重精准讲持续 为稳增长提供财政方略

●马海涛

（作者单位：中央财经大学）

过去一年，面对国内外环境变化带来的新挑战，特别是疫情防控常态化的考验，我国财政预算执行取得了令人满意的“成绩单”。 “四本预算”的收支完成达到基本平衡，受经济复苏影响，还存在一定规模的超收收入。 财政预算的较好执行，为我国经济社会持续健康发展提供了重要支撑。 回顾2021 年，在我国经济尚处于疫情冲击下的恢复节点，面临国内外形势的多方变化，我们党贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署，贯彻落实中央经济工作会议精神，扎实做好“六稳”“六保”工作，注重宏观政策跨周期和逆周期调节。

2022 年是我国全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年。 2022 年的《政府工作报告》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，弘扬伟大建党精神，充分体现党中央关于2022年经济社会发展工作的总体部署和要求，为国家经济稳增长、保障财政政策的连续性和增加有效性奠定了全年工作总基调。 此外，中国共产党第二十次全国人民代表大会将于2022 年下半年在北京召开， 财政工作更要按照党中央、国务院决策部署，坚持稳字当头、稳中求进， 统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，实施积极的财政政策， 加强对财政经济运行的分析研判，为经济平稳运行提供有力支撑。

一、2021 年财政政策提质增效，发挥了更可持续的宏观调控作用

回顾2021 年，财税政策的针对性、有效性得到增强， 财政政策提质增效，发挥了更可持续的宏观调控作用。 面对国内外环境变化带来的新挑战，特别是疫情防控常态化考验，为完成全年经济社会发展主要目标提供有力保障。 2021年财政预算执行平稳有序，为我国经济社会持续健康发展提供了重要支撑，有以下特点和亮点。

第一，建立更加精准的减税降费与助企纾困政策。 一系列新的具有针对性的减税降费政策出台，包括提高小规模纳税人增值税起征点、小微企业所得税优惠、扩大先进制造业增值税留抵退税政策适用范围等， 在稳定经济增长、支持科技创新、推动产业升级、促进扩大就业等方面发挥了重要作用。

第二，建立常态化财政资金直达机制，保障基层财力、惠企利民。 将2.8 万亿元中央财政资金纳入直达范围，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，同时优化流程，健全监控体系，提高分配、拨付、使用和监管效率。 通过这一创新性宏观调控举措，为市县基层落实惠企利民政策提供财力支持，有力保障了基本民生。

第三， 通过财政大力支持科技自立自强，优化和稳定产业链供应链。 2021 年中央一般公共预算本级基础研究支出增长15.3%。 通过调整研发费用加计扣除比重、专精特新中小企业奖补政策、国家融资担保基金等形式，充分激发市场主体的创新活力；通过完善中央财政科研经费管理机制、支持“揭榜挂帅”机制等，充分激发科研人员创新创造积极性。

第四，完善地方债发行使用管理。 制定专项债券项目穿透式监测工作方案、专项债券资金投向领域禁止类项目清单、专项债券用途调整操作指引等制度， 促进债券资金安全规范高效使用。地方专项债发行继续保持较大力度， 新增额度3.65 万亿元，充分发挥了带动社会资金的作用。

二、2022 年积极财政政策提升效能，更加注重精准、可持续

展望2022 年的财政工作， 积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，需要从多个方面贯彻落实。“提升效能”意味着要从统筹财政预算的收支安排、政策组合等方面增强财政的可持续性，在稳增长、稳预期与防风险的政策目标之间把握平衡。“精准”体现在财政政策要提高财政资金的针对性与使用效率，更好地发挥结构性调节功能，服务国家战略任务和大局稳定。“可持续”要求政策不仅考虑当前形势，而且考虑未来约束，不应透支未来财政空间。 笔者分别从财政政策“提升效能”“精准性”和“可持续性”三个方面具体解读。

（一）提升积极财政效能，处理好财政宏观调控与防风险之间的关系

在保证财政收入持续增长、增强财政可持续性的同时，还要统筹财政资源，强化跨周期调节机制，综合考虑财政空间和财政风险，既不能透支未来，也不能不顾当前下行压力。 财政政策的设计和执行要发挥引导市场主体预期的作用，大力优化财政支出结构，保障纳入“十四五”规划纲要、国家重点专项规划等领域的财政支出，发挥好财政资金对科技攻关、生态环境、基本民生、现代农业、 区域协调发展等领域的支持与协调作用。 一方面，今年的赤字率拟按2.8%左右安排，比去年有所下调，但是赤字率的下调并不意味着财政支出强度和财政宏观调控力度的减弱。一是从基数上看，今年疫情形势与宏观经济形势预计与去年相比稳中向好， 预计财政收入会继续增长；二是特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、 调入预算稳定调节基金等，财政支出规模比去年扩大。 另一方面，赤字率下调与减税降费并行、扩大政府有效投资都是为实现宏观经济平稳运行服务。 对于我国2022 年的预算安排， 在风险防范的底线思维下调低赤字率，使赤字率再次回归至3%以内， 为应对今后可能出现的复杂困难局面留出空间；在经济放缓压力下实施更大力度的减税降费政策，激发市场主体的活力；按照保持政府总体杠杆率基本稳定的要求， 安排新增地方政府专项债券额度3.65 万亿元，在合理防范地方财政风险的同时，保障重点项目建设。

