城乡居民养老保险个人缴费问题研究

周凤珍，王新月

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

2020年党中央国务院提出要构建经济发展的双循环格局，深挖国内需求潜力将是我国长期的经济工作重点。国家第七次人口普查数据表明，农村现有常住人口为5.5亿左右①，约占全国人口的39.3%，农村居民消费是形成国内大循环不可忽视的重要力量。在城乡居民养老保险②的参保人群中，农村居民是绝对主体，目前我国农村居民的整体收入水平还比较低，不少家庭才刚刚脱贫，城乡居民养老保险规定的个人缴费，无疑会对这些参保人口的消费产生一定的挤出效应，而且个人缴费及其所引致的个人账户，管理复杂但对养老金的贡献率以及社会评价却不高。应该从现实情况出发，对城乡居民养老保险制度进行优化改革，取消个人缴费及个人账户，实行免缴费型基础养老金制度，不但可以节省个人缴费带来的一系列管理和财政支出成本，也有助于提高他们的现时消费水平，对于畅通国内大循环推动经济高质量发展将会产生深远影响。

1 农村居民的经济分化与居保参保人群变化趋势分析

农村居民选择参加居保或职保，会随着村民经济能力的分化而分化，城乡居民养老保险的参保人群，将以留守农村的年老、贫困及经济相对弱势村民为主体。

1.1 农村居民的养老保险参保分化

改革开放以来，越来越多的农民进城务工或创办企业，转向第二和第三产业的工业和服务业，同时城镇职工养老保险也向包括广大农村人口在内的全体国民敞开大门，只要履行了规定的缴费义务都可以被该制度所覆盖，因此是否参保主要是一种经济选择。市场经济下必然发生的收入分化，也带动了农村人口参加居保与职保的分化，由于这两种养老保险待遇水平的悬殊，只要经济条件允许，村民一般会优先选择职保。有些是外出打工时以农民工身份参加了职保，根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2012年参加职工养老保险的农民工人数为4543万，2017年增长到6202万，平均每年增长7.3%③。未来进入职保的渠道会更多，随着乡村振兴以及产业扶贫的不断推进，企业会直接进驻乡村，为村民提供更多本地就业机会，一旦成为企业员工则企业就会为其缴纳养老保险费而就地进入职保。

还有一部分村民，自己以灵活就业者身份参加了城镇职工养老保险。经济社会发展带来了就业形态的多样化和城镇化，只要条件许可村民会进城买房而成为城镇常住居民，并且主动参加职保。同时，为了推进城镇化进程，各地政府包括不少省会城市都全面取消了落户限制，并对灵活就业者或农民工参加城镇职工社会保险给与一定的政策照顾，也促进了村民的养老保险参保升级，因而居民养老保险处于缴费期的人数，在居保和职保两种养老保险缴费总人数中的占比，随着人口城镇化率的不断上升而逐年下降，如图1所示。

图1 居民养老保险参保人数占比变化趋势与城镇化率

国家统计局2021年5月公布的第七次全国人口普查数据显示，④与2010年相比城镇人口比重上升14.21个百分点，乡村人口减少16436万人，而且所占比重也大幅下降，未来我国城镇化进程还会继续向前推进，乡村人口会继续向城镇大规模转移，两种养老保险的参保缴费人口也会继续此消彼长。

1.2 城乡居民养老保险将以农村年老及经济弱势人群为主

由于农村青壮年劳动力人口不断向城镇转移，因而居保的主体人群将是年龄偏大和劳动能力较弱的乡村留守人口。刘晓梅等（2014）在辽宁省建昌县城乡居民养老保险的调查时就发现，51岁以上的人在农村参保人员的年龄分布中所占比重最大[1]，而30岁以下的参保人员占比最小。自2012年居保全面推开以来，60岁以上的待遇领取者一直占其中的1/3左右，随着村民参保选择的不断分化，未来留在居保中的将主要是三大人群，一是不用缴费的待遇领取者，二是由政府代为缴费的残疾或贫困人群，比如，2019年政府为2529.4万建档立卡的贫困人口和1278.7万低保对象及特困人员等⑤，代缴城乡居民养老保险费近42亿元，三是普通家庭，包括贫困边缘家庭。在三类人群中，只有普通家庭要自己缴纳参保费，这些家庭的劳动力，除了要为自己缴费，还要为家庭中其他处于缴费期的人口缴费，而且由于居保的待遇水平一般难以满足农村老人的基本生活需要，所以自家老人也要一定程度地供养，可见普通家庭的生活压力之大。2020年05月28日，国务院总理李克强在北京人民大会堂回答中外记者提问时，谈到我国有6亿人每个月的收入仅为1000元左右⑥。2020年底在现行标准下9899万农村贫困人口刚刚脱贫⑦，特别是中西部地区的广大农村，尚处于巩固扶贫成果的重要阶段，大量的边缘困难群体维持当下生活捉襟见肘，使个人缴费的持续性很难保证，[2]导致农村居民的停保、弃保和断保现象不断增多。

