传承与演进：中国共产党财会监督百年史

2022-01-21周冬华马海鹏

会计之友 2022年3期

关键词：建党百年监督体系历史经验

周冬华马海鹏

【关键词】财会监督; 监督体系; 建党百年; 中国共产党; 历史经验

【中图分类号】 F234.3;F120.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）03-0141-08

一、引言

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上提出，财会监督应该与人大监督、司法监督、行政监督、群众监督等其他监督有机贯通并相互协调，这为财会监督工作指明了方向。

财会监督作为党和国家监督体系中的重要一环，在中国共产党早期财政体制中就有所体现。本文回顾了中国共产党百年历史进程中财会监督的实践，从中提炼和汲取继续前进的智慧和力量，对进一步完善党和国家财会监督体系，提升监督效能，继而推进实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

二、中华人民共和国成立前中国共产党财会监督的早期实践

1921年到1949年，中国共产党从不足百人的小党发展到超过四百多万名党员的中华人民共和国的执政党，并完成新民主主义革命，得益于民心所向，得益于武装斗争的成功，其“星星之火”不断“燎原”的背后同样离不开财会监督等监督体系的支持。中华人民共和国成立前中国共产党的财政体制属于“战时财政”。这一时期中国共产党的工作重心主要是党的组织建设和政权建设，此时财会监督也主要服务于党的组织建设和政权建设，针对党内和革命根据地的资金收支及资产管理进行监督核算，从而有力保障了战时财政体系[ 1 ]。对此，本部分就中华人民共和国成立前财会监督体系进行系统回顾和总结，具体分为建党初期（1921—1927年）、瑞金时代（1927—1935年）和延安时代（1935—1949年）三部分进行论述。

（一）建党初期（1921—1927年）

中国共产党的正式成立以1921年7月中共一大的召开为标志。一个政党的运行离不开财务的保障。中共一大通过的《中国共产党的第一个纲领》（下文简称《纲领》）第九条规定：“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人;超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人;超过三十人的，应从委员会的委员中选出一个执行委员会。”从财务委员的设立以及将财务工作与组织、宣传工作并列，可以看出中国共产党在成立初期就认识到财务对党组织运行的重要性。同时在《纲领》的第十二条中明确“地方委员会的财务、活动和政策，应受到中央執行委员会的监督”，这表明对经济活动的监督思想自始至终贯穿于中国共产党的运行体制中，可以理解为中国共产党财会监督思想的早期形态和制度雏形的建立。

更进一步，1922年7月，中共二大通过了正式的党章《中国共产党章程》，其中第九条明确规定：“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法;区及地方执行委员会执行上级机关的决议并在其范围及权限以内审议及决定一切进行方法;各委员会均互推委员长一人总理党务及会计;其余委员协同委员长分掌政治、劳动、青年、妇女等运动。”这一规定明确了执行委员会集中决策审议党务及会计，是党内民主集中制的体现，也为财会监督的萌芽打下了坚实的基础。

（二）瑞金时代（1927—1935年）

1927年大革命失败后，为赢得革命战争的胜利，中国共产党走上了武装夺取政权的道路。毛泽东同志从建立井冈山根据地开始，就提出了“统一财政”的思想。1927年毛泽东同志在井冈山根据地开展了轰轰烈烈的井冈山土地革命，并在此基础上总结土地革命斗争经验，于1928年12月颁布了《井冈山土地法》，在根据地内做到了“耕者有其田”，农民获得了自己的土地，生产积极性高涨，所缴纳的土地税成为战时财政稳定的收入来源。这次土地革命为统一财政体系建立了经济基础。1931年11月，在瑞金叶坪村召开的中华苏维埃第一次全国代表大会宣告中华苏维埃共和国临时中央政府成立，并定都瑞金，自此，中国革命正式进入瑞金时代。

在瑞金时代，党的各项事业蒸蒸日上。中央苏区的鼎盛时期，中国共产党拥有4个省级政权与60个县级地方苏维埃政权，红军人数超过12万，党员人数达到13万[ 2 ]。一个政权开展各项活动都离不开财政的支持，1931年12月，苏维埃中央政府发布了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》。该条例以时任中执委主席毛泽东以及两位副主席项英和张国焘的名义签发，在财政体系构建方面有三个贡献：明确了统一财政思想、提出了预决算制度以及统一了税收政策。该条例的颁布对苏区的财政体系具有奠定基调的意义。

