中国（上海）自由贸易试验区自主创新制度的现状与前景展望

2022-02-03唐坚

领导科学论坛 2022年1期

摘要：自由贸易试验区是我国全面深化改革的“试验田”，是新时代我国推进对外开放的重要举措。为精准描述中国（上海）自由贸易试验区自主创新制度的基本现状、展望其未来前景，文章借鉴“制度规划-制度体系-制度保障”的分析框架，以169份相关政策文本为研究对象，运用NVivo11软件，通过筛选关键词和文本编码对政策文本进行量化研究。研究结果表明，中国（上海）自由贸易试验区自主创新制度对制度程序设置较为关注，制度创新成效显著，但对于制度保障的关注度较低。因此，未来中国（上海）自由贸易试验区的自主创新制度，应当从加强国家层面的立法保障、大力发展服务贸易以及构建风险管理体系等方面来完善。

关键词：上海自贸试验区；自主创新；政策文本；内容分析法

作者简介：唐坚，中共上海市浦东新区委员会党校（上海市浦东新区行政学院）研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，博士（上海201210）。

中图分类号：F752.8文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0001-07

一、问题的提出

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）正式挂牌。这是我国应对当前国际经济贸易形势的战略选择，是新时代我国推进对外开放的重要举措。作为全面深化改革的“试验田”和自贸试验区的“领头雁”，上海自贸试验区自成立以来，在投资管理、贸易监管、金融创新、政府治理等制度建设方面取得了较好的成绩，尤其是自主构建以负面清单和国民待遇为核心的制度创新，开启了从被动接受国际规则到主动对接国际规则的新局面，对推动形成更高层次的对外开放新格局起到了示范作用。

学界目前对自贸试验区自主创新制度进行了颇为丰富的研究。有学者基于自贸试验区的海关监管视角，认为自贸试验区是以海关特殊监管为基础而建立的，但它的战略地位又高于海关特殊监管区域[1]。部分学者则以自贸试验区对我国进一步进行改革开放的意义为出发点，将自贸试验区视为集投资、贸易、科技创新等领域于一体的综合改革试验区[2]。另有学者认为自贸试验区制度创新路径应当包括培育创新文化、把脉企业需求、按需下放管理权限、合理对标国际规则、突破法律痛点、强化部门协同、创新人才管理机制等[3]。还有学者深入分析了上海自贸试验区金融创新路径，认为其先是构建了自由贸易账户系统，再稳步开放资本市场，如此，区内金融机构和企业可按投资交易规定进入上海证券期货交易场，区内企业境外母公司可按国家有关债券的法律法规在中国境内的资本市场上发行人民币债券[4]34-38。这些研究成果虽然为自贸试验区完善自主创新工作、提升制度创新理论水平和实践经验提供了有力支撑，但还存在以下不足：一方面，就研究内容而言，现有的自贸试验区自主创新制度研究侧重于对模式和路径的分析，而自贸试验区自主创新制度作为一种促进区域经济增长、吸引更多外商投资的制度机制，目前还缺乏对制度本身的深度研究；另一方面，就研究方法而言，现有研究大多是定性分析，尚缺乏定量分析方法对其进行研究。鉴于此，本文以上海自贸试验区的169份政策文本为研究对象，运用内容分析法，对自贸试验区自主创新制度文本进行定量分析，以期准确把握自贸试验区自主创新制度的基本现状，并试图从中找出不足，据此提出前景展望。

二、研究框架

为了更客观地分析和研究自贸试验区自主创新制度，需要建立一个科学合理的制度文本分析框架。本文借鉴“制度规划-制度体系-制度保障”三层分析框架（如图1所示），选取169份相关政策文本为样本，将制度文本划分为制度规划、制度体系、制度保障三个维度。具体来说，制度规划主要涉及自贸试验区自主创新工作的目标、依据、内容等；制度体系则关涉自贸试验区自主创新工作的主体、适用范围、制度程序等；而制度保障涉及的主要是自贸试验区自主创新工作的监督管理、法制保障等内容。

