公用事业服务拒绝供给之制度解析——基于5部全国性立法及34部地方性立法的规范性分析

吴德松

近年来，在地方立法中出现一个值得关注的现象——为整治城乡违法建设、环境违法、安全生产违法、浪费水资源等问题，有的地方立法规定行政机关对此类违法主体实施强制停水、停电及停止供热、供燃气等断绝公用事业服务的措施，或者规定禁止此类公用事业单位向上述违法主体提供此类公用事业服务等。学界称之为“拒绝供给”或“拒绝给付”。①有的学者称之为“拒绝给付”，参见刘启川：《行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析》，载《现代法学》2013年3 期，第175 页，原文注3。由于本文探讨的仅是公用事业单位拒绝供水、供电、供热、供燃气等相关问题，是为“拒绝给付”其中之一域，又《民法典》合同编第十章章名即为“供用电、水、气、热力合同”、第656 条称之为“供用水、供用气、供用热力合同”，故在公用事业领域称之为“拒绝供给”更符合使用习惯。

基于我国现行5 部全国性立法及34 部地方性立法中涉及公用事业服务拒绝供给条款的类型化分析，以及若干涉及拒绝供给司法裁判案例的实证分析，表明：公用事业服务拒绝供给这一法律制度一方面有其内在的正当性；另一方面该类立法的法规范体系尚未实现融通协调，不少的地方立法既超越了立法权限、又不适当地赋予了公用事业单位以公共管理的权责，有关公用事业服务拒绝供给制度尚需在立法上作体系化改造。

一、公用事业服务拒绝供给的立法现状、类型及需要探讨的主要问题

（一）拒绝供给的立法现状

当下涉及公用事业服务拒绝供给的全国性立法及地方性立法有：

1．全国性立法。目前，全国性法律、行政法规中作出拒绝供给方面的立法尚属少见。法律可见于《安全生产法》（2021年修正）第70 条、《消防法》（2021年修正）第45 条、《电力法》（2018年修正）第65 条、《突发事件应对法》第50 条；行政法规可见于《城市供水条例》（2020年修正）第35 条等。另外《国家安全法》第75 条之“必要手段和方式”、《反恐怖主义法》（2018年修正）第61 条之“其他必要的应对处置措施”也应当包含停电、停水、停燃气等强制措施。①吴德松、王学棉：《行政机关强制停电的行为属性及法律责任探究》，载《海峡法学》2021年第3 期，第44 页。同时，全国性法律的《行政强制法》第43 条第2 款规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，又对拒绝供给的适用范围作出了一定的限制。

2．地方性立法。近年来，陆续有地方性立法（包括地方性法规和地方政府规章）对公用事业服务拒绝供给作出了规定。这些地方性立法除了与公用事业服务自身管理直接相关之专门法以外，其他尚有不少于34 部的地方立法关注于城乡规划、环境保护、安全生产、水资源保护、消防等领域的违法整治而与公用事业服务自身管理不直接相关。后者发轫于1999年制定的《北京市禁止违法建设若干规定》，此类立法的制定时间主要在2011年以后，其中2016年以来制定了19部，且在立法技术上表现出明显的趋同性与仿效性；地方立法覆盖的地域范围以大、中城市为主，又从大城市扩展到中小城市及乡村；从实际执行效果上看，依据这些地方性立法作出的司法裁判尚不多见。

公用事业服务间接相关类拒绝供给的地方立法趋势如下表所示（见表1）：

表1：公用事业服务间接相关类“拒绝供给”的地方立法趋势②统计说明：1．有的地方立法发布后经修正、修订而加入拒绝供给条款，则修订、修正中最早出现拒绝供给条款的时间为表格中的“立法时间”，如《深圳经济特区消防条例》（2009年修正）第74 条、《上海市环境保护条例》（2016年修订）第85 条为历次修正、修订中最早出现拒绝供给条款，“立法时间”分别计为2009年、2016年；2．前后不同名称的地方立法之间有承接关系，则以最早出现拒绝供给条款的时间为“立法时间”，如《重庆市水污染防治条例》（2020年发布）第72 条承接《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》（2011年发布）第60条，“立法时间”计为2011年；3．有的地方立法曾经出现过拒绝供给的条款，但现已失效或在修正、修订后的现行有效的立法中已不再存在，则不计入统计数，如《上海市城市规划条例》（1995年发布）第70 条、《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》（2020年发布）第33 条、《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年发布）第21 条、《抚顺市城区禁止违法建设管理规定》（2015年发布）第5 条在后续的修正、修订中均不复存在。

（二）拒绝供给的立法类型

论者往往将规范公用事业服务自身管理的专门法（如《电力供应与使用条例》《城市供水条例》）所包含的拒绝供给之法条、与无关乎公用事业自身管理的其他专门法（如《安全生产法》《浙江省水污染防治条例》）所包含的拒绝供给之法条未加区分，③叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配——行政强制法草案修改意见》，载《浙江社会科学》2003年第5 期，第91 页；李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第22 页、第24～25 页；朱瑞丹：《增设断水断电等行政强制措施的思考》，载《现代商贸工业》2008年第3 期，第220 页。然而实则大有不同。探讨拒绝供给之立法问题，首先需对现有拒绝供给之法条作出类型化划分，以便有的放矢。兹检视上述对公用事业服务作出拒绝供给制度设计的多部全国性法律和行政法规，以及地方性法规和地方政府规章，依据该类立法与公用事业管理的相关性，可以将其区分为“直接相关”类拒绝供给及“间接相关”类拒绝供给两种类型：

1．直接相关类拒绝供给。该类立法与公用事业自身的管理及固有服务直接相关，立法之目的是为了规制公用事业服务自身所固有的问题。该类拒绝供给又可细分为两个亚型：基于行政强制的“强制拒供”及基于民事关系的“民事拒供”。前者为公用事业服务之专门法设定的、出于公用事业服务自身行政管理的需要而作出的强制拒供的立法安排，如《电力法》第65 条、《城市供水条例》第35 条等，拒供事由是用户扰乱公用事业服务秩序或者危及公用事业设施的安全等；后者为民法或者公用事业服务专门法设定的、出于公用事业服务民事抗辩等需要而作出的立法安排，如《民法典》第652 条及第654 条、《电力供应与使用条例》（2019年修正）第39 条及第40 条、《电信条例》（2016年修正）第34 条、《江苏省电力条例》第50 条的部分情形、《贵州省城镇燃气管理条例》第31条等，拒供事由是用户不具备供给条件或者用户欠缴费用等。