同时，该条例也贯彻了财会监督的思想。一是将税收的征收权收归中央，统一规定税种、开始征收的时间、代理收税银行，是对财政收入监督的早期形态;二是各级行政经费、军费支出统一由各级财政机关编制预算，在规定日期前上报，由中央财政部统一核算，持获批的发款通知书并签名后才可领款，体现了对预算管理和财政支出的监督;三是规范了会计工作，统一账簿、表册、单据等的使用，并且对凭证的保管期限和管理流程进行了规定，是会计监督思想的运用。

为完善“财政预算和决算”这一财政核心工作，苏维埃中央政府在1931年12月发布了中央人民委员会训令《统一财政编制预决算制度》（财字第二号），训令中明确了各级财政部门的架构、预决算制度并且附上三种新的簿记。预决算体系的建立本身就是一种财会监督思想的体现，预决算制度是反映政府财政活动的窗口，便于上级财政部门对下级财政收支的监督、民众对政府财政资金使用的监督，是促使各级政府资金使用实现经济、效率、透明的重要方法。

然而，财政体制的运行在建立初期遇到了较大的困难，很大程度上是由于会计制度的不统一造成的。为了推进会计制度的统一，时任财政人民委员邓子恢于1932年12月签发《中央财政人民委员部训令——统一会计制度》（第十二号），该训令第一部分指出，财政制度之所以未能贯彻实行，会计制度的不确定、执行不力、国库没有成立都是重要原因。随着训令一同发出的还有中央财政人民委员部《会计规则》，分为八章，对资金收支程序、账簿的规范和类别、记账程序、单据的填写保存、报告的编制均进行了详尽规范。《会计规则》是《统一会计制度》的配套政策，是中国共产党所确立的第一个具体详尽的会计制度。在统一的会计制度下，战时资金、物资的运转情况可以被更准确地反映和监督，财政政策也能被更好地贯彻和落实。

在此后的1933年8月和1934年1月，苏区政府先后发布了《中央政府关于整顿财政部工作的训令》（下文简称《训令》）和中华苏维埃共和国临时中央政府财政人民委员部布告《为统一财政收据防止舞弊》（第七号）（下文简称《布告》）。《训令》对当时的财政工作提出了批评，并且要求财政系统加强内部监督，肃清财政系统内的贪污腐化现象，使得苏维埃财政系统迅速健全起来。《布告》对各项收入统一收据进行了规定，在收据范本中对收据种类、款项名称、联数、盖章机关、备注等一一规范。会计票据的统一方便了对财政收支实施监督，有效减少了利用收据差异的贪污舞弊行为。

这一时期临时中央政府还成立了中央审计委员会，该机构独立于财政部，是“财审独立”思想在制度上的最早体现。1934年2月发布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》第一条规定：“为着保障苏维埃财政政策的充分实行，裁判检举对贪污腐败的行为，使财政收支适合于目前革命战争的需要，特制定本条例。”由此可见，当时审计监督的职能也是主要服务于财政体系的运行。

苏区财政建设在基础薄弱的条件下能取得一定成绩，除了中国共产党艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统外，离不开在财政体制建设中贯彻始终的财会监督思想。苏区政府在统一财政制度及统一会计制度方面的初始实践，从制度层面限制了贪污腐败、中饱私囊的情况发生，其开创性贡献直接影响了延安时代乃至中华人民共和国成立后的财会监督体系构建[ 3 ]。

（三）延安时代（1935—1949年）

延安时代是指从1935年1月遵义会议到1949年10月中华人民共和国成立的近15年时间，这是中国共产党扭转乾坤、创建辉煌的一个时代[ 4 ]。延安时代的财政制度依然是典型的“战时财政”，这一时期的财政制度和会计制度沿用了瑞金时代统一财政、统一会计制度的思想[ 3 ]。1937年4月，边区苏维埃政府发布了《苏维埃政府关于财政措施的新规定》，指出在当前形势下仍然要坚持勤俭节约的原则，健全各种制度。并对预决算制度的落实、强化审计监督的协同作用、编制的遵守做出了相应规定，确立了统一购买制度（前方的物资采购应集中于采买委员会，后方集中于贸易局），通过制度建立规范了财政资金的使用，更有利于发挥财会监督的监督和审查作用。

