公共法律服务:破产预重整制度优化进路

王丽菊，赵敏杰

《论语》有曰：“百姓足，君孰与不足；百姓不足，君孰与足。”习近平总书记指出，市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。在后疫情时代，利用破产重整程序，帮助有经营价值的企业再生，为经济社会发展积蓄基本力量，是人民法院服务党和中央大局工作的重要体现。因此，作为重整程序补强制度的预重整，具有不可替代的预防式、辅助社会调节功能的制度优势，成为当前最紧迫的司法需求。那么，预重整制度当前的适用效能能否满足人民期待呢？在公共法律服务资源覆盖不均、质量不精、合力不足，中小企业重整难的困局下，预重整的下一步优化路径该如何探索？如何发挥我国已挂牌成立的十余家破产法庭的平台优势，使之成为优化预重整制度的改革窗口？本文以当前经济形势为切入点，实证分析预重整制度无法满足司法需求的客观现状；以公共法律服务的视角为破局之口，论证预重整制度适用困境的成因及优化进路的机制构想；据此，根据协同学理论，建议整合预重整中的公共法律服务资源，在破产法庭构建“互联网+”全流程预重整协同机制，形成高效、系统治理格局。通过预重整路径推进机制变革，促进国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。

一、局限效应：破产预重整制度的时代呼唤与适用困境

“规范并非借解释由原则中发现的，毋宁是借裁判的统合过程被创造出来的。只有判例法才能告诉我们，什么是真正的法。”①[德]卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务出版社2003年版，第19 页。本文以近年来预重整成功案例、全国法院破产审理态势和当前经济形势对预重整制度司法需求的实证调研为基础，呈现预重整制度供需矛盾严重的客观现状。

（一）局势之迫：后疫情时代对预重整制度的紧迫司法需求

破产重整程序，通过提高资源配置效率进而恢复企业发展动力，让“生病企业”提档升级，促进产能整合和生产再造，成为维护金融安全、就业保障、化解社会矛盾的有效方式。①杜万华：《把人民法院当作“生病企业”的医院》，载《人民法院报》2016年3月25日，第002 版；杜万华：《充分认识执行案件依法移送破产审查工作重要意义》，载《人民法院报》2016年12月11日，第002 版。新冠肺炎疫情在全球爆发以来，很多市场主体陷于经营与债务困境，特别是中小企业困难凸显，根据工商数据，疫情刚爆发2020年1-7月已有231 万家企业注销，“倒闭潮”将大概率出现。因此，重整程序作为破产制度“保市场主体”功能发挥的重要载体，不仅符合破产保护和挽救的价值理念，更是疫后社会经济发展的客观要求，②郁琳、樊星：《常态化疫情防控中破产审判的法律适用问题》，载《法律适用》2020年第15 期，第74 页。从疫情爆发前后近一年最高人民法院及相关部门频繁出台的各类政策意见（具体详见图1）足以证明这一点。可见，如何发挥破产重整的制度效能，实现“六保”任务，促进经济高质量发展，是后疫情时代司法机关需要面临的重要课题。

图1 推广重整、预重整制度的政策依据

重整程序解决了具有存续价值企业的债务问题，使其重新焕发生机，但为保证程序公正不可避免造成效率低下，并产生一系列的制度成本、时间成本、费用成本和企业不利经营的间接成本，于是，一种补强该程序的制度应运而生——预重整，即债务人在法定的司法程序外，与债权人进行沟通、商定重整计划，③Mark E．MacDonald．PREPACKAGED CHAPTER 11 PLANS： THE ALTERNATIVE TO“ FREE FALL” BANKRUPTCY．Journal of Bankruptcy Law and Practice．November/December，1991，p320．在计划获一定比例同意后，向法院正式申请进入重整程序，由法院审查、批准该重整计划。该制度在自愿重组谈判成功后接续启动的重整程序，可以简化许多原有程序，使之能够快速、简易进行，④王欣新：《以破产法的改革完善应对新冠疫情、提升营商环境》，载《法律适用》2020年第15 期，第66 页。并且促进债权人提前参与破产程序，更符合破产立法的重要目的之一，即债权人的权利行使及合法权益的保护。①刘贵祥、林文学、郁琳：《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》的理解与适用，载《人民司法》2019年第31 期，第30 页。因此，在资源减量、形势紧迫而市场主体对重整司法需求又急剧上涨的背景下，高效、低成本的预重整制度将成为保市场主体的最佳司法路径。