2 居民养老保险制度实施中个人缴费相关问题分析

在居民养老保险制度实施过程中，个人缴费水平及个人账户养老金替代率“双低”，已成为居保难以摆脱的困境。由于个人缴费是个人账户基金的主要筹资来源，前者低则后者必然不会高，经济社会发展趋势也决定了个人缴费正在成为居保制度实施的羁绊。

2.1 个人缴费水平低

国发〔2014〕8号文件《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，要求符合条件的参保人员按规定缴纳养老保险费，个人缴费、地方政府的缴费补贴、集体补助等所有相关于缴费的资助全部记入个人账户，对个人账户积累的储存额按国家规定利率的计息收入也一并计入。由于我国除少数城乡结合部和东部经济发达地区的农村外，绝大部分地区的农村集体经济非常薄弱，几乎拿不出补助，当然对集体补助也没有硬性规定，补或不补均可。因此，个人账户资金主要来源于个人缴费、地方财政的缴费补贴及利息收入。对于个人缴费标准，也为每人每年的缴费从100元至2000元设置了12个档次，同时对地方政府给予个人缴费的财政补贴标准也有具体规定，对选择最低档次缴费的每人每年补贴不低于30元，对选择较高档次标准缴费的要适当增加补贴金额，对选择500元及以上档次标准缴费的，每人每年的补贴标准不低于60元，对重度残疾人等困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

在各地的实施细则中，均相应规定了10个及以上的缴费档次，并同步出台了关于个人缴费财政补贴的具体政策，这些在缴费环节的补贴通常也称为“入口”补贴。尽管各级地方财政都按文件要求，对个人缴费制定并实施了“多缴多补”的激励政策，比如，安徽省规定个人每年缴费对应的省级补贴标准是，缴100元补30元，缴200元补35元，缴300元补40元，缴400元补50元，缴500元及以上的补60元⑧，但大量的调查数据表明，绝大多数的参保者缴费仍选择的是最低档次，比如对山东、浙江等省的调查数据显示[3]，个人缴费选择最低档次的占93%以上，[1]辽宁省建昌县97.42%的参保人选择的是最低缴费标准。可见，财政补贴对个人缴费所产生的激励效果并不理想。

有学者认为个人缴费水平过低，主要是财政补贴激励不足，其实个人缴费低未必是政府补贴激励不到位所致，村民自身的经济能力才是一个最基础性因素，尤其是那些经济条件较好的村民选择参加职工养老保险，留在居保中的缴费人口一般都是收入较低的村民，自然也无力承担太高的缴费水平。因而即使政府加大对缴费的补贴力度，激励效果也不会太显著。总之，个人缴费水平始终不高，一个深层次的原因在于居民养老保险参保者中，绝大部分是低收入阶层，所以个人缴费水平低应该是居保永远的常态。

2.2 个人账户的养老金替代率低

国发〔2014〕8号文件规定参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，就可以按月领取城乡居民养老保险待遇，在计发养老保险待遇时，个人账户养老金的月计发标准是以个人账户全部积累额除以139。由于绝大部分地区个人账户基金的主要来源，是个人缴费、地方政府补助和利息收入，其中计算利息收入时，参考中国人民银行每年公布的一年期同期存款利率计息，据此可以对个人账户计发的养老金作简单精算。假如一个标准参保人，其个人每年缴费额为p，政府补贴为g，每年的计息利率为r，缴费年数为n，则领取待遇时的个人账户资金额∑为：

若参保人每年按100元标准缴费，地方政府补助30元，近年来人民银行公布的整存整取一年期基准利率为1.5%，缴费15年后开始领取养老金，则个人账户累计数额∑≈130*0.25/0.015≈2166.7元，按规定个人账户的月计发标准是以个人账户全部积累额除以139，则该参保人每月从其个人账户获得的养老金约为15.6元 （=∑÷139=2166.7÷139≈15.6）。以 2020年的农村居民年人均可支配收入17131元为参考，月平均收入约为1427.6元，那么个人账户计发的养老金替代率为：15.6÷1427.6≈1.1%。即使缴费水平为每年200元，缴费年数提高到30年，个人账户最终的养老金替代率也不足5%。可见即使参保人选择了更高的缴费档次，个人账户对养老金产生的贡献也不大。

