江苏省体育社团实体化运行的规范治理研究

2022-01-01蔡明明孙国友高佳丽黄力勤

南京体育学院学报 2021年8期

李江，蔡明明、2，孙国友，高佳丽，黄力勤

（1.南京体育学院，江苏南京 210014；2.南京航空航天大学，江苏南京 210016）

1 研究背景

伴随我国当前经济文化水平的高速发展和改革开放的不断推进，体育体制改革已经进入了新的发展阶段，体育社团实体化改革已是全社会的广泛共识。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，以及“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。国家体育总局局长苟仲文在参加全国政协体育界别联组会议时表示：“现在体育出现的问题主要是体制问题，改革是未来中国体育发展的主旋律。”体育社团改革是我国发展体育事业的重要工作，也是推动群众体育高效发展的必经之路，由于长期依附在国家体育总局各个运动项目中心麾下，依靠政府权力的延伸，缺少自主发展的独立性，没有能够真正发挥社会组织自身的功能和作用，在很大程度上还压抑了社会力量和市场主体参与体育事业以及体育产业发展的积极性。

长期以来，无论中央级还是省级，现行体育项目管理体制大多是管理中心与单项协会合署办公，“管办不分、政事不分、事社不分、事企不分”的弊端比较突出，这种行政、事业、社团、企业四位一体的组织，越来越不能适应体育事业发展的新要求。关于体育社团实体化改革，早在2014年国家体育总局就出台了《以运动项目管理中心和单项体育协会改革为突破口，深化体育管理体制改革的方案》，推动34个体育协会分为6大类与总局脱钩，其中足球、赛车等成为最早进行试点的项目［1］。虽然列入改革的体育项目和协会不少，但从目前来看，真正在社团实体化改革上取得实质进展的是足球和篮球领域。中国足协、中国篮协的艰难破冰并不能掩盖我国体育社团改革步伐较为缓慢的现实。相比足协、篮协，其他各项体育社团和省级以下各类体育社团，改革仍然困难重重。即便在中国足协实体化改革期间，也发生了人员调整不畅的劳动仲裁和诉讼。曾引发舆论热议的“中国兵乓球男队成都退赛风波”让我国体育社团实体化改革引起了社会广泛的关注。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发行业社团商会与行政机关脱钩总体方案的通知》。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，强调社会组织是加快推进我国社会主义现代化建设的重要力量，要充分发挥各体育社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。2019年，《体育强国建设纲要》出台，提出：“到2035年，形成政府主导有力、社会规范有序、市场充满活力、人民积极参与、社会组织健康发展、公共服务完善、与基本实现现代化相适应的体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化”。我国体育社会组织已经进入了快速发展期，体育社团实体化改革已成为开展全民健身活动、提升竞技体育实力、促进体育产业发展、加快体育强国建设的直接推动力。

江苏省作为经济大省、体育强省，在体育社团实体化改革的发展和规范建设等方面积极探索、大胆实践，立足全省基本公共体育服务体系建设，转变体育发展方式，深入挖掘体育社会组织的作用［2］，发挥社会力量，尤其是地方性单项体育协会的重要作用。省属体育社团实体化运行是“发展体育运动，增强人民体质”、满足全省人民日益增长的体育需求的内在要求，同时也是落实《体育强国建设纲要》的要求。深化江苏省省属体育社团分类改革的成效，充分发挥省属体育社团对社会的作用，才能推动江苏省体育高质量发展、跨越式发展、融合性发展，不断推进江苏省体育强省和体育基本现代化建设进程。

2 江苏省体育社团实体化运行的规范治理依据

随着我国全面深化体育体制改革的稳步推进，各个全国性单项体育协会在国家体育总局的统筹考虑下进行分批次试点改革，取得了重大突破和进一步发展。地方性单项体育协会作为我国体育体制改革的重要内容，正受到社会各界的高度关注和重视。由于历史原因，对地方单项体育协会的改革缺乏系统研究和顶层设计，其自身能力与当前经济社会快速发展和群众体育需求不相适应。提升地方体育协会发展水平，推动地方体育协会高质量发展，亟待破除政社不分、多头管理、权责不明等体制机制障碍，建立健全工作机构，完善协会实体化改革路径与治理机制。