1937年12月陕甘宁边区政府发布了《统一财政问题》的通令（下文简称《通令》），再次明确统一财政的重要性，此时的财政政策可以看作现代“统筹统支”财政体制的过渡。该《通令》明令禁止“自收自支”，经过专项治理，各单位私立“小金库”之风得到了遏制。《通令》的颁布从制度上进一步完善了财政监督的职能。此外，边区政府的机构编制中设有特定的机构执行财会监督的职能，例如在陕甘宁边区设有政府独立的督查室、税务部门的税警大队及财政厅的财政巡查团，保障边区政府财政管理和廉政建设的有序进行。

在统一财政的思想指导下，延安时代的财政体制不断完善。虽然因为皖南事变和战争形势的变化，边区政府的财政收入有所波动，但总体上还是呈迅猛增长的态势。统计数据显示，仅陕甘宁边区的财政收入就从1935年的16.86万元法币增长到了1948年的60 485 047万元农币①。

林伯渠曾对边区财政如此评价：“边区的财政是‘取之有道，用之得当’的。在数量上讲，全世界没有这样穷这样廉的政府。在内容上讲，全世界又没有这样有理有节的财政。”

在延安时代，随着根据地的扩大和财政收入的增长，中国共产党所领导的政权仍然保持着勤俭节约的优良传统和清廉的政声，除了中国共产党优良的作风和崇高的革命精神及财会监督在维护经济秩序中所发挥的职能作用以外，审计监督继续发挥着重要作用。革命根据地的审计监督制度因地制宜，各有不同。据不完全统计，相关法律法规达30多个，总结其特点就是适应战争环境、简洁明了、灵活多变、力求切实可行[ 5 ]。延安时代的审计监督在财政预决算、财政收支等方面协助财会监督，贯彻“节约每一个铜板为着战争和革命事业，为着我们的经济建设”的精神，实事求是地为党和政府的“钱袋子”把好最后一道关。

延安时代的辉煌得益于财政体系的保障，而财政体系的运行与财会监督工作的有效开展息息相关。通过总结延安时代的预决算制度和采购制度的集中统一管理及财会监督专职机构设立的宝贵经验，可以找寻到中华人民共和国成立前中国共产党财会监督建设的经验和智慧。

三、中华人民共和国成立后财会监督体系的演进历程

財会监督的具体内容目前尚未有权威界定，从内涵的角度看，财会监督主要是对所有实体的经济活动进行监督和制约[ 6 ]，主要包括财政监督和会计监督。因此，本部分主要从财政监督和会计监督两方面论述中华人民共和国成立后财会监督的历史进程及现状。财政监督的主体是财政部门。财政监督是对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称，是确保财政资金运行的规范性、安全性、有效性而实施的监督。会计监督指依照相关法律法规赋予的职责对监督客体各项会计活动的真实性、合法性进行监督，分别由内部控制主导的内部监督以及监管机构和会计师事务所主导的外部监督构成，确保会计信息的客观性和公允性，使会计信息使用者可以利用会计信息对经济管理活动进行约束和指导。

（一）财政监督

财政监督体制围绕社会政治和经济体制的改革不断完善。作为推动经济领域改革的重要内部动力，财政监督根据不同时期经济工作的要求不断变迁，具有鲜明的历史阶段性，在不同社会政治经济环境下，财政监督与我国不同发展时期的政治经济发展轨迹高度一致，带有明显的时代特征。

立足政治经济环境变化的背景，根据不同时期财政监督具体内容和具体任务不同，本部分将中华人民共和国成立以来的财政监督发展历程分为四个阶段：财政监督创建阶段（1949—1978年）、财政监督恢复阶段（1978—1993年）、财政监督转型阶段（1993—1999年）、财政监督强化阶段（1999年至今）。

1.财政监督创建阶段（1949—1978年）

1949年中华人民共和国成立至1978年中共十一届三中全会召开以前，我国处于计划经济体制下。中华人民共和国成立初期，财政收入尚未统一，公粮和税收均掌握在各级政府手中，中央政府很难准确掌握各级政府的具体财政情况。财政外部环境同样不容乐观，投机行为和“五毒三害”现象屡禁不止。我国政府为了改变这些状况，根据当时的国内外政治经济形势，建立了统收统支的财政体制。作为财政体系的配套监督，这一时期的财政监督主要目标是加强经济监督，促使各部门合理使用财政资源，严肃财经纪律，杜绝贪污浪费，促进增产节约;监督对象主要是企事业单位的财务收支、执行财税政策等经济事项;监督方式以财政部门为主体，并充分发挥群众力量的直接干预为主[ 7 ]。