（二）供给不足：预重整制度适用局限的困境分析

预重整包括庭前准备和司法程序两个阶段，最终要与重整程序衔接，故从重整程序的适用现状亦可以反映预重整运行的特点，因此，本文以预重整成功案例、全国法院2013年-2019年的破产案件受理情况及国内典型重整案例为样本，②全国法院数据来源于2013年-2019年《最高人民法院公报》（该数据仅指受理企业破产的案件，不包括强制清算案件及破产申请审查等案件），预重整案例和国内典型案例来源于相关报道。分析预重整制度当前适用局限、供给不足的困境。

1．制度适用率低

如图2所示，2013年全国法院破产案件新受理数仅为1929 件，此后总体呈上升态势，2018年暴涨，达到最高值7405 件。可见，社会对破产的司法需求量不断上升，受突如其来的新冠肺炎疫情影响，可以预测，社会对破产制度的司法需求量将达到历史最高。但是，在破产司法需求不断上涨的情况下，2017年-2019年3年来新受理的破产案件中，重整案由仅占总受理案件的10．91%，且每年均未超过800 件，并呈逐年下降趋势。③该数据来源于相关报道和领导讲话整理而来，未必完全精确，但基本能反映重整程序的适用比例和趋势。说明当前企业适用重整程序的积极性不高，未能发挥其优胜劣汰、调整产业结构的制度功能，预重整更难承担起后疫情时代修复市场秩序、防范社会风险的使命。

2．制度运行成本高

预重整制度最大效率价值在于将重整程序中协同联动、融资谈判等需要耗费时间和协调成本的事项“前置”到司法程序之前，极大缩短程序耗时，但前期却要付出巨大的运行成本。如图3所示，国内预重整成功的六大案例，大多有社会协同力量参与，特别是在政府主导下，对各方资源进行协调和配合，才能最终完成企业重整。说明，当前的预重整制度，是建立在较高的运行成本和协调成本基础上，只适用于政府关注的对社会经济影响较大的企业，中小企业与预重整制度基本无缘。

图3 国内主要预重整案例情况表

3．司法引导缺位

根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称为《企业破产法》）及相关司法解释规定，破产审理的司法介入主要体现在案件受理后。而司法机关未能在重整前发挥能动性引导，也是预重整适用难的原因之一。

例如，国内首个破产航企某航空公司（以下简称为“某航空”）通过清算程序终结“生命”，该破产方式至今颇受争议。据报道，2009年3月，6 家飞机租赁公司向W 市中级人民法院提出对某航空进行破产清算，W 市中级人民法院当月裁定受理此案并于8月裁定宣告某航空破产，之后，某航空的股东和债权人向法院提出破产重整的申请均被驳回，主要理由是企业进入清算程序后，债权人没有权利提起重整申请。但某航空的航空运输经营权以及航线、飞行员等核心资产只有重整才有存续价值，清算后给债权人造成巨大损失。这一典型案例充分说明了，如果没有司法程序的前置引导，预重整只能由政府主导而适用于政府关注的重点企业，极大限缩了预重整制度的适用范围。

4．适用主体单一

如图3所示，6 家预重整成功的企业均为大型企业，主要原因是政府为了保牌、稳定当地经济，强势介入主导，推动预重整完成。相应地，从公开报道的实证案例可知，目前未有预重整成功的中小企业，因其个体影响力不大、资金渠道有限，一旦发生财务困境就难以在预重整阶段取得成功的谈判方案。根据实证调研，虽有中小企业申请重整，但重整成功率并不高，即使重整成功，却因前期付出过高成本，又从财务困境陷入经营困境，大大减损了重整效果。因此，当前的预重整运行机制限制了该制度的适用主体类型，未能有效挖掘其资源再配置的核心价值。