我国体育社团协会实体化改革一直收效甚微。江苏省从2008年推动体育社团改革以来，江苏省体育局、江苏省体育总会相继印发一系列文件，选取11个单项体育协会进行试点（省属单项协会3个、市属单项协会7个作为省级试点社团），尽管已取得初步成效，但仍存在区域发展不平衡、项目实施不平衡等问题。地方单项体育协会的改革缺乏系统研究和顶层设计，其治理能力与当前经济社会快速发展和群众体育需求不相适应。

归根结底是缺乏及时配套的体制机制和法律法规保障。加强我省体育社团实体化运行的规范治理，须保障体育社团在实体化运行的进程中稳步地与行政脱钩，从而能够自主且健康有序地运行。同时依法赋予省级和地方体育社团主体的独立地位，使其切实成为活跃在各项体育活动和赛事前台、联系和组织广大群众参与体育活动的主要力量。体育社团中的很多行业协会在接受国际性和全国性体育组织规则制约的同时，更要在国家和地方法律法规的引领和保障下运行，依法进行内部的自律和自治。

江苏省先后将体育社团发展纳入建设体育强省、体育基本现代化指标体系和公共体育服务指标体系。全省13个省辖市都明确把体育社团改革发展纳入体育事业发展规划和全民健身实施计划，相继出台了改革发展的政策文件；苏南等地的市、县还将体育社团建设纳入体育基本现代化建设目标任务并逐年推进［3］。

涉及我国体育社团实体化改革的制度文件在国家层面目前可查到的多达15个，《“健康中国2030”规划纲要》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《民政部办公厅关于印发〈2017年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案〉的通知》等文件中都有涉及体育社团实体化改革的相关规定。

江苏省层面涉及江苏省体育社团实体化改革的制度文件目前可查到的有12个，早在2011年，江苏省便出台了《省民政厅、省体育局关于印发〈江苏省体育类社会团体评估办法（试行）〉的通知》，2013年又出台了《关于培育发展基层体育社会组织的指导意见》。2016年正式出台了《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》《省委办公厅省政府办公厅关于印发〈江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案〉的通知》，开启了江苏省体育社团实体化改革的探索。后续包括《江苏省全民健身实施计划（2016—2020年）》《“健康江苏2030”规划纲要》等重要文件中都有关于推动江苏省体育社团实体化发展的相关内容。

江苏省体育局、江苏省体育总会也根据全省体育社团实体化改革的要求，依法制定了一系列制度文件。2016年出台了《江苏省体育局江苏省体育总会关于进一步加强体育社会组织建设的指导意见》《江苏省体育局江苏省体育总会关于推进省属体育社团分类改革的实施意见》，加快了江苏省体育社团实体化改革的步伐。后续包括《江苏省省属体育协会发展专项资金申报指南》《江苏省省属协会发展情况评分指标》等文件陆续出台，进一步为江苏省体育社团实体化运行保驾护航。

各单项体育协会和江苏省内地市一级也根据上级文件精神制定了大量的配套政策和制度。以江苏省保龄球协会为例，协会内部制定了《江苏省保龄球协会会议、竞赛、培训制度》《江苏省保龄球运动协会“贡献奖”“突出贡献奖”奖励办法》等一系列制度。

2020年江苏省体育局、江苏省体育总会发布《关于进一步深化省属体育社团分类改革的实施意见》，全面推进65家省属体育社团的实体化分类改革，其中社会化改革40家，管办分离改革7家，功能优化改革17家，综合体制改革1家。

社会化改革要求建立符合社会市场化背景下的社团运行模式，充分体现规范、专业、有序、高效的运作特点，培养核心竞争力，探索社团自我造血路径，建立较高素质的人才队伍和配套的薪酬体系，鼓励实行面向社会公开招聘会长候选人等方式，招纳包括企业家在内的社会各界精英人士参加体育社团工作。

管办分离改革进一步推动部分项目协会与项目管理中心完全剥离，建立健全法人治理结构，独立开展工作，积极承接省体育局相关部门、项目管理中心可转移事项，逐步承担项目发展职能，项目中心主任不再担任社团秘书长和法人。