对于居民社会养老保险的个人账户替代率，如果在精算中加入更多因子，如GDP的增长与农村居民收入的增长等，则从个人账户所计发的养老金占比会更低。比如，有文献精算结果显示，[4]假如参保人16岁开始每年按最低标准100元缴费，连续缴费44年至60岁领取养老金时，从个人账户领取的计发额为86元/月，个人账户替代率仅为0.89%；调查和统计资料都显示，不仅农村居民参保者普遍选择了每人每年100元/年的最低缴费档次，而且缴费年限也不长，若按15年的门槛缴费年限则个人账户的替代率仅为0.3%左右。个人缴费是个人账户基金的主要筹资来源，个人缴费水平与个人账户养老金替代率直接相关，因此个人缴费水平不高必然决定了个人账户养老金替代率也难以提高。

2.3 个人缴费财政补贴使公平与效率“双失”

居民养老保险制度建立以来，财政除了承担待遇发放环节即所谓“出口”的基础养老金以外，在缴费的“入口”环节也有财政补贴，整体上财政出资要占全部基金的70%以上，足见财政是居民养老保险能够正常运行的最大支柱。以安徽省为例，如表1所示，政府补贴比当年养老金支出还要多，说明即使在基金结余中也有部分资金是来自财政。

表1 2015-2019年安徽省城乡居民养老保险政府补贴与养老金支出情况比较

按照国家政策安排的“多缴多得”财政补贴激励措施，参保者选择的缴费档次越高，相应的财政补贴额也会越多，这种“累进”式的财政补贴办法，理论上更有利于缴费能力较强的参保群体，显然有悖于财政的公平收入分配职能，也不符合社会保障促进社会公平的基本价值取向。若牺牲公平是为了换取缴费的激励效应，但多年的政策实践已证明，缴费的财政补贴并未产生明显的激励作用。而且，财政在“出口”补还是在“入口”补，由于补贴机制的不同必然带来效率差异，在“出口”补则所补贴的财政资金可以直接到参保人手里，现时即可支配使用，而在“入口”补意味着这部分财政资金进入个人账户，然后要走过若干年的储存保管与投资运作过程，其中难免会受到通货膨胀及管理漏洞等各种风险的侵蚀，最后才来到“出口”兑现为可以领取的养老金。许鼎、杨再贵（2021）的研究结果显示，相同的财政资金投入，直接补贴“出口”用于发放基础养老金的效果，[5]要优于在“入口”配套个人缴费增加个人账户基金的补贴模式。可见，从效率与公平两方面来看，与个人缴费配套的财政补贴也值得重新思考。

2.4 个人缴费业务经办成本复杂

建立个人缴费制度，当然就要为每个参保者建档个人账户，对应记录其养老保险缴费信息并终身保存，这就涉及到具体经办问题。在个人缴费经办过程中，首先要展开充分的政策宣传，然后要为每一个参保居民提供缴费相关的一系列服务，如信息登记、变更、查询、保费收缴、社保关系转移接续、养老金领取资格认证、待遇支付等。而且为了便于这些信息的记录、保存与查询，除了加强信息化建设，在乡镇（街道）、县、地市等每一级政府都要设立相应的部门机构，专门负责城乡居民养老保险缴费管理事务，因而就要增加诸多必要的办公场所、设施设备和人员经费等。比如，[1]辽宁省建昌县在县级成立新型农村社会养老保险管理局，下设基金征缴股、稽核股、待遇核定股、待遇支付股、财务股等5个股室，核定编制为15人负责该县这方面的相关工作，同时在乡镇劳动保障事务配备专职劳动保障事业编制人员，负责乡镇一级的申请登记、信息稽核、参保缴费、待遇发放等事务。在个人缴费的整个经办流程中，从参保信息收集、整理到填报、录入和审核，再从保费收缴到待遇核发，以及信息系统的建设维护和办公设备的配备，各地经办机构都面临着人力、财力、物力等多方面的巨大压力（刘晓梅，2014）。