三、设计理路

（一）样本选取

明确研究的设计过程是内容分析法的前提和基础。为呈现自贸试验区自主创新制度的基本现状，应以自贸试验区自主创新政策文本作为研究对象，并结合相关的分析框架，梳理出取得的成绩和需要改进之处。

制度功能的有效发挥离不开科学合理的政策文本，政策文本是观察制度运行实践的重要切入点，文本内容是实现制度建设有序进行的基本依据，“为人们提供了认知、协调、规范和信息”[5]22。经过时间积淀的大量政策文本，是对制度信息和制度知识的客观文字记录，具备可获得性与可追溯性。本文选取有关自贸试验区自主创新工作方面的169份政策文本作为研究对象，文本主要来源于《中国（上海）自贸试验区政策汇编（2013—2017）》一书，能够全面反映自贸试验区自主创新制度的基本现状。为保证选取样本符合该研究主题，需遵循两个原则：一是契合性原则，即选取的文本整体或部分内容要涉及自贸试验区自主创新工作的具体规定；二是规范性原则，即选取的文本应当是国家和上海市各级层面发布实施的与自贸试验区建设相关的政策文件。本文数据为政策文本，与访谈等数据相比，具有较好的稳定性、权威性、可行性和典型性。因样本有169份，如果对其进行整体分析，样本与样本之间不易区分，不仅不利于探索自貿区自主创新建设的基本特征，而且还难以描述其未来的整体发展概况。故将这169份文本分为投资管理（Z1）、贸易监管（Z2）、金融创新（Z3）、政府治理（Z4）以及法律保障（Z5）五类政策文本（如表1所示）。

（二）研究方法

内容分析法是对各种政策文献内容进行客观、全面阐释的定量分析方法。通过对文献内容质量的分析，可以判断某一时期的政策重点，解析其存在的问题倾向以及在几个时期的变化规律等。内容分析法最初源于传播学研究，随后在社会学、政治学、图书馆学等领域得到了广泛应用，至今已经形成了一套标准的研究过程，一般包括“确定研究问题、选取研究样本、选择分析单元、建立分析类目、定量处理与计算”五个研究步骤。内容分析法的独特性在于研究过程中受研究者主观影响较小，可以反复验证，避免了传统定性研究的主观性和不确定性，有助于研究结果的准确性和客观性。近年来在国内学术界，内容分析法被应用于气候变化政策工具[6]、食品安全监管方式[7]、容错纠错机制[8]、防范化解重大稳定风险[9]、政府注意力变化[10]等研究领域，它在自贸区建设领域的运用较为少见。因此，本文运用NVivo11软件来对上海自贸区自主创新文本进行研究，通过选取关键词对文本内容进行编码，进而对文本数据进行深入挖掘，对文本内容进行深度解读。

四、统计分析与研究发现

由内容分析法的一般分析步骤可知，在研究样本和分析维度确定后，需从文本内容中选取关键词对其进行编码，继而对文本数据进行编码密度统计等，从中得出发展现状。

（一）统计分析

1.筛选关键词。本研究采用NVivo11软件对自贸区自主创新政策文本的关键词进行选取。首先，将169份政策文本导入NVivo11软件中，点击词频统计按钮进行词频统计，删除低于总词频5%的词，形成关键词的高频词库；其次，依据自贸区自主创新政策文本的语境，对词库中的所有关键词进行语义分析，剔除无实质意义和产生歧义的关键词；再次，从词库中选择与三个分析维度相近的词作为此次内容分析的关键词，以此形成关键词汇总表（如表2所示）。

