财税政策助力经济发展行稳致远——2022 年两会财税政策解读

●林 江 李 潇

（作者单位： 中山大学、 广东外语外贸大学）

2022 年3 月5 日， 在第十三届全国人大五次会议上李克强总理代表国务院作《政府工作报告》，回顾了 2021年政府工作的成就与不足， 并展望2022 年工作安排新走向新部署。 新冠肺炎疫情的冲击与经济下行压力增大环境下，“稳就业”“保民生”“防风险” 成为经济行稳致远的三大出发点。 2022 年，两会《政府工作报告》对接“十四五”规划发展目标要求，提出经济增速5.5%、通胀率3%、失业率控制在5.5%以内的目标任务。在全面深化财税体制改革背景下，“财”“税”再次成为两会热点话题。 从两会工作安排看，2022 年中国财政工作坚持以“稳字当头、稳中求进”作为总基调，仍然继续部署实施积极的财政政策，致力于实现新时期“稳增长、调结构、推改革”的三元统一。

一、 当前积极财政政策实施的必然性

（一）积极财政政策保障经济复苏动力

当前我国仍处于疫情之后的恢复期，经济恢复基础尚不牢固。从国际环境看，新冠肺炎疫情在全球持续反复，世界保护主义抬头， 俄乌地缘政治冲突持续恶化， 严峻的外部环境加速了世界百年未有之大变局持续演变，世界经济保持增长复苏动力不足。 从国内经济形势看， 局部疫情下国内经济恢复基础需进一步夯实。 2022 年《政府工作报告》指出，短中期国内经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力，消费、投资内需拉动增长动力不足，稳出口备受制约，叠加国内疫情起伏， 宏观主动调控与微观被动约束叠加，加剧了需求收缩压力（赵福昌，2022）。在新的经济下行压力，中央要统筹实现“稳增长、调结构、推改革”，推行积极有效的财政政策成为新时期推动经济复苏的必然选择。 具体而言，聚焦“十四五”发展规划，收入端需要减税降费政策持续释放红利，为市场主体活力激发与动力增强注入强心剂。 支出端需要财政在重点领域积极作为，重点支持基本民生、科技攻关等领域， 以强大的财力兜牢经济稳增长基本面。

（二）积极财政政策聚力应对公共风险

新常态下， 各类风险在相互转化中交织扩散。 政府是公共风险的最终承担者与化解者。过去，以扩张性财政政策的持续实施应对经济危机与公共事件冲击， 引发财政赤字规模与政府债务滚球式攀升， 加剧了财政政策风险（葛琳玲，李顺明，2022）。 财政风险的爆发又通过社会经济运行机制传导，演化出新的公共风险， 各类风险相互交织引发新的经济和社会危机， 从而陷入恶性循环。一般而言，经济繁荣期公共风险分散与积聚，无需政府扩大支出加以应对，而经济衰退期， 公共风险爆发要求政府发挥财政的基础作用，扩大财政支出，把公共风险爆发的影响降到最低限度并逐步释放风险（武靖州，2017）。 当前，中国面临新的下行压力，风险防控摆在更加突出位置，为有效化解防范财政风险与金融风险， 严守系统性风险底线，要求新时期推行更有效能、更加持续的财政政策，积极应对各类风险。

综上所述， 新时期国家继续贯彻实施积极的财政政策， 坚持财政工作“有保有压、突出重点，尽力而为、量力而行”，是对国内外经济发展形势的积极研判与把握，是夯实经济发展基本盘、 助力经济发展行稳致远的重要支撑。

二、新常态下财政政策“四个突出”

党的十八届三中全会明确提出，“财政是国家治理的基础和重要的支柱”，经济发展新常态下，要求财政工作持续有效、积极有为，要保基本、兜底线、守网底。 《政府工作报告》 提出2022 年工作要坚持稳字当头、稳中求进，把“稳增长”列为财税工作首要目标， 以更好发挥财政政策稳增长压舱石作用。

（一）突出财政收支稳运行

财政平稳运行是积极财政政策实施的基础与保障，目前国内财政运行仍处于“紧平衡” 状态。 根据 《中国财政政策报告（2021）》①数据，2020 年中国财政缺口达6.27 万亿元，预测2025 年约达到10.7 万亿元。 2021 年财政呈现“超收歉支”特征，从收入端看， 全国一般公共预算收入同比增长10.7%， 中央与地方分别增长10.5%、10.9%，财政收入呈现回升趋势。 从支出端看， 全国一般公共预算支出同比增长0.3%， 中央与地方分别增长-0.1%、0.3%，支出空间明显收窄②。未来一段时间我国财政收支缺口仍存在并呈扩大趋势， 财政收支矛盾不断加大（陈益刊，2021）。