2．间接相关类拒绝供给。该类立法与公用事业自身的管理不直接相关，立法之目的是为了规制公用事业服务自身之外的公共管理问题，如城乡建设、生态环境、安全生产、火灾处置、水资源保护、突发事件处置等。该类拒绝供给又可细分为两个亚型：基于行政强制（行政处罚）的拒绝供给与基于社会公共管理的拒绝供给。兹分述如下：

（1）基于行政强制（或行政处罚）的拒绝供给。表现为：由行政机关作出停止供给的行政决定，公用事业单位协助执行。此类拒绝供给的决定主体是行政机关，协助执行主体为公用事业单位，执行方式为自始拒绝供给或者停止已在进行中的供给，拒供事由是存在安全生产事故隐患、发生突发事件以及存在违法建设、环境违法情形等。这一类的现行全国性法律有前述《安全生产法》《消防法》《突发事件应对法》《国家安全法》《反恐怖主义法》此5 部法律的相关条文；现行地方性法规有《浙江省水污染防治条例》（2020年修正）第51 条、《北京市实施<中华人民共和国水法>办法》（2019 修正）第63 条、《上海市大气污染防治条例》（2018年修正）第103 条、《重庆市城乡规划条例》第75 条、《重庆市水污染防治条例》第72 条、《海南省查处违法建筑若干规定》第8 条、《厦门市物业管理若干规定》（2021年修正）第27 条、《珠海经济特区城乡规划条例》第83 条、《广州市城市管理综合执法条例》（2015年修正）第22 条、《上饶市城市管理条例》第15 条、《上饶市农村居民住房建设管理条例》第28 条、《南昌市城市管理条例》第32 条、《衡阳市违法建设防控与查处条例》第9 条、《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第62 条、《深圳经济特区消防条例》（2017 修正）第76 条、《甘肃省消防条例》（2021年修订）第65 条等，以及地方政府规章《山西省工业企业环境保护供电管理暂行规定》第2～5 条等。其中地方性法规以《上饶市城市管理条例》颇具代表性，该条例第15 条第2 款规定“供水、供电、供气企业应当根据县级以上人民政府的决定，停止为违反城市管理规定的行为、场所和设施等提供公共服务”，较为完整地体现了此类拒绝供给的规制要件。本文将此类拒绝供给称之为“强制拒供”。

（2）基于社会公共管理的拒绝供给。表现为：由公用事业单位直接拒绝提供服务，公用事业单位既是作出拒绝供给决定的主体、也是执行主体，执行方式为自始拒绝供给、但一般不停止已在进行中的供给，拒供事由是用户违法建设、环境违法、安全生产违法等。这一类情形在全国性法律、行政法规中尚无体现，但在地方性法规中体现较多，具体有：《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第65 条、《广州市违法建设查处条例》（2020年修正）第15 条、《湖南省城市综合管理条例》第31 条、《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》第20 条、《邵阳市村庄规划和村民建房管理条例》第29 条、《长沙市农村村民住宅建设管理条例》第21 条、《福建省违法建设处置若干规定》第24 条、《浙江省违法建筑处置规定》（2020年修正）第23 条、《遂宁市城市管理条例》第33 条、《日喀则市城市管理条例》第24 条、《德阳市城市管理条例》第18 条、《日照市城市管理条例》第79 条、《合肥市城市管理条例》第10 条、《长春市城市管理条例》第32 条、《武汉市控制和查处违法建设条例》第14 条等；另外地方政府规章《山西省工业企业环境保护供电管理暂行规定》第7～8 条也有“禁止供给”的类似规定。此类拒绝供给以《日照市城市管理条例》颇具代表性，该条例第79 条规定“供水、供电等企业办理供水、供电等服务手续时，应当查验建设工程规划许可手续或者不动产权证明，对未取得建设工程规划许可手续或者不动产权证明的，不得提供相应服务”，较好地体现了此类拒绝供给的规制特点。本文将此类拒绝供给称之为“禁止供给”。

