩效的约束力、 推进预算绩效管理提质增效十分重要。目前，我国预算绩效管理问责机制的构建尚处于起步阶段， 还存在问责制度体系不健全、预算绩效评价标准体系不完善、中期财政规划与预算绩效衔接不够等问题，因此， 预算绩效管理问责机制的完善迫在眉睫。 一是研究制定政府预算绩效法，进一步夯实预算绩效管理的法理基础。 从预算绩效问责内部来分析，其实施难点体现在问责主体、问责客体、问责依据、问责方式等多个方面，背后反映出相关法律法规等的不健全，目前，我国缺少一部全国性的预算绩效问责方面的法律， 也缺少预算绩效问责实施细则来规范操作流程。 因此，应适时出台预算绩效问责方面的法律法规， 以完善预算绩效管理问责机制。 二是明确和规范多元问责主体的具体职责。 应在法律层面赋予财政部门之外的其他多元主体的问责监督资格， 如明确将各级人大、政府审计部门、第三方机构及社会公众等纳入预算绩效管理问责主体范畴， 并明确各问责主体的分工和职责。 三是构建多元问责主体协同机制。 要加快不同问责主体绩效评价体系的整合与衔接， 在相关制度文件中增加问责优先次序及协调衔接的程序。 如在预算绩效评价环节上， 事前绩效评价及预算绩效目标的确定可以由财政部门主导， 各级党委、人大、第三方机构及专家和公众等积极参与；事中绩效评价可以由财政部门、审计部门与人大代表等适时穿插介入； 事后绩效评价则更加强调不同问责主体的广泛参与， 特别要突出各级人大专委会以及各级人大代表的作用； 预算绩效问责结果按问责方式及过错严重程度的不同，移交人事部门、纪检部门、监察部门乃至司法部门等。

总之， 政府预算是国家治理体系及治理能力现代化的重要支撑， 而预算绩效管理是提升财政资源配置效率及使用效益的重要保障。 预算绩效管理在中国正呈现出蓬勃发展之势，“十四五”期间，我国将以推进预算绩效提质增效为核心，切实增强各级政府及职能部门的责任意识，坚持“问题导向和目标导向”，通过制定预算绩效框架性、 规范性的指南，夯实预算绩效制度基础， 完善绩效管理链条，加强预算绩效评价， 进一步强化激励约束机制，为全面实施预算绩效管理提供顶层法律支撑，不断提高预算绩效管理水平及政策实施效果，为财政可持续发展提供有力保障。