“三治融合”理念下流动人口治安管理优化路径——以“德治”理念的应用为例

中南财经政法大学 田炜健

“三治融合”理念起源于浙江桐乡，而后党的相关会议将“三治融合”纳入国家治理现代化战略当中，在全国推广。“三治融合”理念起初用于乡村治理，浙江省委十四届六次全会提出了“强化自治、法治、德治融合的基层治理方式”，这表明“三治融合”成为当今基层社会治理的发展方向，正向基层社会治理的多个领域延伸扩展①。现有关“三治融合”的研究大多集中于从宏观上研究如何将“三治融合”更好地应用于社会治理当中，未能结合社会治理当中某个具体的事务进行研究。

基层社会治安治理是基层社会治理的重要方面，而流动人口治安管理是社会治安管理的核心部分②。20世纪90年代初，我国逐步对社会治安管理和流动人口管理展开了初步的探索③，之后从社会环境影响、警察的打击作用、民警配置考核、基层安防建设、管理主体的权限、协同治理、大数据技术的应用、流动人口权益和归属感、流动人口社区融合等方面进行研究，也有许多学者就某一个地方的实际情况进行研究给出优化的管理方案。部分研究体现了自治、法治、德治的思想，但是未从“三治融合”的角度来进行研究，过多强调自治和法治的作用，忽视了德治的应用。流动人口由于其特殊的身份，内心认同感较差，与本地居民矛盾激烈，在化解这些矛盾上，德治具有不可忽视的重要作用。如何通过德治教化的方式来化解矛盾，将流动人口融入当地，值得我们进行研究。

一、德治理念在流动人口治安管理中的应用

德治即以德治理，通过人性化的服务和道德教育感化，增强集体归属感和凝聚力，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的整体。

在流动人口治安管理具体实践中，德治的应用主要表现为切实保障流动人口的合法权益，可从以下几个方面体现：

首先是人口业务办理效率。比如乌海市公安局推出了办户办证“四取消、五免费、网上办”的便民举措，明确规定在全市任意一个派出所均可以办理流动人口户证业务，提高办事效率，简化业务程序，确保流动人口能够顺利办理户籍、身份证和居住证业务。通过提高业务办理的效率，可以让流动人口更快地在当地正常生活，从而融入当地。

其次是切实解决流动人口实际困难。比如乌海市公安局要求公安机关面对外来务工人员求助，积极帮助解决实际困难，免费提供法律援助，及时协调化解涉及的欠薪、骗工、债务等纠纷。通过切实解决流动人口的实际困难，从而让他们有归属感，增强对当地政府的信任，自觉遵守相关的规定。

最后是深入了解流动人口需求。比如上海市郊区派出所创新了“民警兼任村官”模式，兼任村官的社区民警要参与到村务工作的决策中去，促使他们对社区的不稳定因素做到及时了解与掌握，向村委会及时反馈群众的意见、建议，在收集民意过程中还注重政策法规宣传，充分发挥桥梁与纽带作用。只有深入了解流动人口的需要才能有针对性地为他们服务，解决问题，否则将会加剧他们的不满。

二、“德治”理念应用在流动人口治安管理中存在的问题

（一）“德治”与“自治”融合程度不足

1.服务意识不强

流动人口大多来自经济发展较落后的城市或者大中城市的周边地区，他们来到新城市的主要目的是寻求工作。过去传统的流动人口大多是农民工，经济和文化水平普遍较低，扰乱社会秩序，与城市居民矛盾激烈，所以流动人口治安管理者更加注重管理，而轻视了服务。随着经济发展和产业结构的调整，城市社会经济发展对从业人员要求在逐步提高，由此也引发了我国流动人口结构发生变化，原来的以农村纯粹的农村剩余劳动力为主的流动人员结构逐步朝向知识型和技能型人员结构方向发展④。他们的文化程度和思想观念都发生了变化，对公平有更加强烈的诉求。⑤但是管理者并没有改变他们的观念，仍然是注重管理，服务意识不强，易引发流动人员不满的情绪，激化了管理者与流动人口的矛盾，不利于流动人口管理工作的开展。

2.群众观念不强

国家提出自治、法治、德治相融合的社会治理格局，但将自治放在了首位，这也让基层治理主体把更多的重心放在了自治的创新当中，却忽视了德治的融入，没有坚持群众路线。群众路线指一切为了群众，一切依赖群众，从群众中来，到群众中去，一个重要的思想就是要站在群众的角度来开展各项工作。

