政策执行过程模型下我国新能源汽车补贴政策存在的问题和对策研究

2022-01-01华北电力大学人文与社会科学学院原靖凯

区域治理 2021年11期

华北电力大学人文与社会科学学院原靖凯

一、绪论

（一）研究背景

中国新能源汽车产业处于方兴未艾的发展期，是中国成为世界汽车强国的一次机会，新能源汽车的发展更是中国迈向汽车强国的必经之路。目前，新能源汽车产业在助力我国达成双碳目标实现、提高国家汽车行业实力、促进新能源产业发展方面有着十分重要的作用，已经成为我国战略性质的新能源产业。相对于传统汽车，目前新能源汽车整体规模较小，市场认可度较低，尚处于市场培育阶段，出台一系列支持政策有利于发挥政府对于产业发展的引导作用，加快提升市场消费需求，提高企业研发新产品的积极性。新能源汽车产业持续有力的发展可以增加交通运输领域的新能源汽车占比，以此直接减少交通运输中使用石油而对环境造成的负面影响，使得我国交通运输领域的能源消耗结构升级，新能源使用占比不断提高，最终使得我国的能源结构更加合理，早日达到双碳目标，提升我国的国际竞争力。

（二）文献综述

国外学者对于政府对新能源汽车行业的补贴效果也进行了科学研究。亚洲相关的研究成果主要来自日本和韩国。Takeuchi k等在日木市场的研究表明，消费者对于新能源汽车的配套充电设施建设需求意愿明显，在政府提供一部分补贴之后，也愿意承担一部分建造费用。韩国学者 Jeong G等通过调查问卷的方式研究了三百位韩国消费者对于选购家庭下一辆汽车的消费意愿，得出了韩国市场消费者对于新能源汽车的接受程度正在逐步提髙的结论，进一步分析了该趋势对于韩国经济社会各方面可能造成的影响。丹麦学者Mabt和Fosgerau研究了丹麦政府采取购置税政策，实行购买普通汽车购置税增加的政策以及购买新能源汽车购置税减少的政策。该政策有效地影响了消费者购买意愿，可以减少潜在消费者对于普通汽车的购置，提高对于新能源汽车的购买意向。德国学者Achtnicht等的研究表明，新能源汽车市场上，充电桩、充电站配套设施的建造完善对于消费者采购意愿起到积极影响，但是所带来的促进作用的边际效用逐渐递减。

国内学者也进行了一系列研究。黄乃文、郑之问的研究发现，新能源汽车补贴标准对于产业政策执行效果的影响主要体现在以下三个方面：一是影响生产企业对新能源汽车的科技研发和扩大生产方面的投入；二是影响消费者对于新能源汽车购买的最终消费意愿；三是影响政府制定新能源汽车的产业政策和后续的政策调整。马少辉、谭慧通过网上问卷对消费者进行调査，使用混合选择模型方法对调研数据进行分析，主要涉及消费者个体特征、车辆属性、政策补贴等五种变量，结果表明，目前中国收入者对新能源汽车具有较低的接受意愿，财政补贴政策对插电混合动力汽车（PHV）具有较明显的杠杆作用。补贴政策体系对于发展适合我国国情的新能源补贴政策具有借鉴意义。邓立治、刘建锋通过对美国、日本等汽车强国近十年来颁布的各种新能源汽车产业扶持政策进行归类，从激励政策、保障政策和限制政策三个角度进行了详细的对比分析，给出了完善我国新能源汽车产业扶持政策的对策和建议。陈翌、孔德洋通过对德国新能源汽车产业政策的全过程进行分析，主要包括发展背景、发展过程和主体内容，以此提出对我国新能源汽车补贴政策的借鉴方式。

（三）研究方法

T·史密斯的观点认为，政策可以被界定为由政府创设新的处理公共事件的模式，或改变原来处理模式的复杂行动。政策本身会在公共领域形成一种无形的压力，并且在政策付诸实施之后，政策执行机构和受政策的影响者就会感受到这样一种压力，处在政策的两方就会因为这样的压力、依据各自的利益情况从而产生冲突、矛盾。史密斯将影响政策成功与否的重要因素归结为以下四类：（1）理性化的政策，即政策本身的性质与内容的优劣；（2）执行机构，即政策执行者在执行过程中的表现；（3）目标群体，即受政策影响者的反馈；（4）环境因素，即制定、执行政策过程的整体环境。本文使用T·史密斯的政策执行过程模型，将其综合成为具体的分析情况：政策制定、政策执行和政策配套设施三点。