上述公用事业服务拒绝供给的立法类型图示如下（见图1）：

图1：公用事业服务拒绝供给的立法类型及其代表性立法示意图

除了上述界限比较清晰的拒绝供给类型之外，还有类型不甚清晰的立法条文。一是形似“直接拒供”而实属“间接拒供”。如《陕西省实施<中华人民共和国水法>办法》（2018 修正）第54 条第1 款规定“从事车辆清洗经营的单位和个人未安装、使用净化循环水装置的，由县级以上人民政府有关部门责令供水单位停止供水”，①类似地方性立法还有：《北京市实施<中华人民共和国水法>办法》（2019 修正）第63 条。表面看来安装使用净化循环水装置似乎与供用水事项直接相关，但由于是否需要安装使用该装置并非供用水双方在私法上需要约定的必备事项或供用水关系中的固有事项，安装使用该装置是为了保护和合理利用水资源这一公法上的目的，故该规定还应属于间接拒供一类。二是“禁止供给”与“民事拒供”相杂糅。有的是在同一部立法中既有强制拒供的条文又有禁止供给的条文，如《山西省工业企业环境保护供电管理暂行规定》，第2、3、4、5 条属于强制拒供，第7、8 条属于禁止供给；有的是在同一法条中既包含有强制拒供、又包含有民事拒供，如《江苏省电力条例》第50 条第2 款所规定的中断供电八种情形。②《江苏省电力条例》第50 条第2 款：有下列情形之一，供电企业可以依法中断供电……（一）用户的用电设备注入电网的谐波电超过国家规定标准，或者用户的冲击负荷、非对称负荷对电能质量产生干扰与妨碍，在供电企业通知后仍不改正的；（二）存在重大事故隐患的生产经营单位对依法作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险，负有安全生产监督管理职责的部门通知停止供电的；（三）在电力设施保护区内违法作业，在供电企业通知后仍不改正的；（四）社会安全事件发生后，公安机关对特定区域内的电力供应进行控制的；（五）火灾发生后，火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，作出截断电力输送、限制用电决定的；（六）用户窃电的；（七）用户未按照有关部门和供电企业安全检查时提出的整改意见消除安全隐患，可能严重影响电力安全的；（八）其他严重影响电力安全，确需中断供电的情形。三是“强制拒供”与“禁止供给”不确定。有的法条从文字表述上难以区分是强制拒供还是禁止供给，实际适用时二者皆有可能。例如《黑龙江省消防条例》（2020 修正）第46 条规定“有关部门和单位应当根据火灾扑救需要，采取下列措施……（五）燃气、供电单位应当及时切断起火建筑的气源、电源”，表述上似是拒绝供给一类，但既然是“根据火灾扑救需要”则应当是救火指挥人员现场判断下达指令，因而应属于强制拒供一类。又如《上海市环境保护条例》（2021年修正）第86 条第2 款规定“市或者区人民政府对排污单位作出责令停业、关闭决定的，以及市或者区生态环境部门对排污单位作出责令停产整治决定的，供电企业应当依法采取措施，中止对排污单位供电”，单纯从字面上理解似属于禁止供给一类；但由于行政机关作出责令停业关闭决定或责令停产整治决定在先、供电企业中止供电在后，中间应有一个行政机关的通知停电行为，如此一来则是将中止供电当作责令停业等基础行政行为的行政辅助行为（至于能否成就、如何成就为行政辅助行为，则另当别论），③有关行政辅助行为的论述，参见胡建淼著：《行政强制法论：基于<中华人民共和国行政强制法>》，法律出版社2013年版，第154 页；吴德松、王学棉：《行政机关强制停电的行为属性及法律责任探究》，载《海峡法学》2021年第3 期，第42 页、第44 页。实务中究竟是如何付诸实施，还需结合具体做法具体分析。此外，《江苏省大气污染防治条例》（2018年修正）第104 条第2 款属于司法协助执行范畴，①《江苏省大气污染防治条例》（2018年修正）第104 条第2 款：设区的市、县（市）人民政府、生态环境行政主管部门就其作出的责令停业、关闭或者停产整治决定申请强制执行，人民法院经依法审查裁定准予执行，而被执行人拒不执行的，人民法院可以向被执行人的水、电、热、气等供应单位发出协助执行通知书，供应单位应当协助人民法院对被执行人采取停止供水、供电、供热、供气等措施。协助执行单位拒不协助的，人民法院可以依法予以制裁。《广州市供电与用电管理规定》（2019修订）第35 条第1 款则属于转致性规范而非授权性规范，②《广州市供电与用电管理规定》（2019 修订）第35 条第1 款：因以下原因，有关行政管理部门作出停电决定的，应当书面通知供电企业停电对象、时间、范围，并抄报电力行政主管部门，供电企业应当执行停电决定，涉及居民生活用电的除外。（一）依据国家规定决定淘汰、关闭企业；（二）生态环境行政管理部门依法查处环境违法企业；（三）城市管理综合执法机关依法对违法建设作出停止建设或者限期拆除的决定；（四）电力行政主管部门按照国家和省人民政府的有关规定，对高能耗、环境污染严重等列入国家限制类、禁止发展类的企业或者生产设备的用电，决定限制用电或者终止供电；（五）根据国家法律、行政法规、地方性法规规定，行政管理部门依法作出停电决定的其他情形。此二者不在本文的研究之列。

间接相关类“拒绝供给”的立法类型及特点、以及代表性地方立法和代表性司法案例如下表所示（见表2）。

表2：间接相关类“拒绝供给”的立法类型及特点

直接相关类的拒绝供给其立法上的正当性、相关性是显见的，本文不作赘述。间接相关类的拒绝供给，又以“强制拒供”在立法中较为多见，在行政执法的实务中使用较为频繁，引发的司法裁判案例较多；③吴德松、王学棉：《行政机关强制停电的行为属性及法律责任探究》，载《海峡法学》2021年第3 期，第40～41 页。“禁止供给”由于均是地方性法规或地方政府规章，实际执行的影响面较小或施行不久其影响尚未充分显现，但已表现出明显的仿效性。本文着重探究间接相关类拒绝供给的立法规制问题。

（三）间接相关类拒绝供给在立法规制上需要探讨的主要问题

从以上所示拒绝供给立法的类型可知，有关间接相关类拒绝供给的立法需要着重探讨如下问题：一是在地方立法中，拒绝供给的事由主要集中在城乡规划违法、环境违法、生产安全违法、水资源保护等领域的行政违法，此类行政违法并不与公用事业服务领域自身管理直接相关、但却需要通过公用事业服务的“拒绝供给”予以惩戒，则该类惩戒的正当性需要证成；二是现行《行政强制法》第43 条第2 款之“禁止限制”的立法尚显突兀，拒绝供给的相关立法如何实现其在法规范体系中的融合贯通以实现法制的统一性和协调性；三是拒绝供给在现行立法上该如何改造。

二、创设“拒绝供给”制度的正当性及其限制因素

《立法法》（2015年修正）第6 条要求，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。停水停电作为拒绝供给的手段是通过“私法”形式来达到“公法”目的的运用，当私人的行为有违法情形时，停止供应水电等生活必需服务，目的在于以此让私人纠正其相应行为。④李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第23 页。为此，公用事业服务“拒绝供给”这一立法上的制度设计需要考量其正当性及其限制性因素。

