高校零基预算改革政策效果评估

金田 陈晓宇

【摘 要】 在教育经费投入进入“后4%时代”背景下，高校可用财力不足和大量资金沉淀的问题并存，零基预算作为一种改善预算的模式被引入高校管理中。文章基于A大学2016—2019年校级预算改革数据，运用CITS模型评估发现零基预算改革显著推进了全年预算执行进度，但预算规模扩张问题和支出习惯并未明显改善，零基预算改革面临院校两级事权财权不统一、预算工作量大、绩效预算评价不足的问题。鉴于此，为进一步健全高校预算管理，应推进院校两级预算和收入分配政策，加快财务信息化建设，打破数据孤岛，采取零基预算、全面预算与绩效预算相结合的方式，协同提升高校预算资金效率。

【关键词】 零基预算; CITS模型; 预算绩效

【中图分类号】 G647;F234.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）03-0121-07

一、引言

随着我国经济进入高质量发展阶段，国家财政性教育经费支出占GDP的比例在逐年下降，目前已接近4%的底线，财政对高校的教育经费投入逐渐趋紧，高校经费进入了“后4%投入时代”。尽管高校收入已经形成了政府、个人和社会多渠道筹资的局面，但高校对财政依存程度仍然较高。根据教育部部属高校2018年的决算公开数据，仅财政补助收入就占高校2018年总收入的44%，若考虑高校科研事业和其他收入中也有政府来源的资金，财政资金占高校收入的比例将会更高。当前，高校财力一方面受到政府预算压减的冲击，另一方面又面临社会化筹资难以拓展的困境，进入了一个新阶段。在支出层面，为保障大学正常运转，教学科研投入的刚性支出不能减少，而人力成本和大型设备投入还有增长趋势，学校资金面临巨大压力。

高校预算主要包括部门预算和校级预算。部门预算主要以政府收支分类科目和经济分类科目为主，面向上级主管部门报送的预算，是政府预算的组成部分;校级预算主要在部门预算的基础上，根据学校事业发展规划，对学校可支配财力进行校内再分配。近年来，面对教育投入的新形势，高校专项资金占比扩大，校级可支配财力“捉襟见肘”，传统“基数+增长”的增量预算方式无法统筹高校历年沉淀资金。在此背景下，高校要提高资金使用效率，改变资金闲置与可支配财力不足的矛盾局面，就必须改变以往增量预算的分配方式，重新梳理支出的优先性。关于预算理论与高校预算实务的探讨，国外学者主要围绕组织理论、预算影响因素和预算改进三方面进行。Weber[ 1 ]从组织模型理论角度出发，肯定了官方组织在高校资金配置中的作用，认为官方组织模型能够顺应资金的流动，对资金高效配置有推进作用。Ferreri和Cowen[ 2 ]讨论了影响预算决策的主要因素，认为高校部门的权力影响了预算获得份额，而员工工作量和课程资金需求则与预算获得份额不相关。基于绩效预算的指标评价方法，Bratti等[ 3 ]对学校预算改进提出了建议，认为应该加强基于绩效管理的预算方法设计。国内对高校预算的讨论主要集中在预算编制优化[ 4-7 ]、推进预算执行[ 8-11 ]等方面。

高校采用党委领导下的校长负责制的管理模式，并划分基层部门。一方面，高校机关是科层制体系，职能设置类似于政府部门;另一方面，作为教学科研主体的学院之间相对独立，是松散连接的学术组织。基于委托代理理论，政府与高校、社会与高校、高校内部各组织之间都存在委托代理关系，高校组织的复杂性带来了委托代理契约的复杂性。在资金配置上，增加了代理人的道德风险和逆向选择，从而使得预算分配和激励更为复杂。因此在资金分配方式上，有必要对代理人进行约束和协调。科学有效的预算管理能在资源分配中充分考虑各个代理层面的利益，权衡各个代理层面对资金的需求，从而减少委托代理成本，提高整体资金配置效率。零基预算主要是以零为基础编制预算，核心概念是依据项目的实际需要，根据重要性原则确定预算安排[ 12 ]，实现了预算决策过程由传统的自上而下转变为自下而上[ 13 ]。然而由于零基预算过程增加了预算信息的收集处理量，从技术角度来说过于抽象和缺乏具体标准，一度在政府预算过程中被放弃。针对零基预算的实施效果，Lauth[ 14 ]认为尽管零基预算没有削减预算金额，但是表明了政府保守的财政态度。国内学者针对零基预算的研究集中在预算编制方法的讨论和效果评价上。在预算编制的探讨上，部分学者认为预算必须以零基预算为基础[ 15 ]，但也有学者提出应采用零基預算与绩效预算相结合的方式[ 16-18 ]。针对零基预算的优缺点，郑德琳[ 19 ]认为零基预算是应对经济紧缩时期财政支出压力的有力工具，但也有学者认为零基预算以“现在”为基础，容易造成对未来的忽视，会导致公共支出新的偏差[ 20 ]。在对零基预算实施结果的评价中，部分学者认为我国推行的零基预算并未取得显著成效[ 21 ]，由于财力紧张、任务繁重，导致零基预算对经费影响不大[ 22 ]。也有学者通过实证分析发现零基预算改革后实现了项目支出比例的提高，整合了项目数量，集中了财力，但并没有压减整体预算支出和项目支出绝对规模[ 23 ]。