二、新能源汽车补贴政策的发展历程

（一）第一阶段启动阶段（2009—2012年）

中国对于新能源汽车的补贴始于2009年，我国按时间依次选取了3批城市作为开展节能与新能源汽车推广示范试点，其中总计25个城市。新能源汽车财政补贴政策根据技术类型、节油率、最大电功率比等方法进行差异化补贴，在公共领域大力推广新能源汽车，如首先在公共汽车等交通运输环节使用新能源汽车。

（二）第二阶段扩大阶段（2013—2015年）

2013-2015年属于补贴政策的扩大阶段，在这个阶段我国又选取了88个新能源汽车推广应用示范城市。财政补贴政策的扩大阶段主要是通过扩大补贴政策的影响力，从而加强其在推广应用示范城市运用。新的补贴标准开始细化，在整个阶段不断对公共、私人领域新能源汽车的购买进行补贴，持续推广新能源汽车，提高新能源汽车占比和使用率。2012年下半年，财政部等四部委联合发布《关于扩大混合动力城市公交客车示范推广范围有关工作的通知》，决定将新能源公交客车的推广范围扩大到全国所有城市。2013年按照乘用车、客车、专用车的分类分别依照不同的标准在价格上进行差异化补贴，最重要的是已经开始采取退坡机制按年度减少补贴标准。

（三）第三阶段退坡阶段（2016—至今）

2016年，我国新能源汽车产业开始进入倒退坡阶段。2015年财政部等四部委联合发布《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，涉及的新的补贴标准比与之前更加细化，在补贴政策中根据产品类别、性能指标等要素进一步细化补贴标准。2020年年底，工信部发布《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，强调财政补贴继续退坡，实现新一年新能源汽车的购置补贴标准在上一年的基础上退坡达到20%，但有关城市公交、物流配送等交通运输领域符合要求的新能源汽车，新一年补贴标准在上一年度基础上退坡到达10%即可。

三、政策执行过程模型下新能源汽车补贴政策存在的问题

（一）政策制定存在的问题

新能源汽车政策的制定上受地方保护主义的影响。在制定新能源汽车补贴政策的同时，地方政府对外来企业或多或少会有所限制。新能源汽车制造商为了卖车而在各地建厂，也为国内厂商的无奈之举。同样在乘用车领域，地方政府设置的新能源汽车补贴试点车型标准常常照顾本地产品。从前试点城市的选择和试点的目标，都必须充分考虑当地新能源汽车生产企业的发展。在私人购买新能源汽车试点政策中地方政府编制试点方案时，要提交本地新能源汽车研发水平、产业布局及市场现状，这就表面试点城市一定程度上具有新能源汽车的研发能力和产业基础。而在试点方案的总体目标中，试点城市也担负了做大做强新能源汽车产业、发展地方经济的职责。在这种压力之下，地方政府必然会对本地新能源生产企业进行一些政策倾斜。

尽管国家发布多个政策文件明确要求不得对外地新能源汽车产品设置门槛，但从实际情况来看地方保护主义仍然存在，阻碍了优质新能源汽车产品的扩散，应该尽快让这些车型在市场上优胜劣汰，加速资源向更高效的企业集中，从而降低成本、扩大销量。

（二）政策执行存在的问题

新能源汽车政策的执行中未能完全激发私人购买新能源汽车的热情。究其原因，并非购车补贴不够多。以市场上销售的新能源汽车为例，国家和地方对于消费者各自补贴之和甚至可以接近厂家售价的一半。在这样的情况下，该型号的新能源汽车仍然销量不高。这说明，新能源汽车的性价比和传统汽车的差距之大，即便有高额补贴，也不足以填平鸿沟。无论推广政策如何，企业研发、制造能力决定了新能源汽车的技术水平。这是新能源汽车补贴政策的不足之处，新旧产品的替代逃不过市场规律。目前来说，新能源汽车发展依旧过于依赖补贴政策的扶持，新能源汽车相对于传统汽车购车积极因素依然较少，一些城市基础设施还不完善，消费者的购买积极性虽然有所提升，但还是不高。