（一）设立“拒绝供给”制度的正当性

停水停电等拒绝供给，间接地对不履行义务的行政相对人施加不利影响，对其产生内心威慑，从而实现行政强制目的。这种方式与直接强制相比，给相对人留有权衡空间，富有柔性执法之意蕴，符合非强制行政之要求，同时亦可实现与直接强制行为之相同目的，因此拒绝供给作为行政强制执行的正当性是存在的。①解志勇：《行政强制之禁止研究》，载《法学杂志》2016年第1 期，第88 页。在现代生活中，给付拒绝的制度具有比直接强制更有效的效果。②[日]盐野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第158 页。一般说来，停水停电等对促使义务履行的强制力度和执行效率十分明显，较之于执行罚而言能起到立竿见影的作用。③叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配——行政强制法草案修改意见》，载《浙江社会科学》2003年第5 期，第90 页。日本《东京都公害防止条例》第35 条规定，为了防止公害，知事可以命令工业用自来水业主、自来水业主停止向违反命令的工厂供给用水。④杨建顺：《日本行政执行制度研究》，载《法学家》2002年第4 期；[日]盐野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第158 页。韩国《建筑法》规定，对于由于违反该法或者依据该法的命令、处分而撤销许可或批准的建筑物，市长、区长等可以要求电力、电话、自来水供应者、城市煤气企业等停止对该设施的安装或者供给，如果没有特殊理由，被要求方必须按要求执行；韩国《大气环境保护法》《水质环境保护法》中也有拒绝供给的政策法规依据。⑤[韩]金东熙著：《行政法Ⅰ（第9 版）》，赵峰译，中国人民出版社2008年版，第335 页；[韩]金东熙著：《行政法Ⅱ（第9 版）》，赵峰译，中国人民出版社2006年版，第463 页。我国台湾地区的“行政执行法”第28 条第2 款将断绝营业所必需之自来水、电力或其他能源，作为诸多行政强制方法之一。⑥叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配——行政强制法草案修改意见》，载《浙江社会科学》2003年第5 期，第90 页。

公用事业服务因其具有的资源不可或缺性、经营垄断性以及所服务对象普遍性，往往可以在拒绝供给与违法行为的惩戒之间建立起广泛的联系，特别是在对与自然人居所及非自然人营业场所等相关违法行为的惩戒中更是高度相关。又在现代社会便捷的联合惩戒、便捷的技术手段之下，公用事业服务单位可以较为方便地对个人及生产经营单位实施停水停电停热停燃气等惩戒措施。在安全生产类的违法惩戒中，一经停水停电等则可以即刻停止进行中的生产经营活动，从而避免重大安全隐患发展成为现实的安全事故；在生态环境类的违法惩戒中，一经停电停水等则可以即刻实现停产停业，从而遏制违法排污等不法后果的继续发生；在城乡规划类的违法惩戒中，一经停水停电等则可以即刻使得正在进行中的违法建设中断、已经建成的违法建筑物不具备基本生产与生活条件，从而督促其改正违法行为——此三者是为地方立法中拒绝供给应用较多的场景，这些场景中拒绝供给与制止违法行为之间具有实质性关联，而且实施起来及至后期恢复供给均较为方便。也正因为公用事业服务所具有的这些特点，使得地方立法偏好于此类拒绝供给措施。基于风险规制的考虑，为促进社会公共卫生、健康和安全、环境保护，可以有节制地适用断水、断电这一手段。⑦李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第24 页。断水、断电在当下我国，特别是在水污染防治领域具有适用的正当性。⑧夏雨：《论“断水、断电”作为行政强制执行方式的正当性》，载《中南大学学报（社会科学版）》2011年第1 期，第58 页。由于社会公共利益在权利的价值位阶中高于被执行人的权利，在社会公共利益遭到被执行人的破坏时，如果对公共利益的侵犯达到一定程度，行政机关可以使用包括给付拒绝在内的强制执行方式强制其执行。⑨魏成优：《给付拒绝纳入我国行政强制执行方式之再思考》，载《国家行政学院学报》2011年第6 期，第82 页。

以法经济学的视角来看，在拒绝供给的惩戒与阻止或纠正行为人的违法行为之间存在效用关系，其关联性可以从惩戒强度及惩戒效果来表示。惩戒强度较低而惩戒效果好，则该类拒绝供给的关联性强；反之，则关联性弱乃至负相关。公用事业服务自身管理相关的拒绝供给无疑具有直接相关性，安全生产、城乡规划、生态环境等领域则与拒绝供给具有高度相关性。

间接相关类拒绝供给在全国性立法中亦有体现，如前所述《安全生产法》《消防法》《突发事件应对法》《国家安全法》《反恐怖主义法》相关条款。在这些全国性法律中，拒绝供给这类措施在发生火灾、突发事件等非常状态下可以及时有效地消除危险、阻却危害发生或扩大，惩戒措施与惩戒效果具有极强的正相关性，因而是十分必要的，具有立法上的正当性。

（二）“拒绝供给”现行立法的缺陷及限制性因素

《行政强制法》第43 条第2 款规定，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，学界对这该款规定及至该43 条之全文多有争议。有学者认为该款规定抑公扬私，体现了公民权的保障与行政权的限缩，继而从保障生存权等基本人权、保障营业自由的角度，在肯定在该款规定之正当性的同时，提出了有节制地适用断水、断电这一手段的设想；①李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第24 页。亦有学者认为该款规定虽然体现了立法者“为行政相对人争取最大限度的可期待利益，尽管孜孜以求所企及的个人利益实现之路极有可能伴随着公共利益的微量克减”的立法意图，但以规范法学的视角分析该条款与其他预置法条规则相冲突，亦对该款规定的科学性提出了质疑；②刘启川：《行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析》，载《现代法学》2013年第3 期，第177 页。另有学者认为“对居民生活停水停电等以强迫其履行行政决定的做法，属于应绝对禁止的事项”，其正当性毋庸置疑，可操作性强；③葛先园：《〈行政强制法〉第43 条辩护——与刘启川博士商榷》，载《求是学刊》2015年第2 期，第97 页、第98 页。还有学者认为，该款规定是行政强制执行中禁止强制原则的具体体现，折射出公民权与行政权、个人利益与公共利益的博弈与平衡，但法律规范存在内在的逻辑冲突、具体适用上欠缺可操作性，并针对该款规定提出了重新设计之思路。④解志勇：《行政强制之禁止研究》，载《法学杂志》2016年第1 期，第87～91 页。

上述学者多从法社会学抑或法教义学的视角，对《行政强制法》第43 条及拒绝供给的立法作出了论述。这些论述大多拘泥于该条之法理分析，既未对拒绝供给进行类型化区分，也未从公用事业服务拒绝供给的法律规范整体体系上予以分析论证。兹检视上述公用事业服务间接相关类的5 部全国性法律及34 部地方性立法、及至公用事业服务直接相关类的部分立法，在前述拒绝供给立法的类型化区分的基础上，结合《行政强制法》第43 条第2 款之禁止限制性规定，力图辨析现有拒绝供给立法的体系性缺陷及限制性因素如下：

