新时代城市社区治理的现实境遇和实践向度

韦仁忠 张作程

摘要：随着经济社会的发展和城市化的推进，社区已成为城市居民最主要的生活空间。当前，以行政主导的传统社区治理模式既无法满足新时代社区居民多样化的服务需求，也缺乏社区共生发展的多元动力。因此，多元主体协同共治成为社区治理转型的主要目标和方向。文章梳理了当前我国城市社区治理的现状，分析了社区多元共治的现实境遇和治理模式转型的阻碍因素，提出了社区协同共治的实践路径。

关键词：城市社区治理；协同共治；现实境遇；实践向度

基金项目：2019年成都市社会组织发展专项基金“协同共治视域下社会组织参与社会治理研究”（2-69）。

作者简介：韦仁忠，四川大学公共管理学院教授（四川成都610045）；张作程，四川省绵阳市政府政策研究室干部（四川绵阳621000）。

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0031-07

一、研究背景

伴随着社会主义市场经济体制的确立，单位制解体和住房市场化改革将原本由政府、企业和事业单位承担的社会管理和服务供给的职能转交于社区[1]8，社区已成为社会治理的基本单元，是社会治理的“最后一公里”。同时，在城镇化浪潮中，越来越多的人口集中于城市，社区成为城市居民最主要的生活空间。基于此，大量社会问题和公共服务需求下沉到社区层面，社区不得不承接自上而下转移的诸多服务和管理工作。然而，依托于“街居制”和行政主导的传统社区治理模式，社区无法满足新形势下居民多元化的服务诉求，常常出现“社区失灵”的局面[2]。

2017年6月，中共中央、国务院颁发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，城乡社区是社会治理的基本单元。党的十九大报告进一步提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。在此背景下，社区治理模式的创新与发展是推进社区治理體系与治理能力现代化的重要内容。同时，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社区作为民众实现美好生活需求的重要场所，如何实现治理模式的突破和创新就显得尤为重要。

二、研究进展与问题提出

（一）研究现状

社区治理是指依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，共同完成和实现社区社会事务管理和服务[3]。可见，社区治理涉及基层民主建设、社会服务供给和社区共同体营造等方面，属于综合性和专业性研究的交叉领域。以下是对城市社区治理经典学科视角的回顾和社区治理理论与实践的总结。

1.社区治理中的经典理论视角回顾。在传统的社区治理研究中，基于社区功能的区分和学术关怀的差异，通过各学科和理论视角之间的对比，发现不同理论视角下的社区治理有着不同的建设模式、任务目标和实践路径，在不同学科和理论中也被赋予不同的使命与意义。

一是政治学视角下的民主理论和社区居民自治模式。政治学将社区视为国家政权体系的微观基础，而社区治理则是基层民主制度建设的重要组成部分。因而，政治学视角下社区治理更为关注社区协商机制建设，从而推动社区居民民主参与意识和协商共治意识的提升，增强社区自治能力，减缓经济、政治、文化等领域因快速变迁而产生的不适，重组市场、政府、社会三方关系模式[4]。

二是社会学视角下的共同体理论和社区共同体模式。社会学将社区理解为有一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。在社区治理途径上也强调从社会资本、社会网络和社区文化等方面实现从空间上的共同体向精神和文化上的共同体建设。

三是管理学视角下的治理理论与社区服务体系建设模式。管理学认为社区是单位制解体后社会治理和公共服务供给的基本单元，社区治理是将不同的利益主体进行调和并达成合作行动的持续过程[5]。实践中，可通过政府、社区、居民以及社会组织等多元主体的参与，实现社区公共服务供给机制的建设。

四是经济学视角下的社区发展理论与社区服务专业化模式。经济学认为社区作为市场的组成部分，受到市场供需和市场竞争逻辑的影响。社区治理理应依靠社区力量和社区资源，通过效益成本计算、委托代理分析和供需平衡分析等策略[6]，来实现社区服务质量的优质化和专业化，即利用市场调节供需的运行逻辑来优化社区治理中的资源配置和服务质量。