2.文本编码。在选取了关键词后，利用NVivo11软件建立节点，根据上文建构的分析框架对政策文本进行编码，运用逐行编码的方式将文本内容中相关词语或句子归入相应的一级关键词下。如果出现某一词语或句子能够代表多个关键词信息时，就要凭借词语及句子在文本段落中的具体语义进行判断选择。为检验文本编码的可信度，一方面，需进行编码覆盖率统计，即运用NVivo11软件统计Z1、Z2、Z3、Z4、Z5五类文本的编码覆盖率。结果表明（如图2所示），Z1、Z2、Z3、Z4、Z5的覆盖率分别为87.31%、91.07%、91%、94.47%、93.5%，均达到了80%以上，这意味着构建的分析框架不仅能够如实统计自贸区自主创新政策文本，而且还能够客观反映自贸区自主创新建设的整体状况，文本编码的理论价值较大。另一方面，还需进行编码信度①检验，即邀请另一位研究者从制度文本中随机抽取1份文本重新进行编码，通过计算两名研究者之间相互同意及不同意的编码数量，得到编码信度为85.35%。与此同时，为检核本研究者自身内部一致性信度，在完成编码分析一周后，再次随机抽取任何1份文本重新进行编码，计算得到内部一致性达90.23%，这表明前一次的文本编码信度较高，整个编码过程较为合理。

3.编码密度统计。运用NVivo11软件对五类自贸区自主创新政策文本内容进行编码后，点击软件中的编码查询选项，得出五类文本在一级关键词的编码密度（如表3所示）。编码密度指的是每一个一级关键词分布的相对比例。密度越高，文本内容出现的频率就越高，也就代表政策制定者的关注度越高。编码密度较高的一级关键词同时也是自贸区自主创新工作实践的重点。

（二）研究发现

1.整体分析维度。整体分析维度是对三大分析维度整体的编码密度进行研究，从中可以挖掘自贸试验区自主创新制度建设的中心工作以及薄弱环节。整体来看（如图3所示），在Z1、Z2、Z3、Z5文本中，相较于制度规划与制度体系而言，制度保障的编码密度均较低。这说明政府对自贸试验区自主创新制度的体系构建较为重视，而对制度实施后的各类监管保障措施关注较少。就一级关键词的整体编码密度而言（如图4所示），制度内容和制度程序的编码密度明显较高，而制度目标、制度依据、制度主体等的编码密度明显较低，表明在自贸试验区自主创新制度文本中，对制度内容和制度程序的规定较为详细、具体，这为自贸试验区自主创新制度建设取得良好效果提供了重要保障。

2.类型分析维度。类型分析维度是对Z1、Z2、Z3、Z4、Z5五类政策文本进行研究，从中发现不同类型的自贸试验区自主创新制度的各自侧重点。图5显示了五类政策文本各关键词的编码密度。由此可知，在制度内容的编码密度中Z3最高，在制度程序的编码密度中Z5最高，在监督管理的编码密度中Z4最高，在法制保障的编码密度中Z5最高。这意味着在自贸试验区自主创新制度中，金融创新方面的制度重在对制度内容的规定，政府治理方面的制度则聚焦监督管理，而法律保障方面的制度则对制度程序和保障措施更为重视。这不仅凸显了不同类型自主创新制度的不同特性，而且未来还可针对这些特性探索出进一步的制度优化路径。

五、研究结论与前景展望

（一）研究结论

基于整体分析维度和类型分析维度，本文对169份自贸试验区自主创新政策文本进行编码，并结合自贸试验区自主创新制度的实践，对自贸试验区自主创新制度的基本特征进行分析，得出如下研究结论。

1.注重自主创新制度的程序设置。科学合理的程序设置是自贸试验区自主创新制度的重点内容，是充分发挥自贸试验区自主创新制度效能的基本前提。编码统计分析结果表明，无论是从整体分析维度还是从类型分析维度来看，制度程序的编码密度均占比较大，其中法律保障政策文本中制度程序的编码密度已达到35.33%，这表明自贸试验区自主创新制度安排侧重于程序设计。程序的规范完善是自贸试验区各类自主创新制度的重心所在，是自贸试验区自主创新工作不断落实的重要依据，也为政府各部门及企业提供了规范的行动指南。以自贸试验区仲裁规则为例，它的程序设置就包括了案件的申请、受理、答辩、反请求及答辩等。法律保障政策文本对程序设计规定得更为详细具体，这是因为法律程序要为自主创新制度提供根本保障，一旦出现违法情形，就需要具体且严格的程序予以处理。