（二）财政政策应精准发力，建立常态化资金直达机制

目前，财政资金直达机制在扶助民生、支持减税降费上取得了良好的成效，为市县基层落实惠企利民政策提供财力支持。在未来常态化机制建立过程中，更要注重“精”与“准”， 以最大化发挥常态化财政资金直达机制这一创新性宏观调控举措在保障经济平稳增长方面的极大作用，将有限的资源用在“刀刃”上，更好发挥结构性调节功能，服务国家战略任务和大局稳定。

一方面，应注重“精”。 后疫情时代，财政运行处于“紧平衡”状态，不能仅靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策，而要充分考虑各类转移支付的功能定位和资金政策的具体特征，科学调配支出。 根据受益对象分为基层政府、企业、个人三类财政资金，对不同对象的补贴有不同的功能侧重。 根据不同受益范围，一部分财政资金政策受益范围相对稳定，另外一部分则会根据特定发展时期实际进行动态调整。 根据不同执行标准，有的政策标准相对固定，在具体执行过程中有国家标准和地区标准之分。 有的政策标准有一定弹性， 比如一事一议财政奖补根据不同受益时限；有的政策资金是常态化的，包括年度政策和跨年度政策，有的政策则是一次性、非常态化的，通常针对特殊、突发事项而颁布，如抗疫特别国债根据不同支付方式，一部分财政资金通常按年支付或按月支付，另有一部分财政资金则需要按照合同约定、工程进度等进行支付。

因此，财政政策提质增效要求考虑相关资金政策与预算执行特点， 考虑受益对象是否合适、受益范围是否稳定、执行标准是否固定、受益时限是否常态等，对不同资金需求的合理性进行分析，做到分类施策、精准发力，提高政策、资金的指向性和有效性， 最大化利用有限的财政资金。例如，可考虑将更多受益范围相对稳定、执行标准相对固定、一次性拨付的政策资金纳入直达资金范围，该类资金通常聚焦民生保障领域且资金投向明确，更适宜直达机制，可以有效打破资金下拨的程序和部门分割带来的梗阻，及时为受益对象纾困，并充分调动地方政府积极性，提升财政资金使用效率。

另一方面，应注重“准”， 财政资金直达机制应坚持初衷和目标，不撒“胡椒面”，重点突出更有效、更直接、更快速地作用于地方政府和市场主体，提高财政资金的针对性和使用效率。 具体而言， 应当准确认识当前经济运行中的难点、痛点，围绕激发市场主体活力而发力，聚焦民生领域问题，聚焦中小微企业纾困，聚焦制造业高质量发展，聚焦科技创新。

首先，持续加大民生投入，保证基本民生保障有力有效，支持做好常态化疫情防控，包括安排补助资金处置局部疫情、加强疫情防控科研攻关经费保障等。 另外，全面实施就业优先政策，多措并举稳定和扩大就业，例如继续执行阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策，实施好失业保险保障扩围、稳岗返还等政策，还有保障创业担保贷款贴息力度和开展大规模职业技能培训等。

其次，财政政策对不同类型企业的扶持目的要有针对性。 对于小微企业、个体工商户，财政支持的目的是增强它们的现金流， 帮助其持续经营，稳定民生扩大就业。 目前我国90%的市场主体是小微企业和个体工商户，这些企业现金流动性不强、抗风险能力弱，疫情防控常态化使它们面临的困难更大，更需要财政资金支持，如更加及时的税收返还。 对于大中型企业，则是加强财政对社会资本的引导作用。 大中型企业是我国目前解决“卡脖子”问题的主力军，由于科技研发具有周期长、前期投入大特征，大中型企业缺少资金或不愿意将资金投入高新技术行业，对于这类问题除了采取研发加计扣除的支持手段外，还可以采用财政引导社会资本投入的方式，如政府引导基金、财政资金股权投资等。