按照国发〔2014〕8号文件规定，农村居民在新农保制度实施时已年满60周岁的除外，其他人员按月领取养老金的一个必要条件是累计缴费满15年，距领取年龄不足15年的应按年缴费并可以补缴，对于距领取年龄超过15年的应按年缴费。在当今劳动力可以自由流动的市场经济条件下，大批农村劳动力外出务工，因而在居民养老保险户籍属地管理模式下，实时精准捕捉流动人员的参保信息就变得非常困难，重复缴费等现象时有发生，需要经常清查，另外还要核对那些低保、计划生育等特殊家庭在缴费中给予的政策扶助或奖励到位情况。在个人账户基金筹集起来以后，要制定投资运营和监督管理的相关政策，完善各项业务管理规章制度，防止基金被挤占、挪用和贪污浪费等不法行为的发生，努力确保基金安全并保值增值。目前看来基金贬值的风险很大，据张开云等（2021）研究结果，[2]城乡居保基金收益率相当低，其收益率不足全国社会保障基金投资收益率的十分之一。

3 居民养老保险制度的简化转型思考

由于居民养老保险参保人以农村低收入群体为主，缴费水平普遍不高，以至从其养老金替代率来看，个人账户实质上是处于“有保似无”的局面。围绕个人缴费设计了复杂的制度体系，包括缴费档次、缴费年限、财政补贴及其最终待遇计发等，实施结果证明个人缴费制度的运行效果不佳，还无谓浪费了制度配套的人力、物力及财力等社会成本，应该重新思考个人缴费与个人账户的何去何从问题。

目前的居民养老保险账户结构设计，基本仿照的是职工养老保险 “统筹账户+个人账户”模式，但其参保主体人群的收入水平存在较大差距，如表2所示，2014年农村居民的可支配收入是城镇居民的36%左右，在扶贫攻坚等多措并举的不懈努力下，农村与城镇居民的收入差距在不断缩小，到2020年农村居民的可支配收入提高到城镇的39%左右，差距依然不小，而且农村居民的消费支出要占其可支配收入的80%，还有相当比例的村民是刚刚脱离绝对贫困，正奋斗在巩固脱贫成果的路上。因此，在参保缴费能力存在较大差异的情况下，以农村低收入人群为主体的居保账户结构，不宜简单模仿职工养老保险。

表2 2014-2020年农村居民可支配收入、消费及城乡差距（元、%）

养老保险制度设计应具有针对性，必须从实际出发考量目标参保群体的缴费能力。在不断推进城镇化及全国统一劳动力市场建设的大背景下，城镇职工养老保险保持对所有公民的开放性，经济条件许可的农村居民都可以参保职工养老保险，将城乡居民养老保险的职责定位于对未领取职保待遇的老年人口所给予的普惠补贴，取消个人缴费及个人账户，实行一元化的免缴费型基础养老金制度模式，从参保制改为申请制，即凡是到了60岁没有参加职工养老保险的公民，都可以申请领取该项基础养老金。这样，借助公安部门户籍信息系统以及城镇职工参保信息系统，就可以审定领取资格而发放待遇，省去因个人缴费所引致的复杂成本支出，实施起来简单省力且非常适合留守农村的低收入者，这应该是城乡居民养老保险最经济和最优化的制度选择。

4 结语

随着我国工业化、城市化进程的不断深化，大量农村青壮年劳动力会选择优先参保城镇职工养老保险，居民养老保险制度的个人缴费水平及其养老金替代率一直不高，因而设立个人缴费与个人账户的实质意义已不大，应该合理简化制度，取消个人缴费，由缴费参保制改为免缴费型基础养老金申请制，不仅可以节省大量与个人缴费相关的业务经办及管理成本，也可以消除个人缴费对消费的挤出效应，与广大农村居民的经济社会能力相适应，也与目前农村事务的各种管理水平相匹配。这样，政府或集体的各种补贴都可以在待遇领取环节一并发放，能够直接提高农村居民的现时消费能力。从这个意义上说，这一简化改革，不但提高了制度实施的效率，还有助于促进消费扩大内需，对于加速构建以国内消费为主体的经济发展新格局将具有重要意义。

注释：

①国家统计局https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01

②下文也将“城乡居民养老保险”简称为“居民养老保险”或“居保”，将“城镇职工养老保险”简称为“职工养老保险”或“职保”。

③根据 《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2012-2017）有关数据计算。

④第七次全国人口普查主要数据情况 [EB/OL].(2021-05-11)[2021-05-28]http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html

⑤2019人力资源和社会保障事业发展统计公报http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html

⑥人民网http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0528/c640 94-31727942.html

⑦习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2021/0226/c1024-32037098.html

⑧http://hrss.ah.gov.cn/public/6595721/8440076.html