兵团新建市公用事业市场化发展思路探讨

陈士斋

摘 要：受制于党政军企合一的特殊体制以及新建市成立晚、城市人口规模不大等原因，兵团新建市公用事业市场化起步晚，领域窄，规模小。中央新疆工作会议后，加快城镇化发展成为兵团维护社会稳定，促进经济社会发展的重大战略，兵团正逐步从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。公用事业市场化可以加速这一“转变”，加快兵团城市建设步伐。公用事业的供给更多地依靠市场，可以提高公用事业供给效率、缓解财政压力、满足公众需求、加快新建市城市建设步伐，但同时也可能产生效率与社会责任的冲突、公共服务的不公正、腐败、公用事业的政府垄断转为私人垄断等问题。对此，应该从兵团的实际出发，选择合适的模式，设计科学合理的制度，才能扬长避短，顺利推进兵团新建市公用事业市场化改革。

关键词：兵团；新建市；公用事业；市场化

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0047-02

城市公用事业包括城市供排水、供电、供热、供气、公共交通、垃圾和污水处理、市政设施、市容保洁绿化等方面，具有基础性、垄断性、外部性和公益性等特点。长期以来，我国城市公用事业由政府直接管理，实行垄断经营，但随着社会经济发展以及人们不断增长的公共需求，这种缺少竞争的垄断经营体制，导致公用事业供给效率低、投资渠道单一、投入不足、不能满足公众需求等问题。在国家经济体制改革不断深入的背景下，城市公用事业民营化改革可以提高城市公用事业供给能力和效率，缓解财政压力，满足公众需求，对于兵团新建市来说具有十分重要的意义。

一、兵团新建市公用事业市场化的重要意义

（一）有利于新建市建成“精简高效”的政府

对于兵团新建市来说，从成立之初，城市公用事业就采用市场化运作的方式，可以从根本上减少职能机构设置，使新政府“轻装”前行，促使政企、政资、政事、政社分开，改变政府大包大揽社会事务和直接提供公共服务的传统做法。这样可以有效增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

（二）有利于加快新建市城市建设步伐

对于兵团新建市来说，一般多是在团（农场）的基础上成立的，公用事业基础普遍较为薄弱，且有缺失，需要大量的资金投入。但是，公用事业基础设施的规模都较为庞大，需要投入资金较多，单纯依靠政府会占用新建市大量的城市建设资金，带来沉重的财政负担。通过公用事业民营化改革，可以使城市公用事业的投资主体多元化，减轻新建市城市建设的财政负担，使有限的资金更多地用到其他更需要的城市建设方面，从而加快新建市城市建设步伐。

（三）有利于满足公众需求，增加城市人口，扩大城市规模

长期以来，我国城市公用事业由政府投资建设，财政补贴运营，国有企事业单位垄断经营，由于缺乏竞争机制，导致公用事业机构、人员庞杂，效率低下，亏损严重，单一的投资渠道造成投资严重不足等一系列问题。在政府的有效监管下，公用事业民营化改革可以有效解决上述问题，引入具有竞争机制的民营资本，打破垄断，激发民营企业的创新精神，提高城市公用事业的供给效率，更好地满足公众的需求，增加公众利益。这样才能吸引人们到兵团新建市居住生活，从而增加城市人口，扩大城市规模，才更能凸显兵团“建城戍边”的作用。

二、兵团新建市公用事业市场化改革的模式选择

兵团新建市公用事业民营化改革，应根据城市实际情况以及不同领域公用事业的特征，分门别类地进行。

（一）增量项目

经营性领域（包括供水、供热、供气、电力等行业），即具有明确收费基础且能够覆盖投资成本的公用事业领域，开放投资、建设和运营市场，鼓励民间资本参与建设和运营，与政府建立平等合作伙伴关系。授权合作伙伴在一定期限内拥有投融资、设计、建造和运营并向用户收费的权限，在期满后，转交给新建市政府。这类领域可以采用的模式有：建设—运营—移交（BOT）、民间主动融资（PFI）、建造—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—移交—运营（BTO）等。

准经营性领域（包括公共交通、地下综合管廊、污水处理和垃圾处理等行业），经营收费难以覆盖投资成本，需要公共财政进行资金或资源补贴的项目，可以在授予特许经营权同时以附加部分补贴或直接投资参股等方式合作，采用建设—运营—移交（BOT）、建造—拥有—运营（BOO）等模式。

非经营性领域（包括排水管网、环卫保洁垃圾清运、园林绿化、市政道路及公共照明等行业），缺乏用户付费基础、主要依靠公共财政投入的项目，可与经营性项目、准经营项目捆绑招标等方式由社会投资人组织实施，或通过委托运营、BOO模式、购买服务等模式推进。

（二）存量资产

通过委托运营、移交—经营—移交（TOT）、重构—运营—移交（ROT）、融资租赁、国有资产资本化、基金引导、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，加大专业化运营力度，满足人民群众日益增长的公共需求。