1949年10月1日，中华人民共和国成立的同时，中央人民政府财政部成立，设立了专职财政监察机构，负责对财政的监督与管理工作。随后从中央到地方各级政府均设立了专职财政监察机构。1950年10月，政务院颁布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，在制度上对财政检查机构的设置和具体职能进行了规定。在随后的几年间，财政部又颁布了《各级财政监察机构执行财政监察工作实施细则》等一系列配套措施。据统计，到1954年底，全国共建立财政监察机构2 158个，配备干部3 300余名，基本上形成了全国性的财政监察网络。1949年到1956年间，各级监察机构共检查了35 000多个单位（次），查出贪污浪费等违反财经纪律问题57 646件，涉及款项4.2亿元②。

1958年“大跃进”运动开始后，来之不易的财政体制建设和经济发展的成果没有得到珍惜，财政监督工作被视为阻碍经济发展的“绊脚石”和“拦路虎”[ 7 ]。财政部在1958年11月报请中央同意取消了财政监察司，失去了制度支撑的财政监督形同虚设。

“大跃进”运动结束后，为了严肃财经纪律，扭转财政经济上的困难局面，1962年4月中共中央和国务院发出了《关于严格控制财政管理的决定》，要求各部门加强对财政工作的检查和巡视，财政监督工作在这一时期得到一定程度上的恢复。同年，财政部为加强对国有企业的监督设立了“财政驻厂员制度”，并于当年选派了1 600余名财政驻厂员。次年，配套出台了《关于中央国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》。财政驻厂员的主要任务可概括为：监督企业对财政政策、财务制度以及税收政策的遵守与贯彻;对企业的财务计划和财务决算进行初步审核;协助企业加强财务管理;向上级部门反映企业的实际经营情况。

1966年7月，中共中央、国务院、中央军委等联合出台了《关于对财政部实施军事管制的决定》，财政监督机构一律撤销，人员下放或调离，同年12月，财政部发布了《关于撤销财政部驻厂员有关问题的通知》，撤销了财政驻厂员制度。直到1978年，财政监督工作才得以重建和恢复。

这一时期的财政监督制度初步建立，各级财政部门设有专门的财政监督机构并建立了财政驻厂员制度，尽管制度上还不完善，但是由于这一时期的财政监督注重制度化建设和群众监督，对中华人民共和国建立初期的经济恢复和建设发展起到了积极作用。

2.财政监督恢复阶段（1978—1992年）

1978年12月中共十一届三中全会召开到1992年10月中共十四大决定建成社会主义市场经济体制目标之前，“放权让利，搞活经济”是这一时期经济发展的中心工作[ 8 ]。此时财政管理的核心是保障经济恢复重建，增加财政收入，平衡財政收支，严肃财经纪律。财政体制由高度集中的“统收统支”转变为“分灶吃饭”的财政包干制。改革开放初期，财政监督机制并不健全，财政收入“跑冒漏滴”现象严重，偷税漏税、截留国家财政收入、挥霍财政资金的事件时有发生。针对这些现象，这一时期的财政监督体系不断完善，演变成包括专职机构监督、财政驻厂制度、税收财务物价大检查三种主要监督方式的财政监督体系。

1978年，经国务院批准，财政部恢复财政监察司，各级财政部门也相继恢复了财政监督专职机构。1980年7月，国务院批转了《财政部关于财政监察工作的几项规定》，对财政监督机构的设立和职能做出了明确规定，财政监督机构仅1980年就在全国范围内查处了各种违反财经纪律的案件12 000多起，涉及金额6.8亿元，为改革开放初期的经济秩序重塑做出了积极的贡献③。1982年12月，财政部根据国务院的批示精神，发布了《关于国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》，恢复了财政驻厂员制度，实现了中央财政对国有企业的直接监管，对国民支柱产业实施了有益的监督，成为财政监督战线上的重要组成力量。虽然财政监督机构由于审计署成立后存在功能的重叠，经历了几番撤并和恢复，但从整段时期来看，其职能还是得到了加强。

税收、财务、物价大检查是这一时期开创的制度。1985年8月，国务院批转财政部《关于开展税务、财务大检查的报告》，并设立非常设机构——税收、财务大检查办公室（“大检办”），根据相关资料，大检查从1985年开始到1998年结束，累计查处各类违法违纪金额2 044亿元，挽回财政损失1 331亿元④。