上述文献从不同角度讨论了高校预算及零基预算的相关议题，丰富了这方面的研究，但由于零基预算在我国实施时间较晚，从预算方法来说，讨论零基预算的文献并不多，且由于研究数据不易获得，学者大多是在定性基础上对零基预算的实施效果进行评估。此外，目前零基预算的推行主要集中在企业和政府，高校层面的讨论相对较少。在当前教育经费投入增速降缓、高校校级财务压力增大及全面深化预算改革的背景下，零基预算作为一种缓解资金压力、均衡预算收支的预算方式，能否解决高校预算中的问题，值得进一步深入讨论。本文在梳理A大学零基预算整体改革情况下，运用收集到的2016—2019年预算数据，采用政策评估分析方法（比较间断时间序列模型），考察学校零基预算改革前后预算支出金额与执行进度的变化情况，评估零基预算改革实施效果。由于零基预算改革是在中央过紧日子、盘活存量资金、预算绩效管理、中期财政规划等一系列改革背景下开展的，对零基预算的实施效果进行评估分析能够为下一步改革提供支撑和决策参考。

二、数据来源及描述统计

（一）数据来源

本研究主要基于A大学数据对高校实施零基预算情况进行评估。A大学是一所以文理基础教学和研究为主的综合性大学，截至2019年底，A大学共有37个党政职能部门、2个群团组织（工会、团委）、21个直属附属单位和49个院系。A大学实行党委领导下的校长负责制。学校党委常委会、校长办公会是预算管理的决策机构。A大学实施“集中核算、分级管理”的财政管理模式，學校财务部门对校内各单位经济事务施行集中会计核算。在预算管理上进行分级管理，对不同资金来源的收入根据校内经济政策进行不同层级的分配，分级授权管理;同一层级内，根据分工授权不同单位或个人，按照“收入按来源，支出按用途”的管理框架进行管理。

A大学通过出台校级预算办法实施零基预算改革，2018年从党政职能部门开始正式实行。本研究收集了A大学2016—2019年校级预算的数据，以机关为实验组、院系为对照组进行政策评估。考虑到学校的人员支出（主要是教职工工资及学生奖助学金）为刚性支出且支出相对稳定，后文分析时剔除了这部分经费。

（二）描述统计

基于数据的可分析性，对零基预算改革的效果评价考察主要是考量预算的规模和预算执行。在预算规模方面，主要考察各部门预算项目数量及项目金额的绝对变化;在预算执行方面，主要考察各部门在改革前后预算执行的变化。由于本次改革明确以机关为改革对象先行推进，院系不受政策影响，且在校级预算中院系本身就属于预算的二次分配单位，因此本研究的实验组为机关单位的校级预算项目，对照组为学院的校级预算项目。

通过对2016—2019年A大学校级预算共16 844个项目数据进行整理，分析零基预算改革前后项目数量和执行进度的不同变化。如表1所示，从项目数量上看，改革前项目总数为10 076个，改革后项目总数为6 768个，其中实验组（机关）改革前项目总数为3 488个，改革后项目总数为2 361个。表明从一定程度来看，零基预算改革减少了校级预算项目的数量，对部分项目进行了整合，集中了财力，有利于发挥学校资金的规模效应。从执行进度上看，改革前年度整体执行进度25.85%，改革后年度整体执行进度为45.68%。其中实验组（机关）执行进度从改革前的28.30%增长到改革后的76.40%，表明资金沉淀现象有所改善，学校财力发挥了作用。改革前后项目1—6月执行进度变化不大，说明学校资金执行的习惯并未改变。从数据上看，对照组（学院）也显示出相似的趋势。因此要判定项目规模的精简和资金效率的提升是否由零基预算改革造成，还需要进一步验证。