（三）政策配套设施存在的问题

新能源汽车政策的配套方面还存在不足。基础设施建设存在不足，消费者对于后续使用成本心存疑虑，电动汽车推广仍然有空间，未能完全激发消费者的购买热情。

在我国的新能源汽车扶持政策中，中央财政对基础设施支持力度不大。在节能与新能源汽车推广政策中，中央政府和地方政府的补贴各有侧重。中央补贴重点在购置补贴，地方则是在相关配套设施建设及维护保养方面给予重点补贴。中央财政在私人购买新能源汽车试点政策中仍然侧重于购置环节，对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予的补助还相对不足。地方财政则重点对充电站等配套基础设施建设给予支持。

更为关键的是，国家对于新能源汽车扶持政策未能对充电基础设施作整体规划，未能明确供电企业、充电基础设施企业的角色和地位。结果，参与基础设施建设的主要是一些国企，总体数量还是过少，而且充电设施分布不合理，造成一部分充电设施建成后存在闲置浪费的现象。

四、对我国新能源汽车补贴政策的建议

（一）政策制定的建议

在制定新能源汽车推广政策时，政策制定者应该防范和避免地方保护主义倾向。在节能与新能源汽车推广政策中，要求示范推广单位必须采取招标方式，择优采购新能源汽车。政府应该建立并维护公平公正公开的市场环境，对于市场上销售的新能源汽车产品，保证地方政府不得因为产地、制造商的不同给予差别对待，应该在优惠政策和服务上一视同仁。

中央政府在制定未来中长期新能源扶持政策时仍需要聚焦在销售、使用、研发三个核心环节。第一是销售环节，借鉴美国、日本等国发展高新技术产业的成功经验，根据科技水平、产品类型的不同，对于燃油税和购置税进行不同税率的减免。在试点城市先行先试，经过反馈总结之后，建立一整套完善可行的财税补贴政策，推广至全国。第二是使用环节，我国现阶段以充电桩、充电站为代表的配套设施，难以满足不断增长的新能源汽车正常运行的需求，供求关系的矛盾十分突出。应出台一系列配套优惠措施，包括免费使用停车场、企业建设充电站充电桩补贴、个人使用充电设备费用优惠、公共场所充电设施配套数量要求、新能源汽车免于执行限行限号，允许使用公交车专用道等等。第三是研发环节，这方面我国做得比较成功。政府设立国家专项资金支持，吸引汽车制造企业、电池制造企业、相关科研单位共同组建研发机构，以最大程度地集中财力、物力加快技术研发、突破技术瓶颈，将性能更好、更安全、更经济的新能源汽车推向市场。

（二）政策执行的建议

地方政府执行新能源补贴政策时，应该努力避免权力寻租的空间，在补贴资金拨付环节减少审批和经手的环节，让生产厂家可以方便快捷地获得必要的补贴。在私人消费领域，地方政府在个人消费者补贴资金申报和审查流程，不得采取措施对外地企业的产品进行差别对待。

财政补贴取之于民，用之于民，因此在执行过程中应该格外慎重。与简单的对于消费者或者生产者给予货币补贴相比，可以在购置、使用等环节，对传统车辆进行限制，比如在限购城市实行电动汽车免摇号，新能源汽车不受单双号限行等措施。这些政策与补贴政策相配合，可以取得更好的执行效果。如果私人消费不旺盛，不论是国家制定的新能源汽车推广目标，还是能源危机的缓解、空气质量的改善，都不可能实现。更为关键的是，如果私人消费不旺盛，新能源汽车终究是个政策催熟的产品，没有自我的生命力。所以不能单一使用货币补贴的政策工具，而应该围绕促进新能源汽车产业健康发展的大目标，综合考虑、多措并举，真正使政府出台的激励措施达到最佳的效果。

（三）政策配套设施的建议

缺乏与之配套的基础设施，再好的新能源汽车产品也寸步难行，只能成为精美的工艺品。因此，新一轮新能源汽车推广政策，应当制定明晰的基础设施建设进入政策，明确新能源汽车基础设施相关的供电保障义务，吸引更多市场主体参与基础设施的建设，通过市场化来建立完善的配套设施网络，才能解决新能源汽车的后顾之忧。在其他方面，例如，在新建住宅中建设停车位时应当配套建设汽车充电设施或者预留空间；在大型公共建筑、公共停车场要按照一定的比例标准配套建设充电站。我国在未来应当基本建成新能源汽车与充电桩成比例匹配、适度超量的充电桩设施、智慧完备的配套基础设施体系，才能满足日后大量新能源汽车的充电需求。