这一时期的财政监督形成了较为完善的监督体系，其中专职机构监督延续至今。恢复财政驻厂员制度和开展集中式、运动式的大检查是这一时期严肃财经纪律的客观需要，是为中国财政体系建设和经济发展而进行的有益探索，但其退出历史舞台也是改革继续深入的必然结果[ 9 ]。

3.财政监督转型阶段（1992—1999年）

1992年以后，我国的改革进入了建设社会主义市场经济体制的新时期。1994年，国家实施了分税制改革，规范了中央和地方的财政收入关系，初步建立了符合社会主义经济发展要求的税收体系。1994年3月《中华人民共和国预算法》的通过标志着政府财政预算纳入了法治化管理体系。作为财政管理的配套工作，财政监督在这一时期转变职能，寻求突破，从一年一度的大检查向日常监督管理转变，监督重心逐渐向财政收支监督迁移，财政监督工作在这一时期进入了新阶段[ 10 ]。

1994年7月，在政府机构改革中财政部将财政监察司、商贸司中企处和“大检办”三个机构合并成立财政监督司，主要职责是监督各地区财政收支和各部门的财政活动，检查财政税收政策、法律法规和会计制度的执行情况。财政监督司的成立理顺了部门关系，统一了监督力量，强化了财政监督职能。1995年1月，国务院批准财政部将驻各地的原财政驻厂机构改制为财政部驻各地财政监察专员办事机构（专员办），由财政部垂直管理，人员编制3 000人，作为财政部的派出机构，就地履行财政管理职能，进一步强化了财政监督专职机构的独立性和权威性。

这一时期的财政监督是从“微观管理”到“宏观调控”的过渡，对财税体制改革和财政政策落实起到了积极作用。主要有两方面的成就：一是为了适应新的经济发展形势，不再采取过去细致入微的“微观”管理工作，“财政驻厂员”制度向“专员办”制度转型，弱化了政府在国有企业中的直接介入，完成了“检查型监督”向“管理型监督”的转变;二是完善了财政监督的手段和法律法规体系，单一的行政管理手段已经不能适应社会主义市场经济的快速发展，先后通过的《中华人民共和国预算法》《财政监督机构工作暂行条例》及修订后的《中华人民共和国会计法》都给予了财政监督更多的法律支撑，也吸纳了更多元的监督主体加入财政监督体系。

4.财政监督强化阶段（1999年至今）

1999年5月，财政部召开全国财政监督会议，明确提出财政监督是财政管理的重要组成部分，将监督和管理紧密联系起来。这一时期，围绕公共财政框架的构建，调节央地财政收入分配，完善政府转移支付机制，突出“民生财政”，推进“费改税”，加强国有资产管理等一系列的财税改革相继展开，随着财税体制改革的深入，财政监督的重要性愈发凸显[ 11 ]。

这一时期，财政监督的法治建设与时俱进，不断创新，顺应社会主义市场经济的发展更加完善和健全。2004年11月国务院发布了《财政违法行为处罚处分条例》，明确了财政监督的监管主体、客体和法律责任，强化了监督手段，规范了监督行为。2006年1月财政部通过了《财政检查工作办法》，2008年又先后出台了《关于加强地方财政监督工作的若干意见》和《财政监督检查案件移送办法》等，这些文件为财政监督的落实提供了依据。2012年，财政监督的法治机制建设取得了突破性进展，《财政部门监督办法》于2012年5月开始实施，从制度层面规范了财政监督检查工作，是我国第一部规范全国财政部门监督行为的综合性章程，为各级财政监督机构的职能履行奠定了坚实的制度基础。

2014年，我国分别对《中华人民共和国预算法》（《预算法》）和《中华人民共和国采购法》实施修订，特别是《预算法》的修订中明确规定在我国实行全口径预算，建立全面规范、公开透明的财政预算制度。2019年4月，根据《中央编办关于财政部派出机构设置有关事项的通知》，财政部各地专员办更名为财政部各地监管局，明晰了财政监督和审计监督的权责界限，强化了对政府债务的监督力度。财政监督的改革一直紧跟国家改革的步伐，服务于国家治理体系和治理能力的现代化。