三、方法与模型

本研究一个关注点是实施零基预算对经费效率的影响，其中预算执行是最为直观的指标。图1为A大学2016—2019年校级预算年度执行趋势变化情况，可以发现学院与机关在改革前年度执行率均在30%以下，处于较低水平。2018年开始实施零基预算改革后，机关的执行率明显提升，2019年继续上升。但图1只能呈现变化趋势，为对政策效果进行科学评估，后文将采用比较间断时间序列的方法进行因果推断，观测经费执行率的上升是否为零基预算政策的实施所致。

比较间断时间序列方法（CITS）和双重差分（DID）都研究特定的干预给实验组和对照组带来的影响。CITS估计是对DID估计的改进。DID估计通过测量实验组与对照组之间差距的变化评估政策的效果，这意味着如果没有政策，两组观测值之间的差距应当保持不变。事实上，这一假设要求两组观测值在实验前期拥有相似的发展趋势，称之为平行趋势。如果平行趋势不满足的话，例如实验组本身趋势的斜率较对照组更为陡峭，那么随着时间的推移，即便没有任何政策起作用，两者的差距也将逐渐扩大;相反，如果实验组本身趋势的斜率较对照组更为平坦，那么随着时间的推移，即便没有任何政策起作用，两者的差距也将逐渐缩小。比较间断时间序列估计放松了平行趋势的假设，首先假定两者的趋势并不一致，其次在回归方程中加入对实验期趋势改变的测量，不仅要看实验期实验组与对照组截距之差的变化，而且要看二者斜率之差的变化，这两个变化加起来才能真正捕捉到政策的效果，如图2[ 24 ]。

在本文中，因变量Yit分别代表经费1—6月执行进度和1—12月执行进度，用来考察中期预算执行和年度预算执行情况。在自变量中，Admini代表项目是否属于机关，若项目属于机关，该变量为1，若项目属于院系，则该变量为0。Yeart表示自然累计的年份，从本文涉及数据的第一年开始计数，2016—2017年对应的变量为1—2，2018—2019年取值为0。Policyt代表政策实施的虚拟变量，零基预算政策从2018年开始实施，文件于2018年3月发布，考虑到学校资金规律，该政策当年就应对预算执行有影响，因此本研究将2018年作为政策发挥作用的第一年，即2018年前取值为0，2018年及之后取值为1。Year_Scince_Policyt表示实验累计的年份，从零基预算改革开始的第一年计数，2016—2017年为0，2018—2019年为1—2。Admini×Yeart为机关与时间的交互项，Admini×Policyt为机关与政策实施的交互项，Admini×Year_Scince_Policyt为机关与政策实施年数的交互项。控制变量包括各部门人数、其他收入来源（衡量财力紧张程度）、经费分类等随时间变化的特征。Departi表示对各部门作了固定效应，以控制各部门无法观测的差异。

结合方程及图2，？茁0为院系截距项，？茁1衡量零基预算部门（机关）与非零基预算部门（院系）的先天差别。由于方程中最后控制了部门的固定效应，因此Admini这一变量在回归结果中会被剔除。？茁2衡量院系从零基预算政策实施之前就开始的自然趋势，？茁3衡量零基预算政策实施之前与实施之后所有观测值随时间同步发生的一次性变化，？茁4衡量所有观测值在零基预算实施之后趋势发生的改变，？茁5衡量机关从零基预算实施之前就开始的与院系的自然趋势差异，？茁6衡量零基预算开始之后机关与院系发生的水平一次性变化差别，？茁7衡量零基预算开始后机关与院系发生的趋势改变差别（图中指机关在政策实施之后的斜率）。

因为本研究分析的重点是机关是否相对于院系在零基预算改革后提升了预算执行进度，那么对Yeart表示的时间变量进行重新赋值，可以从回归系数上直接看到政策力度不同带来的差异。将Yeart变量在2016—2019年重新赋值为1—4，那么？茁5衡量的为政策实施之前机关相对于院系执行趋势的偏离，？茁6表示政策给机关带来的相对于院系的跳跃，？茁7表示政策实施之后机关相对于院系趋势偏离。这时？茁6和？茁7一起衡量的是机关实施零基預算带来的政策效果，即机关在政策实施的第二年（2019年）与院系的因变量差异为？茁6+2？茁7。