不论采用何种模式，目的都是减轻新建市城市建设的资金压力，使公用事业的建设、运营不再是沉重的负担。这样既可以有效转变政府职能、精简机构，又可以提高公用事业的供给效率，可谓一举多得。但纵观国内外公用事业市场化的实践，公用事业市场化改革也可能带来效率与社会责任的冲突、公共服务的不公正、腐败、公用事业的政府垄断转为私人垄断等问题，必须加以防范和控制。

三、兵团新建市公用事业市场化改革的对策建议

（一）树立公共意识，将公众利益放在首位

城市公用事业与城市居民日常生活、生产经营息息相关，是城市居民生存与发展的基础和基本条件，具有明显的公益性特征。政府是促进公共利益的公共组织，公共性是政府的首要特征。因此，在公用事业民营化改革过程中，政府首先要树立公共意识，必须把政府、经营者和公众的利益结合起来，将公众利益放在首位。树立公共意识，还必须确保公众在公用事业民营化过程中的参与权。公用事业民营化存在三方利益主体：政府、经营者、公众，但分散的公众在其中处于劣势地位，公众对公用事业民营化缺少表达权，这也是国内外许多公用事业产生问题甚至失败的重要原因。在公用事业领域，消费者几乎没有选择权，经营者摆脱了消费者的“退出—竞争”机制的威胁，很可能侵犯消费者利益。因此，在公用事业领域必须保障公众的参与权，公民有权表达需求，能够影响政府决策，政府必须对公众需求做出积极的回应。公众作为直接消费者，对公用事业民营化的效果拥有最真实、最直接的感受，必须从制度上保障公众对经营者的监督权。

（二）建立健全有关民营化的法律法规体系

国内外经验表明，公用事业民营化改革要取得预期成效，健全的法律法规体系是基础。为了防范和控制公用事业民营化潜在的公共风险，应该通过立法对新建市政府、经营者、公众、监管机构等在内的所有参与主体的权、责、利进行明确规定；引入竞争机制、激励机制、风险机制、责任机制等重要机制，这样才能使新建市公用事业市场化改革走上健康发展之路。在兵团层面，根据国家的法律法规和兵团实际情况，制定相关法规，并明确各级财政、国土资源、环保、监察等有关部门在各自职责范围内的监督管理职责。新建市政府根据兵团法规政策及本城市的具体特点制定相关规章制度，作为实施细则，形成纵向一体化、横向协调的法制体系。整个法制体系对公用事业民营化的实施程序、准入制度、招投标、定价制度、信息公开制度、监管体系做出详细的规定，从而使公用事业民营化具有明确的可操作的法律依据，保证其规范有序进行。

（三）建立相对独立的有效监管体系

城市公用事业民营化客观上要求政府转变职能，由“划桨+掌舵”合二为一的角色转变为“掌舵”的角色，因此必须设立相关的监管体系对民营企业进行间接管理。通过法律法规明确监管体系的职责（制定具有普遍适用性的行为准则和标准、颁发企业经营许可证、实行市场准入管理、制定价格标准、调查并惩处企业不当行为、信息公开等），授予监管机构实行有效监管所需要的权力。同时，应该保持监管体系的相对独立性，这是因为在经营者、消费者和监管机构的三方博弈中，经营者和消费者没有联合的可能，而监管机构既可能站在经营者一边，帮助经营者从消费者那里获取更多利润，也可能站在消费者一方，限制经营者获得过高的利润而损害社会公众利益。另外，应该与信用较好的会计事务所或审计所等社会中介组织建立合作关系，对公用事业的成本进行审计和核算，为合理定价以及监管机构的监管提供客观、科学的依据。

（四）加强与地方政府的合作

根据规划，兵团近期和远期拟建市约16个，多以团（农场）为主进行构建，这些城市多与地方市、县靠近。地方市、县建立时间较早，拥有较为完备的公用事业体系，开展公用事业民营化改革较早且有相似之处。兵团新建市一方面可以借鉴地方政府进行公用事业民营化改革的经验教训，另一方面可以借用其公用事业网络，在污水处理、垃圾清运及处理等方面，通过购买服务等形式并入地方网络，既可以发挥公用事业的规模效益，避免重复建设，又可以加强兵地融合。

（五）利用援疆机遇，吸引内地省市资本进入公用事业领域

内地开展公用事业民营化改革较早，拥有较多的经验，对于兵团新建市来说可以利用“援疆”平台进行学习、借鉴，少走弯路，同时注重引进援疆省市公用事业领域的领导、专家，加速推进公用事业民营化改革。兵团新建市还应该以优惠的条件，吸引承接内地公用事业且口碑较好的民营资本进入，示范引领新建市公用事业民营化改革。

参考文献：

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[责任编辑 陈丽敏]