2.城市社区治理理论与实践研究总结。在传统单位制解体和城市化推进的背景下，我国城市社区正面临着治理模式转型和服务供给升级的局面。社区治理如何转向是学者们首先面临的问题。刘娴静（2006）通过对国内外城市社区治理模式进行梳理和对比分析，提出了“竞争-合作主义”治理模式，体现了社区治理多元化的思想[7]。王芳等（2008）依据治理权力的集中程度、政府主导程度与社区自治程度，认为基于我国城市化快速推进的实际情况，适宜选择政府主导型作为我国城市社区的治理模式[8]。张康之（2012）认为在多元治理主体并存的条件下，对“政府治理，公众参与”模式的替代应当是一种“合作治理”模式[9]。卫志民（2014）强调城市社区应在党组织的领导下，政府、企业和社会等多元主体共同治理社区公共事务，以实现社区利益最大化[10]。孙肖远（2016）提出了“以善治为目标，以法治为基础”的“一核多元”社区合作治理模式，其内涵是通过推动城市社区治理模式向法治化转型，实现社区党建与社区治理结构性融合、功能性融合和机制性融合[11]。在社区治理模式转向何方的讨论中，无论是行政主导向多元共治的讨论，还是社会治理策略中的“一核多元”或“多元主体共治”的纷争，都有一个共识：社区治理不再是行政力量主导的单一主体治理，而是向着多元主体协同治理转变。

自德国学者哈肯（Haken）在系统论中提出了“协同”的概念后，众多学者沿着他的思路将协同理念应用到社会管理领域，并扩展至政府、社会组织和个体在基层社会治理中的资源共享及协作运营的过程之中[12]。在社区治理模式的研究中，王艳丽（2012）认为协同治理的动力源于治理主体的不同利益需求，因此，协同治理的关键不仅在于社区组织的动力状态，还在于权利主体的利益驱动、政令的推动以及社会心理认同等方面的结合[13]。史云贵（2013）对当前我国城市治理现状和存在问题进行研究，提出可通过构建区域性社区党建新格局、完善社区治理机制、创新社区公共服务机制、重塑社区组织结构、构建大社区整体性治理体制、大力发展社区“两新”组织、打造社区公共文化等策略，来突破城市社区的治理困境[14]。可见，多元主体协同参与社区治理的机制构建基本沿着两条路径进行：其一为自下而上借助于市场和社会力量进行的社区基层活力和社区意识的建设；其二为自上而下依托于创新党建和社区治理机制的方式为社区实现多元主体协同治理“松绑”。

纵观已有研究可以发现，一方面，学界对城市社区治理从不同的理论方法和学科视角不断进行创新研究，呈现出百花齐放的态势；另一方面，随着社会转型的需求导向，社区治理模式呈现出从一元管理到多元共治的转型趋势。在实践层面上，无论是自上而下的政府治理体系改革，还是自下而上的基层治理模式创新，都在试图对已有的社区治理模式有效落地进行革新、完善和探索。当然，已有研究中也存在一些不足：首先，传统的社区治理研究容易忽略社区治理作为综合实践活动的事实，较少对社区治理的综合实践进行深入有效的讨论；其次，在新时代背景下，社区承担着多元化的职能与服务，城市社区治理是一个综合、全面、协调、持续的实践过程，对其研究理应放置于综合的理论视角下展开，而传统的社区治理研究往往受制于学科研究的局限，强调社區治理的某一领域，较少开展社区协同治理和共生互动的有机发展模式研究。

（二）问题的提出

从已有研究中可以发现，多元主体协同治理已经成为社区治理转型的共识。然而，学界对于如何实现社区多元主体协同治理尚未形成有效的理论路径。本文立足于已有的社区治理研究，通过对协同共治视角下的社区治理及其模式转型所面临的困境进行分析，试图提出多元主体间的协同治理机制和实践路径，为拓宽社区治理研究视角、丰富社区治理理论架构提供有益借鉴。

三、城市社区治理的现实境遇及模式转型的阻碍因素

党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。共建，即共同参与社会建设；共治，即共同参与社会治理；共享，即共同享有治理成果。当前，无论是在实践层面的政府一元主体向社会组织、社区居民和市场等多元主体转变的过程[15]，还是在理论层面的基于我国基本国情提出的“一核多元”的社区治理思想[16]，都指明了社区治理是多元主体共同参与的动态过程，是政府、社会、民众共同参与的实践产物。然而，目前我国开展的社区治理仍存在着社区治理多元主体互动合作成效不显著、效率低下、责任模糊等问题[17]。作为对政府、市场及社会组织在社区中力量的重构，社区治理在传统行政惯性和单一主体治理的背景下，其治理困境及模式转型的阻碍显而易见。