建立现代财政制度，推进预算公开和预算绩效管理，将各级政府的财政活动置于阳光之下，将公权力关进制度的笼子，财政监督作为财政管理的重要组成部分，将在全面深化改革的进程中扮演越来越重要的角色。

（二）会计监督

会计监督作为《会计法》所赋予的基本职能之一，其变迁也一直跟随着外部环境的变化。会计监督作为会计变革和创新最为显著的领域之一，是我国经济监督体系的组成部分，在我国社会主义市场经济条件下，单位内部会计监督、国家监督和社会监督构成三位一体的会计监督体系，是中国会计的一大特色[ 12 ]。

从历史的视角来看，我国会计监督的变迁可分为五个阶段：单一监督模式阶段（1949—1978年）、会计监督探索阶段（1978—1993年）、会计监督转型阶段（1993—1999年）、会计监督体系形成阶段（1999—2004年）、会计监督体系完善阶段（2004年至今）。

1.单一监督模式阶段（1949—1978年）

会计的监督活动可以追溯到古代，但会计监督理论的形成是近代的事情。中华人民共和国成立之初，百废待兴，改造和建立会计工作的正常秩序是当时的紧迫任务。从1950年开始，我国着手建立统一会计制度，仅用了一年多时间就在多个行业统一了行业会计制度，培养了大批熟悉业务、坚持党和国家方针政策的会计人才。1951年1月，《新会计》创刊号提出会计作为监督管理的方法应随社会经济制度而变化，此后关于会计监督的讨论逐渐多起来。余性元在《谈会计工作的监督作用问题》一文中提到“会计工作是管理社会主义经济事业的一种重要工具，要利用这个工具掌握企业经济情况，以对这些经济活动进行监督”。1962年11月周恩来总理签发了《会计人员职权试行条例》，在第三章中明确了会计人员对财产物资调拨的监督权限，这是第一次对会计工作以政府法令的形式确定下来。

这一时期的会计监督模式较为单一，主要是政府会计监督，本质上是行政监督，监督手段也相对较少，但这一时期对会计监督的作用认识和实践都为之后我国会计监督的改革和发展打下了良好的基础。

2.会计监督探索阶段（1978—1993年）

1978年12月，党的十一届三中全会给中国政治、经济、社会的发展带来了生机和活力，企业开始在国家经济中扮演越来越重要的角色。1980年1月，中国会计学会成立，中国的会计理论研究步入新的时期。杨纪婉和阎达五在《论“会计管理”》一文中认为会计监督职能的实现应寓于利用会计信息之中，会计监督应当是会计工作的核心和灵魂，并且认为审计就是由会计监督派生出来的。

在此阶段，会计法治建设取得重大突破。1985年1月《会计法》通过，以立法的形式明确了会计的核算和监督职能，在其中的第三章整章对会计监督进行了相关规定，这表明会计人员的监督职责被纳入了法律体系。而作为核心要素的第十九条规定会计人员对违反会计行为的收支可以不予办理，有与单位领导意见相左的地方可以执行单位领导意见但需要上报上级单位领导和审计机关，该条为会计监督中会计人员的实际操作在制度上解除了枷锁，避免了单位领导凌驾于会计制度之上，也避免了因為意见相左使单位会计工作陷入停滞的尴尬情形。1986年7月，国务院发布了《中华人民共和国注册会计师条例》，对考试、注册、业务范围等做出了规定;1988年11月，成立了中国注册会计师协会;1992年9月，中国注册会计师协会发布了《中国注册会计师职业道德守则（试行）》，这代表着我国现行会计监督体系中的社会监督开始登上历史舞台。

这一时期的很长一段时间，我国的经济建设仍未完全脱离计划经济模式，成分比较单一，国有企业的所有权和经营权均属于国有或集体，会计监督延续了政府行政管理的色彩[ 13 ]。1984年10月党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》后，国家开始对部分企业进行股份制试点。随着企业自主经营权和承包经营责任制的推行，国家和企业之间的冲突开始显现，会计人员既需要对国家负责又是企业员工，陷入“双重身份”困境，会计监督也因此弱化。