二、寻根探源：公共法律服务视域下预重整适用困境的成因分析

破产重整程序的目的是通过扩大参与程序的主体范围，综合社会力量，满足各方主体利益需求，最大化实现经济效益，化解社会纠纷矛盾，促进社会和谐稳定。①杜万华：《充分认识执行案件依法移送破产审查工作重要意义》，载《人民法院报》2016年12月11日，第002 版；陈婷：《破产重整中存在的问题及法律思考》，载《第十二届“中部崛起法治论坛”论文汇编集》，第1 页。预重整制度是借助重整程序使重整计划具有法律效力的一种拯救机制，②胡利玲著：《困境企业拯救的法律机制研究——制度改进的视角》，中国政法大学出版社2009年版，第188 页。将法庭外重组与法庭内重整相衔接。③贺小荣、王富博、杜军：《破产管理人与重整制度的探索与完善——<全国法院破产审判工作会议纪要>的理解与适用（上）》，载《人民司法》2018年第13 期，第36 页。故预重整的运行也是社会力量协同的综合治理，单纯的司法机关职能无法完成，只有借助具备公共性、服务性和“未病先防”理疗式诊断功能的公共法律服务体系④杨凯：《以公共法律服务助力破产制度效能转化》，载《人民法院报》2019年12月13日，第002 版；宋方青：《公共法律服务的科学内涵及核心要义》，载《中国司法》2019年第8 期，第82～83 页。才能实现预重整的制度效能。但是，当前公共法律服务的覆盖面、服务质量、供给主体等方面存在短板，导致其在预重整制度运行中功能失范，限制了预重整的适用。

（一）资源难覆盖——公共法律服务“厚此薄彼”之乏

预重整成功的前提条件是投资谈判成功后确定重整计划草案，法院批准草案考虑的最关键因素是重整资金是否落实，这意味着债务人需要庞大的融资平台、财务测算和计划制定的专业人员等公共服务资源。

从公共法律服务的供给来看，当前公共法律服务由司法行政机关统筹提供，不仅供给来源单一，而且司法行政机关同时担任公共法律服务生产者、监督者及裁判等多重角色，难免造成供给不足、效率低下的问题。⑤湖南省司法厅课题组：《建立健全公共法律服务体系供需机制的思考》，载《中国司法》2016年第4 期，第14 页。在供给资源不足的情况下，预重整的运行必定很难得到全覆盖，这势必导致公共资源向政府关注的大型企业倾斜，大量的中小企业难以得到公共服务进入预重整，这将极大限缩了中小企业预重整的适用。但是，政府退出重整程序是市场经济发展的必然趋势，也是破产重整程序市场化转型的基本要求，⑥王佐发：《预重整制度的法律经济分析》，载《政法论坛》2009年第2 期，第111 页。建设多维度、多层次的公共法律服务立体供给体系当成为完善预重整制度的题中之义。

（二）精耕难提升——公共法律服务“广而不精”之泛

预重整企业最终目的是企业获得后续存在和发展的机会，因此，不仅要对资产、债务进行重整，更要对其经营事业进行重整。事业重整专业性强，需要专业人员对税务、资本、经营等各方面作出评估和筹划。从图3可知，预重整的参与人主要有行政机关、司法机关、债权人、债务人和管理人，对于企业的经营事业，主要由债务人和管理人完成，而债务人原管理班子和技术一般难以再发挥作用，故大多经营性问题只能依赖于管理人。根据《企业破产法》规定，管理人主要由律师事务所、会计师事务所、清算组等充任，往往不具备千差万别企业的经营知识和能力，无法满足预重整的个性化服务需求。⑦厦门市中级人民法院民二庭、厦门市海沧区人民法院课题组：《破产重整案件审判实务问题调研报告》，载《东南司法评论》2011年8月，第99 页。