（一）城市社区多元协同治理的现实境遇

1.社区治理资源的单一供给。从社区治理的目标来看，社区治理包含政府与非政府部门、辖区单位、社区自治组织及个人等多个主体，是以社区为平台，各主体在共同参与社区公共事务的过程中相互博弈、合作、妥协，消除分歧，以求社区资源最大合理化配置、利用的一个过程[18]。从我国城市社区的发展来看，基层政权建设和基层社会发展是社区建设的共同任务。传统的城市社区实行“单位包办一切”的原则，单位对居民实现全方位的管理和服务。然而，伴随着单位制的解体和住房制度改革，传统的城市社区逐渐失去了维系自身发展的产业和资源，需要外界不断输血方可维系其正常运转。在此背景下，行政力量带来的社区建设和治理资源就显得异常重要。也因此，社区在向多元化的治理目标迈进时难以摆脱行政力量的束缚。

2.社区治理主体的单向主导。城市社区治理主体主要分为政府、市场、社会三大主体，学者们普遍认为三方在基层治理中发展不均衡，主要表现为政府力量的强大、社会力量的不足以及市场力量的缺位[19]。随着市场经济改革和单位制解体，单位所承担的居民公共服务的任务下放到社区层面，社区承担着基层治理和公共服务的职能。基于民主制度的合法性和行政资源的支持，社区居民委员会成为社区建设和社区治理的主导力量。因而在目前的实践中，行政力量主导的社区治理成为主流模式。同时，受行政惯性的影响，在社区治理过程中居委会承担着大量自上而下的行政指令和公共服务任务，在工作中过度采用行政指令、结果导向和政绩考核等方式，致使社区治理低效重复、流于表面，治理效果大打折扣。以行政力量为代表的社区居委会过于强势，使得各个治理主体之间的权责分工与关系界定难以把握[20]。

3.共生互动的共同体意识淡薄。社区共同体意识是由长期生活在同一空间的社区居民逐渐形成的共同的价值取向、信仰和风俗习惯，是社区共同体的核心[21]。然而，在社会流动和城市化背景下，城市居民往往以原子化个体分布于城市社区之中，各主体间社区共同体意识欠缺，共生互动思维缺失，协同治理实践不足，其主要表现在两个方面：其一，社区各主体之间相互独立、绝缘分散，在社区治理方面鲜有交集；其二，居委会、物业公司、业委会等社区主体之间相互推卸、争权夺利等现象频发[22]。社区共同体意识淡薄既是社区治理多元主体模式难见成效的原因，也是缺乏互动合作的多元主体治理的结果。因此，在实践中，社区治理主体之间或处于分散绝缘的局面，或处于混乱失序的格局，社区中多元主体之间合作、共生、互利、共赢的社区治理实践模式和社区共同体意识尚未形成。

4.社区治理模式僵化运行。就社区类型来看，在城市化进程中，我国经济和社会发展的区域、水平等差异，造就了我国复杂多样的城市社区类型，如商品房社区、单位制下老旧院落社区、城乡结合部搬迁社区、混合居住社区等。同时，深受当地的经济水平、居民需求、文化理念等影响，不同的城市社区有着不同的社区文化和自身基因，理应也有不同的发展需求和发展路径。那么，传统的行政主导式社区治理模式显然无法满足千差万别的社区治理要求，也无法适应城市社区服务与治理的实践需要[23]。在社区治理模式创新过程中，相对符合我国社区实际情况的“混合型”社区治理模式的适用范围较为广泛，以此为蓝本的“多元主体合作共治”型城市社区治理模式[24]就成为城市社区治理模式转型的样板。然而，各地在运行此模式的实践中，有的社区没有根据自身条件进行灵活运用，而是机械地照搬照套。

（二）城市社区治理模式转型的阻碍因素

1.治理主体间的角色分工与权责关系失调。当前，基于政府权威、基层民主以及市场供需的逻辑起点，社区治理多元主体以社区党组织、社区居委会、业委会以及社会组织、物业公司等提供专业服务的其他治理主体为代表。然而，社区治理在实践中普遍存在治理主体在公共服务提供和社区治理方面越位、缺位以及推诿等不良现象[25]，以及政府“一头热”和“独角戏”的尴尬局面[26]。治理主体的权责关系不明是社区治理过程中最常见的问题[22]，也是社区治理混乱、治理效果不佳的主要原因。在社区协同治理过程中，参与社区治理的多元主体之间存在着不同的治理逻辑和目标期待[27]，但各主体力量不对称和所谋求的利益不同，往往导致各主体在社区治理中相互博弈和竞争，最终妨碍了和谐社区的建设[28]。社区治理主体的权责和分工不明，使得居委会社区可能因其“强势”地位干涉其他治理主体参与社区治理的自主性。而对于以项目制形式参与社区治理的市场和社会力量而言，有限的群众动员能力和资源获取能力使他们难以与社区居委会等形成平等的合作关系。