四、实证结果与分析

（一）零基预算政策对预算金额的影响

利用前述方程，为考察零基预算政策对学校预算金额的影响，因变量选取预算金额的对数进行政策评估，回归结果如表2所示。

列（1）为未加入任何控制变量的结果，列（2）为加入控制变量后的结果。列（2）中各方程回归系数符号不变，只是方程拟合度、回归系数大小和显著性水平有所变化，因此后文对研究结果的解读主要是加入所有控制变量后的分析与解释。可以发现，在政策实施之前，院系的预算金额呈上升趋势，平均每年增加3.2%（Yeart的系数？茁2）。在政策实施的第一年预算金额增加11.6%（Policyt的系数？茁3），政策实施后预算金额每年增加4.8%（Year_Scince_Policyt的系数？茁4）。对于实验组机关单位来说，在政策实施之前预算金额增长显著高于院系，每年多18.2%（Admini×Yeart的系数？茁5），Admini×Policyt的系数？茁6为正但不显著，说明该政策没有在实施当年给机关预算金额带来显著的跳跃式增长。政策实施之后，Admini×Year_Scince_Policyt的系数为正，即机关预算金额的变化优于学院，说明零基预算实施后机关相比学院来说校级预算金额每年增加，但系数均不显著。考虑到政策实施前，机关单位的预算金额增长趋势已经显著高于学院，且部分机关单位（教务、国际合作、研究生院）等部门实际掌握教学科研经费的二次分配权，政策实施后机关相比于院系预算增幅系数达31.7%，尽管在统计学上这个结果并不显著，但在一定程度上仍然说明从学校层面投入来说，虽然已经大幅度增加了预算投入，但实际资金并未有效下沉到院系，院系作为学校教学科研的主体，预算增长幅度与校级预算整体增长幅度不匹配，学校预算引导性有待加强。

（二）零基预算政策对预算执行进度的影响

预算金额的变动是一个绝对数值，为了进一步讨论零基预算改革对A大学预算的影响程度，分别以半年度预算执行衡量资金使用习惯、年度预算执行衡量资金使用效率，分析零基预算改革对学校的影响。

根据表3可知，从半年度预算执行来看，院系的半年度预算执行比改革前每年增长1.4%（Yeart的系数？茁2），在零基预算实施当年，半年度预算执行增长了2.8%（Policyt的系数？茁3），政策实施后每年下降3.1%（Year_Scince_Policyt的系数？茁4）。这个结果说明零基预算政策对学院来说受到一定的冲击，可能是由于政策解读的信号机制，而随着政策推进，这种效应逐渐减弱。对于机关单位来说，Admini×Yeart、Admini×Policyt、Admini×Year_Scince_Policyt均不显著，说明从半年预算执行进度来看，零基预算政策并没有给机关带来项目执行习惯和资金流行为上的显著改变。

从年度预算执行来看，零基预算改革前，院系的年度预算执行每年增长3.2%（Yeart的系数？茁2），机关的年度预算执行逐年降低2.1%（Admini×Yeart的系数？茁5）但不显著。零基预算改革当年，院系的年度预算执行减少5.7%（Policyt的系数？茁3）但统计上不显著，而机关的年度预算显著提升了48.9%（Admini×Policyt的系数？茁6）。政策实施之后，院系的年度预算执行进度提高了0.7%（Year_Scince_Policyt的系数？茁4）但不显著，机关的年度预算执行每年提升1.5%（Admini×Year_Scince_Policyt的系数？茁7），与改革前相比有显著提高。由此可以看出，零基预算改革对院系的年度预算执行进度没有显著影响，而对机关的年度预算执行进度有显著的正向影响。根据列（4）全模型，可以得到在2019年即政策颁布的第二年，机关年度预算执行相对于院系提升了51.9个百分点（48.9%+ 2×1.5%）。

综上所述，零基预算政策改革明显有效提升了机关相对于学院的预算执行进度，但是并没有显著改善半年度预算执行情况。在预算总金额的安排上，尽管统计学上并不显著，但仍然可以看出预算膨胀和学校院校两级预算分配体系的一些问题。