1．强制拒供的地方立法存在立法权威性不足的缺陷。一是强制拒供。强制拒供有的表现为独立性行政行为、有的表现为辅助性行政行为；而撇开辅助性行政行为不论，成就为独立性行政行为的强制拒供通常是临时性、阶段性的惩戒措施，这较之于决意性、制裁性的行政处罚明显不同，故其行为属性一般而言属于行政强制（包括行政强制措施与行政强制执行）。胡建淼教授就如何区分行政强制与行政处罚等作过详细论述，⑤胡建淼：《如何识别行政处罚行为》，载《学习时报》2021年3月31日，第2 版。实务中虽然也有行政机关认为其实施的某一强制拒供行为是为行政处罚，但在随后的司法裁判中还是被司法机关认定为行政强制。⑥参见衡阳华强玻璃制品有限公司诉衡阳市经济和信息化委员会撤销限电通知案，湖南省高级人民法院（2017）湘行终85 号行政判决书、最高人民法院（2018）最高法行申6130 号行政裁定书。从行政强制的设立要求来看，作为行政强制的强制拒供只可由法律（行政强制执行和行政强制措施）和行政法规（行政强制措施）设定；⑦胡建淼著：《行政强制法论：基于〈中华人民共和国行政强制法〉》，法律出版社2014年版，第243 页、第410 页；全国人大常委会法制工作委员会行政法室：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第32～33 页。在赵仁伟诉辽宁省抚顺市东洲区人民政府强制清理行为违法案中，最高人民法院亦裁判认为“根据《行政强制法》第13 条的规定，行政强制执行由法律规定……只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行”。⑧赵仁伟诉辽宁省抚顺市东洲区人民政府强制清理行为违法案，最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申6408 号。因此，地方性立法设定此类行政强制有越权之虞。二是禁止供给。除了强制拒供存在立法的权威性不足之外，禁止供给亦复如是。基于停水停电停热停燃气等公用事业服务拒绝供给这一行政强制措施的严厉程度，应本着“法律保留原则”由全国性法律创设，其使用范围应当严格限缩，而不宜由地方立法来设定。

2．现行《行政强制法》第43 条第2 款未形成完整的法律规范。现行《行政强制法》第43 条第2 款未能构建起完整的法律规范：一是该法并未授权“公权力”可以强制停水停电、却又从“禁止限制”出发对“私权利”作出了防御性的保护，令人感到颇有些“无厘头”；二是该款规定在理解中又极易使执法者认为该条对居民生活之外的（包括非居民其他主体的、以及居民非生活用途的）公用事业服务实施强制拒供提供了概括性授权，①有关《行政强制法》第43 条第2 款的释义与理解，参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第262 页；该书称“需要注意的是，这一规定的对象仅指居民生活。至于法人和其他组织，行政机关依然可以采取停止供水、供电、供热、供燃气的方式督促其履行义务”。参见应松年编：《行政强制法教程》，法律出版社2013年版，第171 页；该书称“不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式，只是针对居民，而不包括法人和其他组织，对违法的企业，为了迫使其履行行政决定所确定的义务，可以采取停止供应公共产品的方式。”在实务中亦有多个案例秉承这一理解作出裁判，②有关案例可参考：宁波新华实公司、宁波市鄞州速派公司诉中河街道办事处强制停水停电案，宁波市镇海区人民法院（2017）浙0211 行初125 号、（2017）浙0211 行初126 号行政判决书；厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司诉厦门市湖里区城市管理行政执法局强制停水停电案，厦门市集美区人民法院（2017）闽0211 行初76 号行政判决书；温岭市创兴水产冷冻厂诉石塘镇人民政府强制停电案，浙江省温岭市人民法院（2018）浙1081 行初79 号行政判决书。殊不知行政机关如若对法人或其他组织、自然人实施停水停电等，还应当有他专门法律或行政法规的授权、或仅作为辅助性强制措施使用，该款规定从而对执法者造成了误导；三是对居民生活所需之水、电、热、燃气等不区别情形一律“禁止限制”，又存在对行政机关的限制过严、掣肘过多，且与有的专门法之立法目的相悖，在发生火灾、重大安全事故隐患处置及突发事件处置之时若对居民生活“禁止限制”则贻误时机。有学者指出，针对危险源的强制措施应以危害的现实性、紧迫性为实体性适用条件，③王学辉、唐成余：《论行政强制措施的适用条件》，载《阴山学刊》2021年第5 期，第8 页。该类强制措施暂不宜作过多的条件限制。另外，有学者提出对居民生活可以在工作时段内实施停止供水供电等拒绝供给，④刘启川：《行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析》，载《现代法学》2013年3 期，第181 页；解志勇：《行政强制之禁止研究》，载《法学杂志》2016年第1 期，第89 页。这既产生不了迫使义务人履行行政决定义务的力量，⑤葛先园：《〈行政强制法〉第43 条辩护——与刘启川博士商榷》，载《求是学刊》2015年第2 期，第99 页。又在实务中不具有可操作性——频繁反复的停止及恢复供给操作远非论者想像的简单。因此，需要在现行《行政强制法》第43 条第2 款的基础上，吸收地方立法经验，完善拒绝供给的制度设计。

3．在已有行政强制（及行政处罚）的有效性与增设拒绝供给的必要性之间进行评估。《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《大气污染防治法》等若干全国性法律和行政法规，以及数量众多的地方性法规和地方政府规章，分别对违法建设、环境保护这两类违法行为设定了若干行政强制、行政处罚的手段，这些手段是否足以惩处、纠正违法行为应当进行立法后评估——《立法法》第63 条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估”；《行政处罚法》（2021年修正）第15 条规定“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议”。另外，如有必要增设拒绝供给的行政强制或行政处罚，相应地也应进行立法前的论证和评估——《行政强制法》第14 条即要求“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”；《行政处罚法》第12 条规定“地方性法规……拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况”。设定公用事业服务拒绝供给之立法，应同时合乎《立法法》《行政强制法》或者《行政处罚法》的上述要求。