随着供给侧结构性改革不断深入，市场主体日趋复杂和多元化，公众对公共法律服务的需求正走向异质性，公共法律服务也应体现“对症下药”的个性化需求。反观我国公共法律服务的现状，服务产品一般包括普法学法、法律咨询和法律服务等（详见图4），服务产品涉面广、多样性强，但更像“万金油”，仅有少量骨骼而没有丰富的血肉之躯，⑧杨凯：《六大体系：建构公共法律服务完整框架》，载《中国司法》2019年第8 期，第78 页。缺乏专业化、定制式的产品服务。可见，公共法律服务的建设更多的是事务性衔接而忽略了服务质量的深度挖掘。对于经营事业差异化大、专业性服务需求大的困境企业来说，公共法律服务专业性、个性化不足成为其无法进入资本市场、启动预重整的基础性因素。

图4 主要公共法律服务产品目录

（三）富矿未挖掘——公共法律服务“沧海遗珠”之漏

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提到，公共法律服务应由政府主导、部门协同。因此，公共法律服务体系中，政府应担任主要角色，除了由司法行政机关统筹提供，其他政府部门也是重要的安排者。但在实践中发现，行政职能在公共法律服务中参与度较低。从图4来看，当前常态化的公共法律服务主要由司法行政机关安排、政法机关参与，行政职能更多的是配合办理，并未发挥其能动性及资源优势。

但是，在预重整运行中，司法权和行政权经常交叉，企业重整不仅由司法程序推动，更需要行政部门协调合作，如债转股、出售、发行债券等，需要相关行政主管机关批准，①王欣新、李江鸿：《破产法制中司法权和行政权关系探析》，载王欣新主编：《破产法论坛（第3 辑）》，法律出版社2009年版，第10 页。司法权和行政权能否紧密配合，直接影响了预重整的成功率。因此，当前行政职能在公共法律服务体系中的供给是无法满足预重整制度需求的，这也是预重整难以推广为一项常态化机制的重要原因，即未充分挖掘行政机关在公共法律服务体系中的职能发挥和资源优势。

（四）发酵无平台——公共法律服务“遍地开花”之散

相反的是，目前公共法律服务产品呈现的是矩阵式、条块状的服务模式，散落分布，无法形成模块式的系统服务。从供给主体来看服务产品，包括：司法行政机关通过制定政策规划、投入资金等统筹提供的公共法律服务；市场化社会组织，如律师事务所、公证处等从事市场性活动之外提供的公共法律服务；社会化组织，主要是法律援助中心和各行业协会等非营利性的法律服务。③湖南省司法厅课题组：《建立健全公共法律服务体系供需机制的思考》，载《中国司法》2016年第4 期，第14 页。这些资源再通过实体、网络、热线平台零散地服务于公众，大大降低了其合力效应，难以推动公共法律服务纵深发展，这与预重整运行的资源聚合要求刚好背道而驰。

综上所述，当前公共法律服务资源有限、专业性不强、分布零散，急需建立机制，统筹司法机关和其他部门的资源力量，将公共法律服务资源化零为整，搭建“淘宝式”服务平台，产生合力效应，促进预重整制度的效能转化。

三、司法协同：建构破产法庭的前置型预重整“一站式”服务中心

公平是破产法的第一理念。④李永军著：《破产法——理论与规范研究》，中国政法大学出版社2013年版，第8 页。从上述分析可知，当前预重整成功企业大多依赖于政府主导构建的平台，这并不符合破产法公平、共治的制度初衷。在当今落实“六保”任务以及打造国际一流营商环境的大背景下，以我国新成立的破产法庭为改革平台，构建前置型“互联网+”协同诉讼服务机制，充分发挥公共法律服务资源的协同效应，推动预重整制度效能转化，或可成为下一步预重整优化改革的突破口。

（一）逻辑起点：在破产法庭建立司法协同机制的理论基础

协同学，即协同作用的科学，一个由多个子系统组成的系统，其内部子系统相互作用，互相合作产生一种协同性机理，实现效用的最优化，提高运行效率。①田淑云：《构建公共法律服务的协同机制》，载《知与行》2018年第2 期，第57 页。司法能动主义，即强调司法的社会效果及积极参与社会治理的态度，是司法追赶社会发展需求的表现及结果。②宋远升：《司法能动主义与克制主义的边界与抉择》，载《东岳论丛》2017年第12 期，第148 页。随着社会经济发展呈现出的经济关系复杂、变动性强的趋势，人民对法律的需求日益上涨且多元化，单纯的司法审判已很难满足人民的司法需求。因此，发挥司法的能动性，建立协同机制，实现有限资源的系统治理，应当成为预重整司法供需矛盾的破解之路。