2022 年财政工作保持适当支出强度，继续实施积极财政政策，公共预算较2021年增加2 万亿元以上，增长8.4%。 在上一年度财政收入回升与结余资金增加安全垫底下，可用财力虽有所增加，但政府仍坚持过紧日子，优化支出结构，确保财政收支平稳运行。 新常态下政府积极财政政策被赋予新内涵，更多强调财政政策“高质量”。一是财政工具多元化，更加注重稳运行。不再专注于赤字规模和发债规模的扩张， 兼顾政策“加减法”，在注重高强度支出同时，更加强调积极财政政策的精准性、可持续性。二是财政投向多元化， 更加注重防风险与提效能。 “紧平衡”时期，财政工作更加注重资金支出与投向领域的合理规划， 保持财政“有保有压”，稳抓政府债务风险与财政风险防范化解。

（二）突出财政保障稳力度

保持适度支出强度， 保留退税减税政策空间。 2022 年财政支出规模较去年扩大2 万亿元以上，财政支出保持一定强度，为经济增长注入强心剂。 纵观近年赤字率，2019 年、2020 年、2021 年 赤 字 率 分 别 为2.8%、3.6%、3.2%，2022 年赤字率下调0.4个百分点，与2019 年持平，财政赤字规模较去年缩减1000 亿元。 新阶段财政政策“加减并行”， 政策强度不高主要受制于现阶段财政收支缺口与矛盾， 单纯依靠增加赤字率提升财政政策空间的拉动效应极其有限。

当前目标财政赤字率调整低于预期，未突破3%大关，主要基于政策空间保留与政策协调考虑。从货币政策空间来看，面对经济下行压力， 货币政策空间变大能够缓解财政政策压力（庄毓敏等，2019），这也为新时期财税金融融合推动宏观经济平稳运行提供新思路、新方向。 值得关注的是，赤字率回归至疫情前水平，并不对积极的财政政策形成约束，更多体现新时代财政政策持续性。 主要原因在于：一是价格上涨与经济恢复共同作用下，2021 年财政收入与国有企业利润超预期，充足财政资源“余量”为赤字率下调提供了财力保障， 不会对2022 年积极财政高强度支出带来资金约束。二是发挥政府资金撬动引领作用的政策导向，要求赤字规模必须考虑债务举借的长效机制，突出财政保障高支出与稳力度的二元统一。

（三）突出财政风险稳防控

进入经济新常态，我国推行地方政府债券的“自发自还”模式试点治理地方债务风险，截至2021 年12 月末，全国地方政府债务余额304700 亿元， 其中， 一般债务137709 亿元，专项债务166991 亿元，债务扩容仍呈现增长趋势③。 在专项债风险约束机制的缺位与宏观经济政策冲击下，周世愚（2021）认为，地方专项债风险隐患的集聚引发了表内债务风险，进而加剧地方政府债务风险。 新时期财税政策聚焦治理与调控，放缓新增专项债发行规模，加强房地产行业与城投债限制， 把防风险立于更加突出位置。2022 年保持债务规模持平未增， 强调政府投资资金跟着地方项目走，配套稳健货币政策保持社会融资规模增速与名义GDP 增速基本协同，保持举债规模与地方政府财政能力相匹配，以财税金融深度融合防范化解地方风险，推动促发展与防风险的有效统一。

（四）突出财政改革稳步伐

财政改革是国家治理能力提升的重要助推器。 党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”， 数字财政是数字政府建设的关键环节，新时期加强数字财政建设是走向现代财政的必由之路，有利于发挥“以数治税”“数财共治”财政调控功能，提升现代财政治理能力。 2022 年财税合规备受关注，财政工作聚焦破除体制机制障碍，稳步推进财税金融体制改革，征管与打击违法并举，推动财税合规管理迈上新台阶，有效促进社会公平正义，推动共同富裕目标实现。

以减税退税助力现代财税体制改革。2022 年财政政策从单一减税降费转变为新型组合式税费支持政策，集成式财政政策创新将阶段性政策与改革性、制度性安排置于统一框架， 实现短期和长期政策有机结合。在税率上， 适当调整增值税和所得税的税基， 以税率和税基相结合有效避免重复征税，推动政策红利落到实处。在体制上，以完善税制、费制实现财税政策与税制体制的统一，加快构建全方位、全过程、全覆盖的现代财税体系。 大规模的留抵退税呈现“放水养鱼”巩固税基特征，以阶段性措施和制度性安排相结合， 倒逼退税征管体系升级完善，持续性深化增值税留抵退税制度改革。