4．拒绝供给应与强制缔约义务之间相协调。在间接相关类“禁止供给”型地方立法中，均赋予了公用事业单位以社会公共管理职能，此类立法有《日照市城市管理条例》第79 条等。这类拒绝供给不同于“强制拒供”，在强制拒供中作出行政决定的主体是行政机关、公用事业单位是协助执行机关，所产生的法律后果由行政机关承担，⑥吴德松、王学棉：《行政机关强制停电的行为属性及法律责任探究》，载《海峡法学》2021年第3 期，第46～47 页。有关案例可参考：袁会燕等10 人诉济南市章丘区人民政府等行政强制违法案，山东省高级人民法院（2019）鲁行终2238 号行政判决书；临洮县五爱建材厂诉临洮县供电公司供用电合同纠纷案，最高法民申2093 号民事裁定书，该裁定经最高人民法院民事行政审判专业委员会会议讨论决定。拒绝供给的原因是当事人违反了行政管理方面的法律法规；也不同于直接相关类的“民事拒供”，民事拒供其原因与民事法律行为直接相关、而用户不具有行政法上的违法性。从表象上看，此类“禁止供给”与基于民事法律关系的民事拒供颇为类似，但实则不然。这类禁止供给赋予了公用事业单位以一定的公共管理职责，即藉由公用事业单位之手而实施行政法上的惩戒，其实质是将公用事业单位给用户提供服务当作一项行政许可。从公用事业单位的视角看来，则是被赋予了一项职责，即审核用户是否存在安全生产等行政法上的违法行为，如存在此类违法行为则不予提供供水供电等服务，因此这种审核行为应属于具体行政行为。假若被拒绝供给的当事人对拒供不服，目前较为有限的几个案例均是用户通过向公用事业单位提起民事诉讼的方式获得救济；①参见：韩启柱诉国网北京市电力公司财产损害赔偿纠纷案，北京市门头沟区人民法院（2017）京0109 民初295 号民事判决书，北京市第一中级人民法院（2017）京01 民申149 号民事裁定书；韩云普诉国网北京市电力公司财产损害赔偿纠纷案，北京市门头沟区人民法院（2017）京0109 民初3740 号民事判决书；王泽坚诉国网北京市电力公司供用电合同纠纷案，北京市西城区人民法院（2016）京0102 民初21151 号民事裁定书。然而从地方性法规对公用事业单位赋予的社会公共管理职责来看，应以提起行政诉讼为是。韩国学者即指出，对自来水、电等违法的拒绝供应，根据这种供应是以公法形式执行还是以私法形式执行，可依据行政上或民事上的救济手段，获得救济。②[韩]金东熙著：《行政法Ⅰ（第9 版）》，赵峰译，中国人民出版社2008年版，第336 页。

对违法建设、环境违法等行为进行惩戒是行政管理的应有之责，该惩戒对象不仅与公用事业服务所对应的民事法律事由不直接相关，而且公用事业单位从其职责上也不宜承担社会管理职能。公用事业单位并非行政机关、不具有行政执法之权力，也不具有辨别建筑物是否违法、排污是否合法、生产经营是否合乎《安全生产法》之能力。叶必丰教授等认为，这种影响义务人生存权和发展权的强制执行权不能由企业实施，而应当由有执行权的国家机关做出决定，然后由有关企业协助执行；它也不能由法规和规章来规定，而只能由作为法律的行政强制法来规定。③叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配——行政强制法草案修改意见》，载《浙江社会科学》2003年第5 期，第91 页。李大勇教授亦认为，即使要做出断水、断电的决定，也应由行政许可决定机关或主管部门做出较妥，某种意义上行政强制执行手段就是在公共利益和私人权益、秩序与权利、效率与公平之间寻求平衡。④李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第25 页。另外，公用事业单位负有强制缔约的民事义务，⑤朱岩：《强制缔约制度研究》，载《清华法学》2011年第1 期，第62～81 页。有关公用事业单位负有强制缔约义务的法律法规，参见：《民法典》第648 条、第656 条，《电力法》（2018年修正）第26 条，《城镇燃气管理条例》（2016年修正）第18 条，《电信条例》（2016年修正）第40 条。其不得任意拒绝签订或者中止、解除公用事业服务类的合同；又从公用事业单位普遍所具有的垄断地位来看，还应当受到《反垄断法》所规制，如无正当理由拒绝供水供电供热供燃气则涉嫌滥用市场支配地位。换言之，当行政机关作出拒绝供给的行政决定时，公用事业单位应当予以协助配合，此时强制拒供的行政决定就成为公用事业单位拒绝供给的“正当理由”（《反垄断法》（2022年修正）第22 条第1 款第3 项）或“合理理由”（《民法典》第648 条第2 款），从而豁免其强制缔约义务，其在拒绝供给中的角色为协助执行者，是时之“禁止供给”则应归并入“强制拒供”一类。