当前，建立预重整司法协同机制的历史契机是在全国新兴设立的破产法庭。破产法庭是破产审判专业化提升、专门破产审判体系深入推进的重要成果，是我国优化营商环境的标志性事件。③杜万华：《深圳、北京、上海成立破产法庭具有标志性意义》，载《人民法院报》2019年3月21日，第002 版。这意味着破产审判开启独立化进程，从更高水平的法治化方式完善破产制度关于维护债权人、债务人合法权益及维护社会、修复经济秩序的调节功能④郑伟华：《破产审判中法院的角色定位及实践探索》，载杜万华主编：《商事审判指导》，人民法院出版社2019年版，第69 页。。因此，破产法庭应该成为发挥司法能动性、服务经济发展大战略的载体。在破产法庭建设起步阶段（从2019年1月深圳破产法庭破冰，至2020年8月18日厦门破产法庭正式挂牌成立，全国已有12 家挂牌成立的破产法庭），以“法庭”为建制的专业化破产审判机构，完全可以参照“一站式”诉讼服务中心的建设模式，设立前置型预重整司法协同中心，使破产法庭成为破产公共政策和司法政策的协调者和落实者，⑤参见李曙光在厦门破产法庭揭牌仪式暨“破产法庭建设与营商环境提升”主题研讨会上的讲话。不仅可以更好实现现代破产法社会本位价值追求，也有助于提升预重整制度的总体运行水平。

（二）平台建设：建构破产法庭预重整“一站式”司法协同中心

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调“政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务”。破产法庭的“一站式”司法协同中心既挖掘了公共法律服务的深度潜能，亦是解决预重整制度适用困局的优化路径。

1．服务功能：模块式公共法律服务

企业是各类生产要素的集合体，但是不同的要素属于不同主体，只有通过集聚式的公共法律服务体系，将程序中各个参与主体的公共职能集约成“一站式”服务产品，才能实现预重整制度功能。总体来说，中心的目标是构建源头治理、分流识别、资产推介、庭内庭外衔接、线上线下的“一站式”法律服务，进而建立立体化、集约化、信息化的预重整平台，为困境企业特别是中小企业提供资源聚合、便捷高效的全流程司法服务。

秀丽隐杆线虫N2野生型、大肠杆菌OP50由东南大学王大勇实验室惠赠；L-阿拉伯糖由山东汉糖生物科技有限公司提供；甘油三酯检测试剂盒购自南京建成生物工程研究所；油红O储备液、琼脂粉、NaCl粉末、胰蛋白胨、CaCl2、MgSO4、胆固醇、葡萄糖粉末、异丙醇均购自国药集团化学试剂有限公司。

具体而言，“一站式”服务应当包括：协同研判，建设企业信息大数据资源库和破产审判态势共享机制，定期召开或举行研控会，研判风险企业的识别、预重整路径，提出防范、联动工作建议；协同治理，充分发挥司法能动作用和多元资源聚集优势，前置型分流引导企业精准适用破产审判，对拟预重整企业进行预登记、资产推介、制定方案等“一站式”处理；协同修复，即企业重整后社会问题解决及矛盾化解，如职工重组、信用恢复等，将破产审判服务延伸至经济、社会秩序修复的“最后一公里”，真正实现通过破产审判优化营商环境的目标。

2．组织架构：闭合式多元主体运作

完善的公共法律服务体系，是政府负责、社会协同、科技支撑的体系。中心的运行模式应当是多元化资源的整合机制，应纳入人行所在市中心支行、地方金融监管部门、税务部门、财政部门、市场监督管理部门、工业和信息化部门、破产管理人等与企业预重整流程相关的机构和社会力量，化零为整，形成预重整的“一站式”司法协同机制。应对后疫情时代预重整司法需求的同时，又破解了长期困扰破产审理的企业修复、税收减免等制度运行的痛点难点问题。具体组织框架详见图5。