三、 我国积极财政政策的着力点展望

（一）夯实经济稳增长基本盘

坚持稳增长主线， 减税退税齐头并驱。2022 年财政政策以稳增长为落脚点， 呈现更具规模性、工具多元性、角度精准性的政策特色。一是更具规模性。2022 年退税减税约2.5 万亿元，规模之最远超社会预期。 二是工具多元性。新型组合式一揽子优惠政策特别推行，通过减税降费减退齐出“组合拳”助企纾困，缓解资金回笼压力，助力企业走好走稳自主创新发展道路。 三是角度精准性。对焦市场主体与重点领域精准施策，“补短板”“加法”与减税降费、节能减排“减法”共同发力，打通经济循环的“堵点、卡点与痛点”，夯实经济稳增长基本盘。

近年来， 我国大规模实施减税降费政策，“十三五”以来六年时间，累计新增减税降费规模超8.6 万亿元。 面对世纪疫情与经济下行叠加期，新时期推动组合式积极财政政策落地有效， 需要特别关注两方面内容。一是减税降费仍有空间。财政收入端拉动作用有限，经济行稳致远更多依靠财政支出端发力。减税退税政策稳增长核心在于增值税或消费税税率的下调，本阶段财政政策更多利好企业，惠及投资与生产，消费端政策效应仍有巨大空间。 二是组合式税费支持政策的乘数效应。 积极财政政策实施力度不够，不足以提质增效，力度太大适得其反，浪费财政资金， 政策乘数效应能够有效反映政策效果， 判断是否为后续调控保留空间（王志刚,朱慧，2021）。面对中小市场主体面广量大、水平不一的复杂特性，财政资金杠杆效应、 组合式财政政策的乘数效应能最大化应对社会经济发展的不确定性风险。

（二）推动财力兜稳兜牢基本线

推动财力持续下沉， 建立常态化财政资金直达机制是新阶段财政管理工作的制度创新。据财政部数据，2021 年中央财政直达资金规模达2.8 万亿元，省级与市县分配资金占比分别为36%、64%， 财政资金倾向基层。2022 年《政府工作报告》指出要“将更多资金纳入直达范围”， 新增转移支付约1.5 万亿元，总规模近9.8 万亿元。新增财力下沉基层，补助资金直达市县，退税资金直达企业，有效提升中央财政资金拨付效率，为多渠道兜牢基层“三保”底线、推动基本公共服务均等化提供财力保障， 为基层财政良性运转提供重要支撑。 财政资金下沉基层作为政策亮点之一， 必须综合考虑各项财税政策对基层财政的冲击， 要立足于财政管理与国家治理高度， 建立完善转移支付机制与直达资金管理体系， 严防各类风险向财政风险传导和转化。

新阶段财政支出重点聚焦民生兜底面，解决经济增长后顾之忧。 一是加大普惠性学前教育与现代职业教育质量支持力度，推动高质量教育体系建设。 二是抵扣三岁以下婴幼儿照护费用个税， 完善国内生育保障体系与配套措施，以降低抚养成本，推动生育政策落地见效， 缓解国内老龄化少子化矛盾。 三是提高城乡居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，实现经济成果由人民共享。 四是实现养老金全国统筹，从制度上解决了地区间养老保险基金结构性矛盾。 值得探讨的是，实施全国统筹调剂能够缓解中央财政收支压力，保障困难省份资金发放，但地方政府赤字与养老金收支问题制约着养老保险制度可持续性。省级统筹下中央予以地方财政转移支付足以弥补养老金赤字，而养老金实现全国统筹，一旦收支出现缺口，其衍生的财政风险不可小觑。这要求新时期明确并压实中央与地方权责工作必须有所作为，一是扩大养老保险基金“蓄水池”，做大做强养老战略储备基金；二是配套建立中央和地方政府的支出责任分担机制，有效防范财政风险的衍生与转换。