2.制度创新成效显著。自主创新是自贸试验区制度建设的核心要义，自贸试验区已成为自主创新制度的主要载体。上海自贸试验区自成立以来，在投资管理、贸易监管、金融创新、政府治理以及法律保障等方面进行了制度创新，不仅进一步推动了政府治理由事前审批转变为事中事后监管，而且还扩大了服务的对外开放范围，不断降低外商投资门槛。从政策文本内容来看，在投资管理方面，负面清单不断缩减，从2013年版的190项措施缩减到2014年版的139项，再缩减至2015年版的122项，继而减少到2017年版的95项，最终减至2018年版的45项，在很多领域对外资实行准入前国民待遇。在贸易监管方面，自贸试验区进行了大量的改革实践，“先进区，后报关”“批次进出，集中申报”“一次备案，多次使用”等模式的试点推行，有效降低了申报出口时间，有力提升了通关效率。在金融创新方面，金融服务业的对外开放，进一步加强了事中事后监管，极大地优化了营商环境。在政府治理方面，政府对自贸试验区改革开放方案的顶层设计和治理方式的转变、海外人才出入境和工作便利度的提升，为自贸区自主创新制度的有效实施提供了有力支撑。在法律保障方面，行政审批及地方性法规的调整、司法保障的提供、仲裁规则的设定，均为自主创新制度的有效实施提供了重要保障。上述一系列措施均表明自贸试验区自主创新制度建設取得了显著成效，开创了国际规则由被动接受型转变为主动对接型的新局面，对于形成更高层次的对外开放局面起到了一定的引领作用。

3.自主创新制度的实施保障不足。制度保障是自贸试验区自主创新制度不可或缺的重要环节。就整体分析维度而言，五种类型的自贸试验区自主创新的制度保障编码密度均不高，最低的仅有1.52%。就类型分析维度而言，在五种类型的政策文本中，监督管理的编码密度最低的只有0.18%，这表明从整体上来看，有关自贸试验区自主创新制度保障的规定在政策文本中占比较小。毋庸置疑，科学合理的制度不仅需要合理完善的制度程序，而且还需要配套的监督与保障措施使制度能够得到贯彻落实。就文本内容而言，自贸试验区自主创新制度对于制度保障环节的规定较少，仅笼统地提出监督、检查、追责等，而且主要侧重于监督管理，只有少数文本规定了自主创新工作中违法乱纪行为的处理情形。在法律保障方面，一方面，国家层面的立法依然缺位，这不仅在一定程度上影响了自贸区的自主创新与日常工作效率，而且还会影响自贸区法律规范的稳定性和有效性，容易导致自贸区自主创新法律条文“朝令夕改”的现象，法律实施适用的权威性和统一性不能得到保证。另一方面，过于倚重地方性立法，不仅容易受到传统地方保护主义理念的侵蚀，出现法律适用冲突和地方保护倾向，而且还会导致法律的规范性和科学性无法得到有效保证[11]。