功能优化改革的目标是由项目管理中心主任兼任奥运项目协会的秘书长和法人，要进一步强化社团功能，建立专职人员团队，充分吸纳社会各界力量，广泛开展全民健身活动，积极探索和扩展奥运项目社团在群众体育、竞技体育、体育产业、体育文化等方面的功能和作用。

综合体制改革以足球社团为体育改革的突破口和试验田，以点带面，引领推进，建立符合社团发展要求的管理模式，为深化体育体制改革探索道路，最终实现足协改革与体育社团组织改革的衔接和统一。

3 江苏省体育社团实体化运行规范治理存在的问题分析

1994年“全国体育单项协会实体化改革研讨会”上提出体育社团成为真正的实体必须达到的3个条件：形成依托社会、自我发展、自我管理的运行机制；必须成为管理本运动项目的主体；成为权责利相统一的能够独立承担法律责任和义务的社团法人［4］。经过众多学者多年的研究，将体育社团实体化的特征总结为组织实体化、经济实体化、制度实体化。

组织实体化要求体育社团具备符合自身发展规律和要求的组织目标、人员配备、机构设置以及其他组织条件；经济实体化要求体育社团具备多元的经费来源渠道、稳定的自主经营机构以及科学的收支模式；制度实体化要求体育社团完善和落实符合体育社团发展宗旨的章程、条例和规定，具有完备的权责体系和高效的运行机制［5-10］。

对照体育社团实体化改革的目标，江苏省体育社团实体化运行仍存在一些问题。例如，部分省属体育社团领导机构不健全、角色定位与职责履行不规范、内部管理不规范、缺乏监事机构、监督机制不健全等。

3.1 自治能力不足，内部管理体制不完善

3.1.1 体育社团组织目标较为空泛

目前江苏省大多数省属单项体育社团的章程宗旨中没有明确提出要建设具有全面实体化特征和性质的体育社团，缺少推广和普及单项运动的范围和目标人群，也没有明确体育社团发展的工作重心，如构建竞赛平台、拓展培训市场等［11-16］。体育社团的实体化运行需要建立团结紧密的会员制度、掌握运动项目发展的前沿信息、拥有开展相关运动项目活动的能力、具备适应时代要求的办事效率。因此，明确组织目标是体育社团实体化运行中不可缺少的重要前提。

3.1.2 体育社团组织结构科学性亟待加强

大部分省属体育社团的组织架构科学性、合理性都有待加强，如部分体育社团虽设立监察委，但是检查委却在领导小组领导之下工作。体育社团设置自我监督机构应多层次、全方位地对体育社团事务进行监督检查，领导工作小组开展工作应在社团监察委的有效监督之下进行［17-20］。

部分省属体育社团的公益体育委员会没有具体的分工职能部门，对公益体育委员会的设置不够重视。公益体育委员会肩负着在我省群众中推广单项体育运动，以运动项目为载体、服务全民健身和传播体育文化的重要任务，是体育社团实体化运行中完成社团组织目标的重要部门，有必要设置相应的分工职能部门。

此外，还有不少省属体育社团下设的部门设置功能交叉，可合并整合，提升资源使用效率并减少不必要开支［21］。同时，省属体育社团相同层次的各部门间横向沟通、合作工作也需增强。

3.2 难以踩准改革节拍，人员结构不合理

江苏省在分类改革试点的过程中，整体沿着“四+X”的方向努力，但依然属于摸着石头过河，国家层面对于体育社会组织改革发展缺乏明确、清晰的顶层设计。省级、市、县越往基层发展生存空间和资源面越窄，与国家级社团存在很大差距。近两年来江苏省实行行业协会商会脱钩改革，将体育社团划入了行业协会商会范畴。在改革中，部分体育社团同时被列入了第二批行业协会商会脱钩改革的试点，下一阶段所有的省属体育社团都将会列入第三批脱钩范围，导致整体设计混乱，改革节拍难以踩准［22-24］。

同时，一方面各个协会缺乏优秀的专业人才，专职工作人员数量严重不足，难以发挥行业促进和会员服务作用；另一方面，部分协会的创新动力和能力不足，缺乏活跃度和群众影响力。