从为数不多的几个裁判案例中，可以发现“禁止供给”在实际运用中出现的一些端倪。一是行政执法机关通过给公用事业单位发出停水停电通知的方式，将本可由公用事业单位直接实施的“禁止供给”转变成了“强制拒供”，从而替代了“禁止供给”的适用空间。例如孔庆湛诉广州市城市管理综合执法局番禺区分局确认复函违法案、以及孔庆湛诉广州市番禺区水务局履行法定职责案中，⑥孔庆湛诉广州市城市管理综合执法局番禺区分局等复函案，广州铁路运输第一法院（2017）粤7101 行初4345 号行政判决书；孔庆湛诉广州市番禺区水务局等履行法定职责案，广州铁路运输第一法院（2017）粤7101 行初3123 号行政判决书。对于孔庆湛违法建房，番禺供电局、番禺钟村自来水有限公司既可依据《广州市违法建设查处条例》第15 条以“禁止供给”的方式直接拒供、也可由广州市城市管理综合执法局依据《广州市城市管理综合执法条例》第22 条以“强制拒供”的方式通知供水供电单位间接拒供，该案实务中采用的是后者。又如北京金春时代商场有限公司诉北京市门头沟区政府行政处理案中，①北京金春时代商场有限公司诉北京市门头沟区政府行政处理案，北京市高级人民法院（2021）京行终1313 号行政判决书，北京市第四中级人民法院（2020）京04 行初267 号行政判决书。对于金春公司违法建房，既可以由北京市电力公司依据《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第65 条以“禁止供给”的方式直接拒供、也可以由门头沟区政府“强制拒供”，该案采取的是“强制拒供”。二是“禁止供给”适用的主要领域还是违法建设，但违法建筑大多依附于已有的合法建筑而建，因此往往不需要另行申请办理供水供电等接入手续，这就使得“禁止供给”的规定鞭长莫及。例如梁凤英诉广州市荔湾区综合行政执法局行政处理案中，②梁凤英诉广州市荔湾区综合行政执法局行政处理案，广州铁路运输第一法院（2018）粤7101 行初5462 号行政判决书。梁凤英的房屋大部分是合法建筑、少部分是违法建筑，由于违建部分没有独立的供水设施，使得“禁止供给”没有适用的可能。三是“强制拒供”较“禁止供给”更为直接有效。在韩云普诉北京市电力公司财产损害赔偿纠纷案中，③韩云普诉国网北京市电力公司财产损害赔偿纠纷案，北京市门头沟区人民法院民事判决书（2017）京0109 民初3740 号。韩云普2002年与香峪村经济合作社签订《荒山荒地租赁合同》，承租香峪村荒山荒地4 亩、租期40年，建有房屋若干但未取得建房审批手续，韩云普要求装表接电，北京市电力公司以《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年修订）第21 条之规定予以拒绝，韩云普起诉后法院判其败诉。此案设若韩云普以承租土地农业生产、农产品贮存加工、禽畜养殖等其他正当理由要求供电，则北京市电力公司无从拒绝；然若当地行政机关依《北京市城乡规划条例》查封施工现场并通知供电企业“强制拒供”，则无论其以何种理由申请用电均无法改变违法建设的事实，均可因其这一行为的违法性而受到惩戒，也就可以实现立法者“柔性执法”之意旨。

三、“拒绝供给”之立法改造

行政机关应当担负起查处违法建设、环境违法的法定职责，公用事业单位应当回归在公用事业服务中的民事主体这一定位以避免产生新的政企不分的困境，违法者应当因其违法行为承担法律后果。基于此，在科学开展立法评估的基础上，需要对现行拒绝供给方面的立法作如下体系化改造：

（一）提升间接相关类“拒绝供给”的立法位阶，将其纳入全国性的法律予以规制

在科学评估论证的基础上，借鉴地方立法的经验，可以考虑在法律层面增设“拒绝供给”这一行政强制措施，以解决地方立法创设强制拒供类行政强制措施所存在立法权威性不足的缺陷。对比前述全国性法律及地方性法规、地方政府规章关于公用事业间接相关类“强制拒供”“禁止供给”的规定，可以发现全国性法律及行政法规所创设的“强制拒供”限于火灾、突发事件等非常态情形，是非常态措施；④有关常态措施与非常态措施之论述，参见胡建淼著：《行政强制法论：基于〈中华人民共和国行政强制法〉》，法律出版社2014年版，第107～114 页、第155 页。而地方性法规、地方行政规章所创设的“强制拒供”“禁止供给”其适用范围为违法建设、环境违法等常态情形，是常态措施，作为常态措施其影响更为广泛、更应从全国性法律的位阶上作出规制。当初《行政强制法》起草之时，有的全国人大常委会委员及人大代表提出“对于一些企业和个人，如果不采取停水停电等措施，就不能解决安全事故、污染、公共利益等问题”⑤全国人大常委会法制工作委员会行政法室著：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第404 页。，亦有学者提出将强制停水停电作为一项行政强制措施，⑥叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配——行政强制法草案修改意见》，载《浙江社会科学》2003年第5 期，第93 页。但未获立法采纳。从目前地方立法青睐于公用事业强制拒供的态势来看，现时有采纳这一建议、增加立法供给之必要。

结合目前强制拒供地方性立法的集中领域，立法上可作如下改造：一是在《城乡规划法》《环境保护法》《消防法》《水法》等专门性法律中增设拒绝供给这一行政强制措施（《安全生产法》第70 条已有类似条文，《消防法》第45 条虽有类似条文、但地方性法规的《深圳经济特区消防条例》第76 条扩大了适用范围），授权行政机关在违法建设、环境违法中可以对生产经营单位及居民采取停水停电等行政强制，以增加立法供给；二是在《行政强制法》第43 条第2 款“禁止限制”之后增加一但书，即“其他法律另有规定的除外”，以避免与其他法律相冲突；三是地方性立法在全国性法律、行政法规已经创设的强制拒供的基础上作出进一步的规制，以避免地方立法超越权限之虞。由于全国性法律中已有作出强制拒供方面的立法、且这类立法局限在有限的几个领域，因此不必在《行政强制法》中作出集中、普遍赋权。

另外，《立法法》第82 条规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，作出强制拒供和禁止供给规定的地方政府规章如《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年修订）第21 条、《抚顺市城区禁止违法建设管理规定》（2015年发布）第5 条与《立法法》的这一规定存在偏差，《山西省工业企业环境保护供电管理暂行规定》第2～5 条及第7～8 条同样有此瑕疵。全国人大常委会法制工作委员会注意到了此类地方政府规章中出现的偏差，在某个法规的备案审查中建议地方人大常委会加强对法规执行的指导，必要时对法规相关规定作出解释或说明，确保法规正确实施。①全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第28～29 页。参见张瑞：《论地方性法规审查标准的适用——以26 个案例为视角》，载《海峡法学》2021年第4 期，第86～94 页。北京市、抚顺市分别在2020年、2016年修正时删去了相应条款。