再次，推动制造业高质量发展是我国经济发展中的重大战略任务，当前我国制造业尚存在大而不强、全而不优的短板，财政应为高端制造企业的发展创造条件，通过优惠补贴、减税降费、融资支持等公共财政政策推动国民经济的转型升级，如出台的扩大先进制造业增值税留抵退税政策适用范围等新的举措，提升了财政政策的精准性，提高了经济增长效率。

最后， 财政要发挥关键领域的创新支撑作用，持续加大科技投入，落实好各类创新激励政策，鼓励引导民营企业改革创新，促进企业加大研发投入。 减税降费政策作为助企纾困政策中最具“含金量”的政策，是市场主体感受最明显、受益最明显的政策。 减税降费持续推进，在稳定经济增长、支持科技创新、推动产业升级、促进扩大就业等方面发挥了重要作用。 除此之外，还应创新完善政策机制，多维度激发科研人员和企业创新活力，制定涉企政策时要充分听取市场主体意见，尊重市场规律，支持企业家专注创业创新，安心经营发展。 综合所言，财政政策应从直达资金的分配、拨付和使用等方面，加强对资金的日常监督和重点监控， 将资金投入到最困难的地方、最急需的领域，对重点领域特别是民生、科技领域，对地方特别是基层提供财力保障，最大化发挥财政稳定经济、惠企利民的关键作用。

（三）增强财政可持续性，做到“保活力，稳预期，防风险”

积极的财政政策需要重点把握减税降费的可持续性和债务的可持续性。减税降费政策要达到“放水养鱼”的效果，真正做到“保活力，可持续”。 债务监管政策要压实省级政府的主体责任, 在保障财政支出强度的同时防范与化解风险。

具体来看，在减税降费可持续性方面，经济放缓压力下实施更大力度的减税降费政策，激发市场主体的活力，是我国实现“防风险”和“稳增长”宏观调控目标的必然路径。对于减税降费的可持续要求相关政策在设计过程中充分把握市场主体的切实需求和相关行业的长远发展。

一是确保市场主体应享尽享， 同时政策力度向重点困难群体倾斜。 针对中小微企业和个体工商户受疫情冲击影响， 应继续执行制度性减税政策、延长部分阶段性政策执行期限，进一步体现我国继续加大对中小微企业和个体工商户的税收优惠政策扶持力度， 也体现了在新阶段积极的财政政策要提质增效、 更可持续的必然要求。 此外， 减税降费政策还需真正落到实处，提高市场主体的获得感。税务部门应充分利用现代信息技术，推动相关流程的持续优化，保障减轻纳税人、 缴费人办理包括享受税费优惠政策在内税费事项的成本，增强服务能力，进而达到涵养税源的作用。

二是平衡“当前与长远”的关系，从多视角、动态变化来规划减税降费，着眼于稳预期。一方面，前期阶段性减税降费政策到期，为未来减税降费释放一定的政策空间， 并确保国家经济保持一定速度的增长，从而形成稳定的、可持续性的、新的减税空间。 另一方面，未来减税降费政策应为企业发展注入更大的确定性， 在减税降费的同时还要进行长期战略性的规划和指导，加强政策储备， 研究和适时出台部分惠企政策到期后的接续政策， 保持经济平稳健康发展和就业稳定。为减少企业对减税降费政策的依赖，可考虑推动阶段性税费优惠政策的制度化，以更为规范的制度化政策安排来帮助企业合理调整自身的税费负担水平。

在债务可持续性方面，健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范和化解风险，增强财政可持续性。

一是要求各级政府及时发现处置风险，严格实行债务预警提示和隐性债务风险等级通报制度，确保按期偿还到期债券本金和利息。 进一步完善对地方债务风险的动态监测方式方法，压实省级政府的主体责任，完善央地两级风险管理架构，避免风险向企业、地方金融机构甚至社会公众转移。完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系， 健全地方政府偿债能力评估机制；加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。

二是在风险防范的底线思维下，强调加快政府债务管理体制改革。根据财政政策逆周期调节的需要及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模；构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制；完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

三是完善政府债券发行管理机制，加快推进政府专项债券项目绩效评价的建立。地方专项债发行继续保持较大力度，充分发挥带动社会资金的作用，保障重点项目资金需求，扩大有效投资。作为地方政府债券的“主力”，专项债带动投资的作用越来越突出，因此必须强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资。同时发挥民间投资的重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。

为了贯彻执行2022 年积极的财政政策，要在财政收支安排、预算资金管理、财政可持续发展等方面精准发力。要探索新的组合式税费支持政策，保证财政支出强度，优化支出重点和结构，有序化解地方政府债务风险，提高财政资金使用效率，推动经济高质量发展。 在迎接党的二十大召开的关键之年，财政要更加积极有为，为经济平稳运行提供有力支撑，为党和国家事业高质量发展注入可持续的动力。