但是现阶段的流动人口治安管理过度重视创新管理形式，照搬照抄其他地区的先进做法，没有结合本地区的流动人口特点，从流动人口权益的角度去思考进行创新。例如利用线上软件和平台收集信息是自治的一大创新，但是基层管理主体过度依赖这一方法，忽视了许多中老年人并不使用QQ、微博、微信等线上软件，这反映了管理主体并没有从流动人口的角度思考问题。同时现阶段社区警察频繁更换，对群众的了解仅仅基于与居委会和村委会的沟通，未能深入了解群众真实情况和真正的需求。基层安全防范是流动人口治安管理不可缺少的环节，可以有效发现和预防流动人口引发的违法犯罪行为，并对此做出及时的反应，保障城市居民的生命安全。但是基层安全防范工作收效不明显，许多警察有“重打击，轻预防”的思想。再加上警察奖励考核机制也更加注重打击违法犯罪等更具效果的工作，导致基层安全防范力量配备不足，安防工作开展不到位，对辖区内日常表现、活动轨迹等情况把握不全面，对流动人口违法犯罪的动机及发案特点缺乏分析研判和归纳总结，致使民警无法在治安管理工作中主动防范，造成工作被动。这种“重打击，轻预防”的思想正体现了没有坚持群众路线，而是为了业绩。

（二）德治与法治融合程度不足

1.保障流动人口权益相关法律不完善

流动人口是城市当中较为特殊的群体，他们比起其他人更加敏感，权益也更容易受到侵害。法律是他们权益受到保障的支撑，但是现如今有关保障流动人口权益的法律并不完善。以至于流动人口对管理主体的信任感差，遇到问题常常向老乡寻求帮助，而不向所在地组织寻求帮助。⑥为了自我保护，流动人口不得不建立各种“地下保护组织”，易发生群体性事件，加深了社会的不稳定性。

2.警察考核奖励机制不完善

德治意图建造一个“我为人人，人人为我”的共同体，这个共同体既包括流动人口，也包括管理者。所以德治的人性化也应该体现在警察的考核激励机制上，流动人口的工作复杂，工作量大，但是考核往往更加重视对犯罪的打击的成果，对于基层安全防范建设和社会服务等收效不明显的工作反馈力度不够，甚至不作为考核的项目，导致基层警察工作积极性不高，人口管理工作流于形式。

三、“德治”理念在流动人口治安管理中应用的优化路径

（一）深化自治与德治的融合

1.坚持群众路线

流动人口治安管理主体在治理过程中要坚持群众路线，坚持从群众的角度进行思考，衡量治理方式的可行性。“三治融合”并不是一种固定的治理模式，而是一种灵活思想，各地区要结合本地区流动人口的特点，分配治理资源，创新治理方法，切实保障群众的诉求能够响应。要强化与群众的联系，深入基层，实现基层民警专职化，获取基层群众的真实情况，了解基层群众的真实诉求。

要转变“重打击、轻防范”的工作理念，首先配齐基层安全防范力量，落实安防工作，及时掌握辖区内流动人口日常表现、活动轨迹等情况，对流动人口违法犯罪的动机及发案特点分析研判和归纳总结。其次需要加大流动人口治安预防的投入，为农村地区增设微卡口、鹰眼设备及高清视频监控数量，通过车牌识别、人脸识别、特征分析等智能运算系统，构建覆盖全地区的立体化治安防控体系。

2.增强服务意识

由于地域的差异和本地居民固有的歧视心理，流动人口社会融入感普遍较差，如果流动人口管理主体一直秉持“重管理，轻服务”的观念进行管理，只会继续恶化与流动人口之间的矛盾，加剧社会的不稳定性。现阶段管理主体应该增强服务意识，转变治理理念，将管理融入服务当中，逐渐消除与流动人口之间的情感隔阂。例如改善流动人口聚集区的环境，提高流动人口生活水平，帮助他们解决生存和工作问题，针对流动人口关心的就业、子女入学、医疗保障等实际问题，主动上门服务，提供用工、房屋租赁、子女入学、入托等各类信息⑦，实现在服务中引导他们融入所在地区。只有增强归属感，化解流动人口与治理者之间的矛盾，他们才会遵守所在地区的法律，积极配合完成工作。

（二）深化德治与法治的融合程度

1.完善保障流动人口权益有关法律制度

首先要改革户籍制度，加快社会保障、城乡教育、卫生计生、住房以及财政保障等相关政策措施改革落地。其次要健全基本公共服务，完善居住证制度，进一步促进流动人口的融合，同时要畅通流动人口利益诉求渠道，不断提高流动人口维权质量。再次要全面取消户口性质划分，建立新型的城乡统一的户口登记管理制度，促进各项相关政策措施的改革。最后有序解决存量流动人口的落户问题，重点考虑为工作时间长、长期从事特殊艰苦行业一线解决落户问题⑧。