2.社区治理多元主体间协同参与机制缺失。城市社区治理的目标是为了满足居民的生活和发展需要，因此，社区居民的参与对于社区治理有着重要的意义。社区治理多元主体互助合作不仅要建立在平等互利的基础上，更要有完善的合作机制和制度保障。然而，在实践过程中，城市社区治理面临着行政力量过度干预、市场组织功能虚化、社会力量有效介入不足等困境[29]。

首先，社区中行政力量的强势，阻碍了多元主体参与社区治理。居委会所能让渡出来的空间有限，无论是社会力量还是市场力量都无法充分参与社区治理。其次，计划性的项目制和结果导向的考核方式，使市场主体和社会主体忙于应付考核和执行计划，动员居民参与更多是为了完成项目计划，“公民被简单地动员起来，一哄而上地走过场”[30]，缺乏參与社区治理的真正动力。因此，当前我国社区多元主体在治理实践中尚处于总体分散、局部协作的状态[31]，在社区治理过程中各主体合作互动意识不足，难以形成真正的基于“权力制衡”而设计的社区治理多元主体协同参与模式。

3.治理主体协同作业的探索实践不足。在城市社区治理过程中，无论是社区层面还是各级政府层面都鼓励社区多元主体参与治理实践，形成多元治理主体协同共治模式。然而，当前的多元主体参与社区治理多以短期的、间断的、不稳定的、缺乏共生的协同互动实践为主，难以形成长期的、稳定的、可持续的互动协同治理实践。

首先，在项目制的参与形式下，社会主体和市场主体参与社区治理很容易因项目到期等外界干预而终止，较难形成稳定的治理主体和连续的实践理念，自然也难以形成社区治理多元、长期、有效的合作参与实践机制。其次，以项目或合同为纽带的合作关系往往采用治理效果的方式进行考核，较为注重结果，忽视了参与社区治理多元协同的过程。相比于多元化的、持续的合作带来复杂的沟通协调成本，社会主体和市场主体更倾向于低成本、见效快的活动，这些“短、频、快”的项目符合其参与社区治理的成效考核要求，却弱化了其参与社区协调治理实践的深入，造成了一些社区“居委会打头，居民高声喝彩，其他主体轮流坐庄”的局面[32]。

4.社区治理实践经验的总结与反思缺乏。多元主体参与社区治理的目的，一方面是缓解城市社区居委会承担过多的职能，另一方面是促进社区各主体的共生与互动发展，形成多元主体协同参与社区治理的实践模式。受各地经济文化水平、社区类型等差异的影响，各地理应采用符合自身实际的治理模式。在以往的社区治理实践中，在社区党建、居委会建设、社区工作者队伍建设和社区治理制度建设等领域，不乏较为成功的模式可以为社区治理模式转型起到借鉴作用。然而，大多数社区在转型实践中往往“照搬照套”，造成社区治理架构不完善、社区治理机制不健全、社区治理方式不丰富、社区治理人才不足等困境[33]。其主要原因为多元主体在参与社会治理的实践活动中缺乏经验和方法的总结，无法根据成功的转型模式探索总结出适合自身发展的新路径和新机制，反而出现流于形式的盲目模仿和拙劣复制，造成实践经验的水土不服和效率低下，无法带动社区在治理模式方面成功转型。

四、协同共治视角下城市社区治理的实践向度

（一）营造共生与互动的社区共同体意识

社区共同体意识是多元主体协同治理的基础和目标。社区治理模式的转型需要多元社区主体之间形成共生互动的社区共同体意识，从而保障社区多元主体参与治理实践的有效性和持续性。因此，面对高度分化的城市社区结构，培育现代化的城市社区“共同体意识”是社区共同体建设的核心问题[34]。

1.加强主体互动参与，增强社区归属感。社区治理实际上是国家将部分权力让渡给社会的过程，因此，营造社区共同体意识与社区治理模式转型是相辅相成的，需要多元主体间频繁、深入地进行治理实践的互动，激发社区多元主体参与社区协商、社区活动的意愿，塑造“社区主人翁”的意识，从而推动共生互动的社区共同体意识的形成。

2.优化多元社区服务，提升居民生活质量。社区意识作为社区共同体的灵魂，其形成与发展不仅有赖于社区居民的参与，还在于社区服务质量的提升。因此，社区主体通过优化服务，让居民在享受到高质量、多元化的社区服务中，增强参与社区活动的意愿，在良性互动中增进其社区共同体意识。