4.自主创新重投资贸易，轻服务贸易。如前所述，自贸试验区自主创新制度建设包括投资管理、贸易监管、金融创新、政府治理和法治保障五个方面。就政策文本内容而言，从目前自贸试验区建设的总体方案来看，自贸试验区建设沿袭过去保税区的建设经验，重投资贸易，轻服务贸易。从服务业对外开放来看，自贸试验区产业开放主要依靠“负面清单”，但与“负面清单”相配套的机制，如境外人员自贸试验区执业政策和社会保障政策等尚未建立，“负面清单”外的产业难以落地。与此同时，“负面清单”中限制类的措施依然较多，与外资相关的监管措施审查标准不够清晰，政府自由量裁权过大，无形中提高了外资进入的成本[12]。目前，在国外发展成熟的自贸试验区，关于外资在金融、保险、证券、电信等领域的投资，都设置了明确的审查标准和程序。而在当前经济全球化背景下，世界贸易以服务贸易和跨境投资为发展趋势，倘若我国不能主动接受国际贸易与投资的新规则，就容易陷入被边缘化的境地。另外，对于服务业开放带来的风险，我国目前仅以行政管制为主要防范措施，缺乏其他有效防控风险手段。自贸试验区的管理方式仍然是在自贸试验区的地域范围内实行“负面清单”以外的产业开放。然而，大多数的服务贸易和投资活动难以限定在一定区域范围内，一旦没有提前做好风险防控，就会给境内市场带来较大的风险和挑战。加之信息技术更新换代的速度加快，新的行业不断出现，“负面清单”的更新速度明显滞后于行业的更新速度，这也给市场带来了一定的风险。

（二）前景展望

本文借助内容分析法对169份自贸试验区自主创新政策文本进行分析，得出以上研究结论。基于此，未来自贸试验区自主创新制度建设应当聚焦立法保障、服务贸易以及风险管理体系的构建，以期破解自贸试验区自主创新制度建设难题。

1.加强国家层面的立法保障。《中国（上海）自由贸易试验区条例》是至今为止试验时间最长、开放经验最丰富、改革力度最大且成功的自贸区地方性法规，其中的很多内容历经实践检验已较为成熟，在全国范围内可成为通行的规范，具备一定的适用性和可行性。可以《中国（上海）自由贸易试验区条例》为制度基础，制定自贸试验区法。因此，《中国（上海）自由贸易试验区条例》将会成为未来国家层面的自贸区立法的重要渊源，可将其可复制与推广的内容直接纳入中国自贸试验区法，不断推进自贸试验区国家层面的立法保障，为自贸试验区自主创新制度提供更具权威性的法律保障。

2.大力发展服务贸易。首先，需充分发挥国务院服务贸易发展部际联席会议制度的作用，统筹服务贸易相关的法规政策，不断加强服务贸易领导小组对服务贸易工作的领导，为服务贸易发展提供组织保障。其次，不断创新服务贸易监管模式，进一步简化行政审批流程，改革滞后的监管制度，鼓励率先从服务贸易创新发展试点开始，探索有利于服务贸易发展的制度体系，进而向全国自贸试验区推广。再次，改革完善服务贸易体制机制，注意与现行国际标准对接，借鉴国外自贸试验区的先进经验，形成与国际投资贸易规则对接的基本制度体系和监管模式，更好地促进试验区贸易自由化与便利化[13]。与此同时，在信息时代背景下，未来要充分运用物联网、区块链、人工智能等技术，对服务业的信息化、智能化进行改造与完善，促进跨境电商发展，拓宽服务贸易的市场空间。最后，建立自贸试验区的人才培养机制，将自贸试验区企业需求与大学教育相结合，在高校增开与服务业开放相关的课程，实现自贸试验区人才的定向培养，为自贸试验区自主创新制度建设提供人才支持。

3.构建风险管理体系。一是建立监测管理信息系统。在自贸试验区，可探索建立“自贸试验区管理机构-行业主管部门-园区企业”三位一体的监测管理信息系统，对关涉自贸试验区直接投资、进出口贸易、资金流动、自然人流动、大数据跨境流动等风险较为集中的领域进行重点把控，强化海关货物监管、资本流动监管、跨境套利监管等，联合具有审批和管理权限的政府机构，进行在线化与平台式联合控制风险管理，提高信息的透明度和监管工作的效率。二是建立社会信用评价管理体系。可利用大数据、云计算等技术，将社会信用评价标准进行量化处理，建立自贸试验区企业和个人社会信用的分值，划分信用等级，对社会信用实施分级管理，形成社会信用评价管理体系，进一步提高自贸试验区的风险防控能力，完善自贸试验区的自主创新制度建设。

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