3.3 造血能力不足，财务制度不健全

江苏省部分省属体育社团的“官办模式”较为浓厚，协会自主性差，对政府仍有很强的依附性与依赖性，削弱了其本身的独立性和民间性，制约了其提供公共服务的天然优势。部分体育社团工作还是以金牌为重，大众化程度低，没有发挥出在全民健身中的应有作用。大部分体育社团自身造血功能不足，经费过度依赖主管部门投入，开展活动频率低且类型单一，对外交流不足［25］。

更有部分体育社团的财务制度建设还落后于体育社团的组织机构建设。少数省属体育社团在实体化改革以前未设置财务处，其财务工作由秘书处代管，年度财务计划一般由社团秘书处负责编制。社团财务处的正式运行应在财务管理制度中得以体现，社团财务状况应公开并接受监督。体育社团每年经费使用情况不仅应向理事会报告，还应向全体会员大会报告。体育社团各个时间段的财务报表应报备监察委，并无条件向全体社团会员公开，方能使体育社团财务情况得到有效的监督。

总体而言，江苏省属体育社团目前脱钩试点的协会“脱钩不脱扶持”的对应政策不到位，顶层设计不够明确，体育协会改革相关的政策法规重心都在于规范和约束社会组织的登记行为和日常活动，而对于体育协会脱钩与扶持政策、社会组织、政策支持、社会保障、引导发展等核心内容都很少涉及，针对性有待加强。

4 江苏省体育社团实体化运行的规范治理建议

4.1 加强体育社团自治，建立完善的内部规章制度

省属体育社团必须加强自我治理，建立以体育社团章程为核心的整套内部规章制度，在章程和规章制度下规范地展开各项活动。

明确体育社团实体化发展的目标，将实体化改革写入社团章程，修改社团章程，以加强社团章程的效力。建议通过召开会员代表大会，向全体会员征求修改意见。多方位、全面地收集社团会员的意见并写入草案提交会员代表大会表决。会员代表大会务必采用严格、规范的表决制度，制定出反映会员意志和利益、会员充分认可和信任的体育社团章程。通过民主协商的方式制定内部制度规范，使体育社团成员积极拥护与严格执行，从而进一步提高内部治理水平［26-32］。

加强对理事会的规范治理，完善理事会结构，明确理事会职责。理事会领导人要依据体育社团章程民主选举产生，由理事会的会员提名领导人员名单，并通过会员代表大会差额选举产生，这样的理事会领导层才能代表会员的意志和利益，才能被会员拥护和支持。

设立完善监督制度，建议设置独立于理事会和会员代表大会的监事会。监事会对选举机制、重大决策等方面行使监督功能，对于违法、违规、偏离组织使命的行为及时纠正，杜绝体育社团被少数领导人控制而损害社团会员的利益，严防体育社团为满足自己行业的利益而损害社会公众的利益［33-36］。

4.2 优化体育社团人员结构，提高专业化服务水平

针对目前部分单项体育社团的工作人员是以兼职人员为主的现状，有必要建立合理有效的激励制度，给予从业人员物质与精神上的双重奖励，提高从业人员的收入待遇和福利保障，以吸引更多的优秀人才，增加专职人员的数量。

组织有效的培训，提高内部管理人员和相关从业人员的素质。通过组织培训，加快管理人员成为了解体育市场化运作机制、具有较高管理水平和任职能力的应用型人才，推动体育社团内部从业人员朝着专业化方向发展［37-39］。尤其是社会体育知识培训，有助于从业人员清晰地认识本体育社团的性质和使命，培养其对日常工作的责任感和使命感。

加强体育社团管理者的民主意识，尤其要强化体育社团权力机构管理者开展社团活动的民主观念和行事作风，杜绝人治现象，切实开展体育社团民主意识培训，提高治理者责任意识。另外，业务主管部门应定期组织相关培训［40-45］。

4.3 拓宽体育社团资金来源，增强筹资和市场开发能力

单项体育社团要拓宽社团资金来源，增强自我筹资能力，加强通过市场开发、合作等形式筹集资金，积极利用各种体育赛事、体育活动与企业建立赞助关系；通过寻求民间组织援助、吸引个人捐助等方式筹集资金；兴办经济实体、提供有偿服务等方式获得资金；同时，政府对市场开发能力弱的单项体育社团需制定相应的优惠政策和配套扶持，鼓励企业和市场积极开展公益性捐赠。资金来源途径多元化，是省属体育社团实体化发展的重要保障［46-47］。