（三）原因探索

上述实证结果显示零基预算改革对机关的影响仅仅体现在年度预算执行，并没有改变预算扩张、分配导向不佳和“突击花钱”的现实，这说明目前推行的零基预算改革仍然存在一定的问题。同时结合预算实施过程的全流程考察，发现零基预算也存在一定程度的不足。

根据Meyer[ 25 ]的研究，组织制定的制度与实际运作存在“两张皮”现象。高校组织是强制度、弱技术环境的组织，其行为并不是基于成本收益的理性化考量，而是对高校运行的“合法性”关注度更高，忽略了组织内部运作的效率。此外，高校内部决策执行监督的“信任和善意逻辑”使得决策执行监督趋于形式化和象征性，造成执行活动与执行结果的“脱耦”[ 26 ]。“信任和善意的逻辑”是假定组织的管理层及外部人员充分信任执行者，组织内部执行者在工作中是善意的，基于组织管理者对内部执行者的信任，在管理中倾向于“仪式性管理”，即通过“问题回避、行事谨慎和忽略反常”肯定和支持执行者。这种追求“合法性”的制度逻辑反映到预算上，往往导致预算的以下问题：

首先，校院两级的预算分配体系缺乏明确的支出责任划分和监督制度。零基预算工作的第一步就是明确预算的决策单位，确定决策单位的目标与任务，这就要求决策单位的职责清晰明确。目前我国高校内设机构之间权责划分不明确、财权和事权不统一，各机关部门之间职能交叉、事项交叉，导致预算交叉的现象，一定程度上影响了零基预算的有效推进。

其次，零基预算编制程序繁琐，工作量较大。由于零基预算一切从零开始，需要收集的信息较多，对预算单位和财务部门来说工作负荷较大，如果单位信息化整合不够，受预算编制周期的时间限制，导致在一定程度上预算信息处理工作量的大小决定了预算改革的成效。大量的重复性数据收集工作使得预算编报单位和财务部门不得不放弃一些信息过载项目。过多的纸上作业也会引发预算单位的消极抵抗和反对意见，更容易走向“仪式性管理”，不利于预算开展。

最后，预算成效评价缺乏。高校零基预算的动机是财力紧张情况下的预算规模控制和资金效率提高，需要在预算编制中对预算优先级进行排序，但学校在实际决策过程中，由于预算指标可量化程度不高，缺乏对预算绩效的评价反馈，导致零基预算的决策排序面临较大困难，一些项目优先级模糊排序，影响了改革的实施效果。

五、结论与讨论

本文运用A大学2016—2019年校级预算数据和比较间断时间序列研究方法发现，零基预算改革政策对机关单位的校级预算年度执行有显著的正向影响，整体预算执行进度提升达50%，然而在考虑预算规模和预算支出行为习惯后，发现零基预算政策并未改变预算扩张的事实，对于预算部门“突击花钱”的现象也没有改善。这个结果虽然在一定程度上可能与高校事业发展规律、教学科研周期相关，但仍然反映了零基预算改革存在一些问题。

基于上述研究结果，结合工作经验及对预算单位的调研提出以下建议：

一是深入梳理校院两级预算分配和收入分配政策，充分调动预算部门的积极性。在中央“过紧日子”要求下，学校应该积极推进办学管理模式改革，由“校办院系”向“院系办校”逐步转变，引导院系提高资源利用效率，加强院系权责，激发院系办学活力，做好校内财务监督，提高学校预算统筹力度，保障学校各项事业发展平稳健康运行。

二是打破信息孤岛，优化财务信息与学校其他业务信息的整合。高校财务预算不仅需要统筹资金来源，而且要考虑学校教学科研发展的实际规律，这其中涉及筹资、投资、核算、学生、教职工、采购等数据的利用与整合。在学校预算改革过程中，需要进一步实现数据的有效传递，在大数据背景下对数据关键节点进行识别，提升传输效率和线上联动，为学校预算决策提供数据支持。

三是結合预算绩效管理，推进预算改革。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件精神，财政部、教育部对中央高校预算绩效管理提出了更高要求，学校应将零基预算与预算绩效管理相结合，探索出一套既符合上级主管部门要求又适应学校实际情况的预算绩效管理模式，切实强化预算编制的科学性与合理性，统筹推进预算绩效评价，并将结果纳入单位年终考核。

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