2.完善考核奖励机制

基层派出所社区民警每天需要完成各种琐碎的工作，不仅要开展安全防范宣传、调查走访以及案件回访等工作，还要开展犯罪线索排摸、化解邻里纠纷、检查消防安全、整治交通、护校以及非警务类报警处置等等。基层警力普遍配备不足，所以考核奖励机制成为他们的工作指向，他们会优先重点完成考核的工作。表彰奖励名额往往分配给打击违法行为的治安民警，而表彰奖励又直接影响基层民警的职级晋升，这种情况并不利于激发社区民警的工作热情，导致社区民警不安于现状，流动性大大增强。

所以要完善民警的考核奖励机制，通过综合考评，评估社区民警在流动人口管理当中是否真正发挥了自身职能，尤其是考评过程中相关指标的设置应全面，不能够只侧重于工作结果的有效性，要对社区民警的工作过程进行规范限制。并通过奖惩措施的设置和落实提高案前管控效率，并与评先评优、职级晋升挂钩，提高社区民警的工作积极性⑨。

3.深化“三治”间融合程度

自治、法治、德治都有自己的内在逻辑，两两组合是一种进步，也是“三治融合”应用到流动人口治安管理的必经过程。但是想要充分发挥德治，或者自治法治的作用，要将三个逻辑的有机结合才行。

事实上，在流动人口治安管理中，“三治”缺一不可，德治缺少，治理成本将大幅度加；而法治或自治缺少，面临的或是基层社会治理的崩溃⑩。所以加强德治与自治、法治融合的基础上，流动人口治安治理主体要注重“三治”三者间的融合。“三治”的融合表象是三种治理方法的融合，实际上其内部是三种思想的融合，如何融合非常抽象，但是可以将其概括为三个字：“合”“稳”“活”。

首先“合”指将所有要素聚集在一块，既包括将自治、法治、德治三个理念贯穿管理的始终，也包括在治理的过程中，其目的是要将社会所有要素聚集在一块。自治激发治理积极性，法治增强治理意识，德治提升了社会责任感，从而将社会上所有的治理资源聚合在一块，合的过程事实上就是“三治”融合的过程。

其次“稳”指稳定社会所有要素，“三治”各自的目的都是为了达到一种稳定的状态，自治稳定社会秩序，法治打击违法犯罪分子，限制了治理主体的治理行为，达到一种适度的稳定状态，德治实现心灵和情感的稳定。当其朝着让社会稳定和谐的目的一起发力的时候，也是融合的体现。

最后“活”指灵活地融入，有需要时，就融入进行来。“三治”的融合，没有配方，无法呆板地融合，当做到了“合”和“稳”，哪方面不足，就补充哪一方面，这也是“三治融合”的实现。“三治融合”就像做一盘菜，不是所有菜都要堆得满满的，有主菜，有配菜，也有装饰品，缺少一个虽然可以吃，但总欠圆满。当配齐的时候，他就不仅仅是一盘菜，而成了一个艺术品。

四、结语

德治理念应用到流动人口管理中有无可比拟的优越性，但是单靠德治也是无法实际解决问题的。关键是要将德治、自治、法治三者融合在一块。“三治”融合的过程具有渐进性，由两两组合到三者真正融合，才是真正实现“三治融合”。“三治融合”是由下而上的经验总结，具有灵活性和包容性，不同地区和领域都可以形成不同的治理模式，这也是“三治融合”的魅力。本文从德治的应用为例，进而说明“三治”间的融合才是治理的关键，从宏观上提出了流动人口与“三治融合”相结合的一个思路，“三治”融合的方法相对是比较理论抽象的。下一步，需要结合某一个具体地区的具体情况，将理论融入其中，将应用和融合的方法具体化。

注释

①郁建兴.“三治融合”的持续创新[J].治理研究,2020,36(6):8-11.

②苗春.上海农村流动人口治安管理创新研究[D].上海:上海师范大学,2020.

③戚莹.大数据视野下流动人口服务与管理法治化研究[J].人民论坛·学术前沿,2020(3):108-111.

④苗春.上海农村流动人口治安管理创新研究[D].上海:上海师范大学,2020.

⑤李建新,丁立军.“污名化”的流动人口问题[J].社会科学,2009(9):56-64.

⑥冯晓英.对北京市流动人口聚居区治理的再思考[J].北京社会科学,2006(6):91-97.

⑦斯庆图雅.乌海市流动人口治安管理研究[D].呼和浩特:内蒙古师范大学,2020.

⑧黎俊鸿.广州市流动人口治安管理问题研究[D].广州:华南理工大学,2017.

⑨苗春.上海农村流动人口治安管理创新研究[D].上海:上海师范大学,2020.

⑩卢芳霞,丁丁.“三治融合”对重大社会风险防范化解的作用[J].浙江工业大学学报(社会科学版),2020,19(2):182-189.