（二）完善“拒绝供给”的法律规范，明晰各方权力（权利）义务

1．将第二类“禁止供给”归并入第一类“强制拒供”。行政机关应当担负起查处违法建筑、环境违法的执法职责，公用事业单位应当回归其民事主体的职责定位，不宜赋予公用事业单位以社会管理职责，避免给公用事业单位造成新的“政企不分”和角色冲突。而且违法建设、环境违法的违法状态也并非一成不变，没有建房许可证的房屋如果符合城乡规划之要求也是可以得到改正的，因此公用事业单位在拒绝供给这一行为中较为合适的角色是协助执行者而不是迳行决定者。第二类“禁止供给”不具有独立存在的合理性。我国台湾地区“行政执行法”第28 条第2 款、日本《东京都公害防止条例》第35 条、韩国《建筑法》第69 条第2 款所规定的停电停水措施等均属于“强制拒供”一类。

2．明确公用事业单位的协助义务。行政执法机关应当及时识别违法建筑、环境违法等行政违法行为，对违法行为及时作出行政强制决定或者行政处罚决定，当需要公用事业单位协助配合时通知公用事业单位协助执行；违法事项消除后，行政执法机关应当及时通知公用事业单位解除限制。公用事业单位对于行政执行机关的协助义务，应当有法律、行政法规的明确规定，特别是在其协助义务与其他民事义务相冲突时更要加以明确，②李大勇：《作为行政强制执行手段的断水、断电》，载《行政法学研究》2013年第3 期，第20～21 页。现行《行政强制法》第30 条仅明确了金融机构具有协助“冻结存款、汇款”义务，而对金融机构之外、包括公用事业单位在内的其他单位及个人的协助义务并未作出规定，使得其协助配合义务尚于法无据。特别法的《消防法》第45 条、《安全生产法》第70 条、《突发事件应对法》第11 条均规定了“有关单位”或者“公民、法人和其他组织”的协助配合义务。此外，对于提供协助的公用事业单位，行政机关还应给予合理补偿。

3．审慎作出对公用事业单位的处罚规定。《上饶市城市管理条例》第65 条、《上饶市农村居民住房建设管理条例》第37 条、《衡阳市违法建设防控与查处条例》第24 条、《武汉市控制和查处违法建设条例》第30 条等进一步设定了对公用事业单位怠于协助强制拒供、怠于禁止供给的行政处罚罚则。不可忽视的是，一般而言对实施了行政违法行为（如违法建设、环境违法）的行政相对人课以惩戒理所当然，但对于行政惩戒之协助执行者——如“强制拒供”中协助执行停水停电行政决定的公用事业单位，当其怠于履行协助义务、或者怠于履行“禁止供给”义务时，是否应课以行政法上的惩戒、以及给予何种惩戒等则需要深入探究。从《行政处罚法》第12 条第3 款的规定来看，地方性法规补充设定行政处罚的前提条件较为严格，针对的违法行为是法律、行政法规已经作出规定的，而排除了在法律、行政法规规定的违法行为之外通过地方性法规规定新的违法行为、进而设定行政处罚的可能。①王太高：《论地方性法规行政处罚补充设定权》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6 期，第90 页。从法律、行政法规的层面来看，除了前述《消防法》第45 条、《安全生产法》第70 条、《突发事件应对法》第11条之外，尚未见其他法律、行政法规（包括城乡建设、生态环境保护领域的法律、行政法规）将公用事业单位的怠于协助或者怠于“拒绝供给”规定为违法行为，故上述此类地方性立法有违《行政处罚法》第12 条第3 款之要求。地方性法规补充设定的行政处罚只能限于上位法规定的行政处罚种类，且不能突破上位法规定的处罚幅度；上位法没有规定行政处罚的违法行为一般都是社会危害性不大、不会造成实质性的危害后果，或立法者认为可以通过其他处理措施加以矫正的违法行为。②王克稳：《地方性法规设定行政处罚的空间》，载《法学研究》2022年第1 期，第37 页。基于行政权的谦抑性，③王春业：《论行政权谦抑性品格》，载《广东行政学院学报》2015年第1 期，第49～55 页。现时的立法上应保持审慎，毕竟对于违法建设等行政违法的行为人而言，拒绝其获得公用事业服务仅是若干强制措施之一、且不是最终的惩戒措施，除此之外还有查封施工现场（如《海南省查处违法建筑若干规定》第8 条）和强制拆除（如《珠海经济特区城乡规划条例》第83 条）等若干其他强制措施。本来就是作为柔性执法措施的拒绝供给、如又对非直接违法者课以刚性处罚则有失柔性执法之本意，于行政机关有回避矛盾、转嫁责任、懒政之嫌，于立法机关则有“立法放水”之弊。④“立法放水”之说，参见梁鹰：《备案审查视角下地方立法“放水”问题探讨》，载《地方立法研究》2021年第6 期，第54～63 页。

结语

前文基于法律规范实证分析的视角，以涉及公用事业服务拒绝供给的5 部全国性立法及34 部地方性立法为视域，通过此类法律规范的类型化分析，着重对间接相关类的拒绝供电、供水、供气、供热等这一“拒绝供给”法律制度进行了全面检视。这一制度的法规范体系尚未能实现融通协调，现有的地方立法超越了立法权限，且不适当地赋予了公用事业单位的公共管理权责，故需在立法上作体系化改造以解决立法供给问题。诚如日本学者盐野宏在论及此问题时所述，“作为立法论来考虑给付拒绝的制度……如何构成其行使的时期、程序，是极其困难的问题”，⑤[日]盐野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第159 页。即便在立法上作出上述改造，接下来对于拒绝供给的适用范围、条件及程序等尚需作深入探究。惟其困难，而有深入探究之必要。同时，在2015年修改《立法法》“全面赋予设区的市地方立法权”、对地方立法权主体进行扩容之后，⑥秦前红、刘怡达：《地方立法权主体扩容的风险及其控制》，载《海峡法学》2015年第3 期，第38 页。有关地方立法涉及公用事业服务拒绝供给的条款日渐增多，且表现出仿效性的特点，因此管控此类地方立法中可能出现的偏差应是必然之举。

公用事业拒绝供给在行政管理的实务中已然得到运用，也显现出了该类行政执法在实务中面临的诸多困惑。由于公用事业拒绝供给的现实需要，以及其在实务中既可作为行政强制、又可作为行政处罚、还可成就为行政辅助行为乃至作为代履行使用的复杂特性，兼之其涉及生存权及营业自由等基本权利，因此厘清其中的复杂法律关系使之有节制地予以适用，亦应是研究之要。