这一阶段，随着经济体制改革的推进，我国的会计监督建设不断探索着符合我国国情的道路，在法治建设领域出台了一系列基础性的法律法规，对会计体系的构建有着奠基性作用。

3.会计监督转型阶段（1993—1999年）

1993年11月，党的十四届三中全会明确指出企业改革的目标是建立现代企业制度。同年12月，《中华人民共和国公司法》通过。在这一阶段，中国资本市场和企业股份制改革兴起，是我国对外开放、各项经济事业蓬勃发展快速推进的重要时期。这一时期，大量市场投资者出现，市场对会计信息质量的要求猛增，企业有足够的动机进行财务舞弊以达到粉饰报表的目的，会计信息失真逐渐成为这一时期会计监督的关注重心。朱镕基总理在1995年强调要保证会计信息质量，加强对基层单位的会计监督。1993年7月具有概念框架性质的《企业会计准则》开始执行，同年12月在《会计法》的第一次修订中突出强调了会计人员履行会计监督的权利和职责。1993年10月通过了《中华人民共和国注册会计师法》，为会计监督体系中的社会监督提供了法律支撑。1998年12月，《中华人民共和国证券法》发布，为加强对上市公司会计监督提供了依据。一系列法律的颁布代表着我国会计监督所依托的法律体系日益完善。

建设社会主义市场经济体制需要推行现代企业制度，而会计监督可以有效作用于转换企业经营体制[ 14 ]。虽然这一时期的会计监督在法治建设和体系完善上均取得了一定突破，但会计监督未能达到预想的效果，资本市场需要一个强有力的会计监督体系出现。

4.会计监督体系形成阶段（1999—2004年）

1999年是中国会计监督发展的关键之年。世纪之交的中国面临千载难逢的机遇（加入WTO），我国需要与国际接轨的会计制度。同年《会计法》修订草案通过，确定了单位内部会计监督、政府监督和社会监督“三位一体”的会计监督体系，在原有单位内部会计监督和政府监督的基础上，突出了社会审计监督的法律地位，克服了原有法规存在的内部监督机制弱化、外部监督不健全的缺陷[ 15 ]。同时在法律上确定了财政部门为会计监督工作的主管部门。针对这一职能，财政部在2001年2月颁布了《财政部门实施会计监督办法》，探索会计信息质量检查制度。这一时期，随着经济体制改革的继续推进和资本市场的发展，会计信息的主要使用者也发生了变化，从政府部门变成了资本市场上的企业股东和债权人，涉及的利益面变得更为广泛，对会计信息质量的要求不断提高。

这一时期虽然中国的会计监督体系得到了完善，但会计行业诚信危机和舞弊行为也成为了一个全球性的问题，如美国的“两安事件”震惊全球资本市场。针对会计的诚信危机，会计学界开始关注内部控制理论。会计监督和内部控制在理论基础和职能目标上基本相似，实行主体、客体、范围均有诸多重叠，二者互为补充。2001年6月财政部出台了《内部会计控制规范基本规范（试行）》（《基本规范》）和《内部控制规范——货币资金》。《基本规范》中将“内部控制”界定为“单位内部会计控制，兼顾与会计有关的（内部管理）控制”。这两个文件的发布标志着中国会计监督开始与国际接轨，开始摆脱只有框架概念而无具体操作规范的尴尬境地。

5.会计监督体系完善阶段（2004年至今）

2004年以后，我国会计监督的发展方向逐渐向内部控制趋近，财政部先后出台了《采购与付款》《销售与收款》《长期投资》《工程项目》等内部会计控制规范，同时，对《预算》《固定资产》《筹资》《成本费用》等内部会计控制所涉及领域反复征询各方意见，为会计监督在新会计法实施过程中开创了新的完善路径，提供了制度保障[ 16 ]。2008年5月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定了《企业内部控制基本规范》并强制上市公司执行。为确保该基本规范的顺利执行，在2010年4月五部委又联合出台了《企业内部控制规范配套指引》，标志着中国企业内部控制规范体系的基本建成。

这一时期，会计监督作为一个独立的表述所获得的关注度逐渐降低，但并不代表会计监督的边缘化，而是会计监督不再局限于会计层面。会计监督的目的是维护财经纪律和社会经济秩序，健全会计工作体制，会计层面的监督显然不足以实现会计监督的目的，而内部控制不局限于会计行为和会计信息，还包括企业经营活动中影响经营目标实现的其他各个方面，可通过建立良好的内部会计环境从而建立健全的会计监督。