（三）持续强化内需增长动力

财政政策兼顾长期预期与短期引导，以稳预期助力稳增长。刘尚希④表示2022 年稳增长核心在于稳预期，预期不稳，市场信心不足，难以持续发挥内需拉动效应，难以稳住经济高质量发展基本盘。积极财政政策以稳预期有效对冲风险，持续强化消费投资内需增长动力，助力宏观经济稳中向好、行稳致远。 面对疫情反复与国际局势紧张，我国经济潜力足、韧性强，长期向好、稳中加固的基本面不会改变，内需拉动效应具备充足政策空间。

新时期财政政策稳预期扩内需具体体现在三个方面：一是稳市场主体预期，加固经济增长底盘。 减税降费精准倾向市场，以激发企业活力打造高质量消费供给体系，推动形成“需求促供给、供给创需求”的良性循环互促共进机制， 为经济复苏增长注入动力。 二是稳居民主体预期，刺激消费拉动内需。 持续优化财政资金支出结构，加大政府资金对教育、医疗、就业等民生领域“补短板”力度，着力挖掘居民消费潜力，利于有效发挥财政“四两拨千斤” 杠杆效应。 三是稳资本市场预期，稳妥扩大有效投资。 加大对制造业等支柱行业投资力度，适度超前开展基础设施投资，发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，以政府资金拉动社会投资与民间投资有效扩大。配套稳健货币政策保持流动性充裕，引导货币资金更多流向重点领域和薄弱环节，以财税金融深度融合降低融资成本，持续释放投资促内需增长潜力。

（四）聚焦财政可持续性

统筹安全与发展， 保持合理政策空间。新时代要求转换逆周期调节政策新思路， 维持稳增长与财政可持续二元平衡，实现促发展与防风险有机统一。除组合式一揽子工具使用、 赤字与债务规模收紧外， 房地产税改革试点同样备受关注，然而近日财政部公布2022 年暂缓房地产税改革扩大试点， 搁置原因可能有两方面：一是房地产税作为敏感税种，征收初衷不在于为地方财政创收，而在于有效调节房地产价格，短期内房地产财富属性、金融属性以及流动性问题无法改变，试点改革面临多重阻力与压力；二是目前国内并不具备扩大试点改革所具备的稳定条件，恒大事件与俄乌军事冲突加剧了金融市场波动， 继续推行只会形成政策叠加效应，加速市场下行。房产税试点搁置不等同于放弃房产税，中央更多出于政策谨慎性与持续性， 避免过度对冲性操作带来硬着陆，推动“稳地价、稳房价、稳预期”房地产长效机制完善。

推动宏观政策同频共振，助力财政政策提升效能。 许宏才（2022）⑤提出新时期“财政政策实施要与货币、产业、投资等政策紧密配合”，确保宏观政策有手段、有空间。 笔者认为，宏观政策协调配合主要体现在两方面： 一是财政与货币政策相协调。 作为宏观调控的两大政策工具，财政政策与货币政策具备政策手段互补性与传导机制互动性（贾康， 苏京春，2021）。2022 年在继续推行积极财政政策的同时，配套实施稳健的货币政策，强化“跨周期”和“逆周期”调节有机结合，以宏观政策相机抉择、 联动互助有效提升政策可持续性。 二是财政政策与产业政策相协同。 重点聚焦制造业等支柱性行业留抵退税，提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例，以财政政策助力产业科技创新，推动产业结构升级优化。

当前世纪疫情与世界百年变局交织，面对复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战，中国经济发展、抗击疫情、社会稳定取得阶段性胜利，离不开强劲积极财政政策的有效实施。 站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，2022 年我国继续坚持稳字当头、稳中求进的总基调，重点突出财政收支稳运行、财政保障稳力度、财政风险稳防控、财政改革稳步伐，以积极财政政策助力经济行稳致远。 当前，积极财政政策实施面临诸多挑战与困境，这要求新时期政府要正确把握经济发展形势，树立新发展格局下财政新发展理念， 未雨绸缪，统筹安全与发展。 做好政策储备，盘活财政存量资金与做大增量并举，探索新的财政增收渠道与模式。 加快完善现代预算管理与政府债务管理体系，优化财政支出结构。 构建现代财税体系，深化财税金融体制改革，助力国家治理能力现代化与经济高质量发展。 ■

注释：

①中国财政科学研究院发布财政蓝皮书《中国财政政策报告（2021）》。

②数据来源： 中华人民共和国财政部《2021 年财政收支情况》。

③数据来源：中华人民共和国财政部官网.

④刘尚希： 全国政协委员、 中国财政科学研究院院长。

⑤2022 年1 月15 日，财政部党组成员、副部长许宏才在“全球财富管理论坛·上海苏河湾峰会”上发表讲话提出。