图5 预重整“一站式”司法协同中心的组织架构

3．实施路径：预警式数助协同机制

中心深度融合了司法工作与大数据、科技创新成果。通过平台对接等方式汇入各个协同主体的信息数据，形成纵向联通预重整运行全流程、贯通各类企业信息资源库，实现大数据集成和大平台管理；横向联通各协同主体，对接网络运营商资本平台和大公共法律服务平台，实现全方位互联和全流程互动。具体流程详见图6。

图6 预重整“一站式”司法协同中心流程图

建立预警机制，中心通过平台数据归集、建模、分析，及时掌握社会经济态势，预警风险企业。提前在平台发布债务人融资战略需求、完成前期财税评估和成本测算，精准寻找投资者；构建多元联动机制，运用集聚的资源贯穿全流程、各环节，实现“一站式”高效服务，做到源头识别，开拓投资渠道，强化多元沟通和解；形成“互联网+”资本对接机制，将主体框架平台接入阿里、京东等运营商，打造财产交易专区，拟预重整企业通过中心将企业核心资产及债务信息等推送至专区，由运营商引擎对接至各大资产交易平台，打破信息壁垒和资本鸿沟；融入大公共法律服务机制，在公共法律服务的实体平台融入预重整法律服务，借助公共法律服务的网络平台成为中心的信息枢纽站，依托公共法律服务热线平台作为预重整服务的对接窗口。据此，形成共建共治共享的大公共法律服务格局。

（三）恶意防范：对债务人滥用预重整制度的司法规制

正如诉讼程序的价值理念一样，程序真正的生命线在于公正性，①肖建国、丁金钰：《论我国在线“斯图加特模式”的建构——以互联网法院异步审理模式为对象的研究》，载《法律适用》2020年第15期，第101页。破产审判同样将公平原则作为对债权人利益保护的基本遵循。中心采用“一站式”的集约、便捷服务方式，满足了当下形势对预重整司法资源的紧迫需求，但以防债务人滥用机制，逃避债务，造成公共法律服务资源的浪费，司法机关有必要对恶意行为进行规制。

前置型司法规范预重整的启动条件，鉴于预重整制度最终要衔接重整程序，建议司法机关以《企业破产法》第2 条第2 款规定的企业启动重整程序的条件为基本原则，细化债务人启动预重整的标准，强化庭前材料准备，并对全流程进行动态监管。

事后规制恶意启动预重整的行为，对于已经进入司法程序的被申请企业，当事人存在虚假破产、恶意逃债等行为的，根据法律规定，给予相应民事制裁或移送刑事侦查；对于还未进入司法程序的被申请企业，应将当事人恶意利用预重整机制的行为，作为风险防控提示书，在协同平台发布，向协同单位通报，由其进行行业规范或行政处罚，推动建立良性循环的市场秩序。

结语

天下事，预则立，不预则废！党的十八大以来，中国经济乃至世界经济进入了新常态，在新的历史转折点，急需对市场资源体系重新整合配置。能否利用破产重整机制，瞄准新科技革命成果，实现我国经济结构调整，瞄准国际市场经济大舞台，建立现代企业制度，②杜万华：《积极推进我国破产审判工作迈上新台阶》，载《人民法院报》2018年10月31日，第005 版。直接决定着中国能否在下一轮全球经济腾飞中占据主导地位。

正如古罗马《十二铜表法》所云：“人民的幸福是最高的法律。”疫情当下，以人民为中心的发展理念就是保稳。“富有之谓大业，日新之谓盛德。”预重整作为低成本、高效率的保市场主体机制，应通过创新优化，推动经济修复，化危为机。而破产法庭的破冰，破旧立新，为预重整机制的优化进路打开了改革的窗口。以破产法庭为改革平台，建构预重整“一站式”司法协同中心，通过集聚式、模块式的协同公共法律服务促进预重整制度效能发挥，共克时艰，既是落实“六保”任务的体现，亦是司法对人文关怀的践行。希冀以此为起点，绵延成一股审判能力现代化改革的“涓涓细流”，汇入民众安居乐业的“滔滔大海”，助力我国奋进全面建设社会主义现代化国家新征程！