（二）树立以需求为导向的社区治理理念

随着生活水平的提升，社区主体的需求呈现出多元化发展的趋势。在社区治理中应树立以需求为导向的理念，重视社区多元需求的供给。

1.完善诉求表达机制，保障社区多元需求。树立以需求为导向的社区治理理念首先要完善社区主体的诉求表达机制。社区各主体通过微信、信箱、社区居民大会等平台收集各方的利益诉求和服务需求，通过多元有效的方式将社区各主体的利益诉求呈现在大众面前，进而实现社区服务中的“问需于民”[35]。完善的社区交流互动机制不仅能体现社区居民的主人翁地位，而且能使各主体取长补短，发挥各自优势，促进社区共同体的建设，实现社区的“自力更生”和“可持续发展”。

2.发挥主体各自优势，推动社区服务升级。在治理实践过程中，社区多元主体应发挥各自优势，满足社区多元需求。比如，市场主体可凭借自身嗅觉优势准确把握社区多元服务需求；社会组织可以运用专业的方法发掘社区内部“自力更生”的潜力；社区居委会则以强大的资源整合能力积极推动社区服务体系和服务领域的完善。三者共同推动社区服务升级。

（三）明确多元主体的角色分工与权责关系

社区治理多元主体间的权责关系是影响社区治理模式转型的重要因素。因此，明确社区多元主体间的权责与分工是实现多元主体协同治理的重要保障。各主体只有明确了角色和权责，才能各司其职、优势互补，实现多元主体间的有序合作和协调发展，从而保障社区治理模式有效运行。

1.厘清权责分工，明确实践行动边界。我国的城市社区承担着社会管理、民主自治和社区服务职能。以居委会主导的传统治理模式在引进社会主体或市场主体时，往往会出现“放不下权、帮不上忙”的困境，而社会主体或市场主体在参与治理实践时也经常放不开手脚。因此，需要厘清社区各主体的权责和边界，明确各项服务和活动中多元主体间的分工和权限，形成稳定有序的互动模式。一般而言，基层政府对居民委员会和业主委员会行使监督权，居民委员会肩负基层政府和居民之间沟通桥梁的重任，业主委员会通过招聘物业公司来提升社区物业的建设，居民不仅享有对其他治理主体的监督权，还要积极参与社区治理。完善治理主体权责关系，可以发挥各个治理主体在社区治理中的重要作用，促进多元治理主体之间的互动，实现社区治理的高效自治模式。

2.协调实践力量，多元主体共同发力。传统社区治理实践中，党、政、社之间关系不明确。如何处理政府与社区自治组织的关系问题成为制约基层社区建设的核心因素。当前，社区治理主体的权责不清、社区服务建设的资源不足、社区居民的参与度低等问题成为社区治理面临的普遍难题。在“社会治理重心下移”的时代背景下，城市社区治理有一定的突破，但尚未完全摆脱传统政府一元化管理模式的束缚，因而学界普遍认为，在城市社区中形成了社会力量不足以及市场力量缺位的不均衡发展模式。因此，社区治理模式在转型过程中需协调多元主体的实践力量，形成一种关系和谐、权责分明、共同发力的多元协作治理机制。

（四）探索创建多元主体协同治理的实践平台

社区多元主体协同治理平台的创建是实现协同治理转型的重要途径。社区治理是一个集社区发展和满足居民需求的综合性活动，因此，治理主体应是多元的、合作的和开放的，而不是单独的、分散的和封闭的。自然，社区协同治理也需要综合、开放的实践平台。

1.建立沟通机制，整合社区优势资源。良好的沟通协调机制有助于多元主体保持及时、畅通的联络，方便咨询协调相关事项。社区应利用好关键性资源和共同事件加强各主体间的沟通交流，建立良好的协作沟通机制，协调多元主体间的实践关系。互动与共生的社区治理模式需要将社区中的多方资源进行整合，既要满足多元主体的需求，优化社区服务升级，也要推动社区主体间的优势互补，资源共享，以形成规模化效应。

2.深化合作领域，优化社区治理服务。社区多元主体间要深化合作领域，建立长期互信的深入合作机制，增强社区主体之间在社区治理过程中的互动，使各主体在社区治理中不仅可以为居民提供多样化的服务，提升居民的生活品质，而且能形成一种协同合作、共治共享的良性治理模式。社区通过深化治理主体间合作领域，可以发挥各主体在社区治理中的重要作用，促进各治理主体的多元互动，实现社区治理的高效自治和高质量发展。

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责任编辑：钟雪