随着法治建设的完善和信息技术的发展，具有鲜明中国特色的会计监督体系将在经济、管理等多个领域以防范会计信息失真、提高会计信息质量的方式继续发挥其治理效能。

四、建党百年历史视域下我国财会监督体系的经验传承

回顾我党财会监督的百年实践，财会监督工作根据党的革命斗争形势和国家的经济社会体制改革不断发展创新，始终是中国共产党经济工作中的重要环节。

中华人民共和国成立前的财会监督工作通过对党内以及党所领导下的根据地和军队的经济活动进行監督，服务于党的组织建设与政权建设，为新民主主义革命的胜利守好了后方的“钱袋子”。中国共产党成立伊始，就在《纲领》中明确提出了对财务的监督思想;进入武装斗争后，财会监督通过税收征管的统一、预决算制度的建立、会计工作的规范为战时财政的运行提供了保障，贯彻落实了毛泽东同志“统一财政”的思想。

中华人民共和国成立后的财会监督，由于经济主体的多元化和经济业务的多样化，财政监督和会计监督作为财会监督的两个组成部分在不同领域分别履责，在防范金融经济风险以及促进资源合理配置等方面立足多元协作，不断优化革新，以求更好地服务于国家治理。改革开放前的财会监督主要以行政监督为主，监督模式相对单一，除了特定历史时期财会监督制度失效外，都取得了较理想的监督效果。部分原因是当时的经济业务相对单一，但风清气正的社会风气同样起到了不可或缺的作用。这启示我们，党和国家监督体系想要达到预期的治理效能，除了制度建设上的不断完善外，培养人民的主人翁意识也至关重要。改革开放后，财会监督不断顺应经济体制的变革，每一时期都有鲜明的特点。对财政监督而言，财政监督经历了从“微观管理”到“宏观调控”的变迁，财政驻厂员制度和财政大检查等微观管理政策及现代财政制度下的“大监督”体系都是为了适应各个时期的政治经济形势所进行的有益尝试;对会计监督而言，加入WTO是会计监督发展的分水岭，入世之后，社会审计监督的作用日益强化，中国会计监督体系在与国际趋同的过程中保留了自己的中国特色。

总结历史是为了以史鉴今，开创未来。在提升财会监督服务国家治理的道路上，我们要传承好财会监督百年演进中的宝贵历史经验，把握财会监督发展的趋势。

一是坚持中国共产党对财会监督事业的领导，使财会监督更好地服务于国家治理。中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。财会监督通过政府和市场在包括优化资源配置、维护资本市场秩序、防范经济金融风险与廉政风险等重要领域发挥职能作用，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。中国共产党作为国家治理的领导力量，其治理的根本出发点始终是人民的利益。在未来财會监督的发展道路上要健全和完善党在财会监督领域的领导制度，团结更多元的监督主体参与到财会监督的事业中来，提升经济领域的风险管控能力，做到“为人民监督”，确保各经济主体的行为是着眼于最广大人民的利益。

二是重视财会监督制度建设，构建财会监督的确定性。财会监督的本质是构建一种确定性[ 17 ]，历史的教训告诉我们，失去了制度确定性的财会监督，往往会带来财经制度的失效。在全面推行依法治国战略的引领下，财会监督制度建设中最重要的一环就是法制建设，要构建财会监督法制体系的稳定，又不能一成不变。首先，加快财会监督法制进程，完善顶层设计，推出适应经济社会发展新形势的法律法规，对现有法条推陈出新，提升执法刚性，在法制层面保障财会监督可以长久、稳定地进行。其次，要重视财会监督机构建设，优化履责机制，进一步深化机构改革，确保政府中有专职机构履行财会监督的职责，科学设计监督体系内部的运行和协调机制，实现监督的加乘和放大效应。

三是适应时代发展需要，坚持与时俱进。中国共产党历来都是以发展的眼光看待问题，根据时代发展需要，适时调整政策。不同历史时期，财会监督的着力点是不同的，都是根据各个时期中心工作的不同而不断调整，本着实事求是的原则，坚持与时俱进，在实践中不断完善丰富财会监督制度。新时代的财会监督不仅要做到制度上的与时俱进，而且要有主动拥抱新技术的意识，可以将区块链技术等信息技术融入到财会监督建设中，提升财会监督的安全评估和风险管控能力[ 18 ]。未来财会监督的发展道路上会遇到更加复杂的经济形势和技术手段更高的违法违规行为，与时俱进、开拓创新是应对这些变化的重要法宝，也是党和国家事业兴旺发达的不竭动力。

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