新时代中国特色乡村治理现代化的逻辑进路

◇邱春林

中国共产党推动乡村治理发展历经百年变迁，从建党之初对乡村治理的懵懵懂懂，到探索走出一条中国特色新民主主义革命道路，再到今天进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标和任务，可以说是一以贯之，党始终致力于组织和引导农民群众参与基层治理。正如习近平总书记所指出：“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”[1]推进乡村治理现代化是一个系统工程，需要参与治理的多方协同推进。特别是十九届四中全会进一步明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，也对乡村治理现代化提出了新的要求。对此，就需要我们科学把握乡村治理现代化的内在逻辑，理清乡村治理现代化的逻辑依据、逻辑起点、逻辑主题、逻辑展开及其辩证关系，从而科学推动乡村治理现代化，为实现国家治理体系和治理能力现代化夯实基础。

一、逻辑依据：国家治理现代化

“治理”一词源于西方，最初其本意为“牵引、控制或者操纵”，后来该词主要用于与国家公共事务相关的政治活动或管理活动中，成为处理政府与社会关系的一种新型政治模式。伴随改革开放的深入，党的十八届三中全会对全面深化改革的总目标作了新的表述：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[2]这是党中央第一次在中央全会文件上正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标任务。在十九届四中全会上，党中央对推动国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题又作了进一步研究部署。不可否认，实现国家治理现代化，当然包含实现乡村治理现代化，它是实现国家治理现代化有机组成部分。实现乡村治理现代化的逻辑依据源于实现国家治理现代化这一任务。

治理及其现代化亦成为当前学界关注的热点。梳理学界研究现状，其研究涵盖了乡村治理模式、发展历程、治理主体、治理结构、治理类型、治理经验与教训等诸多方面。如俞可平从国家治理的角度提出了善治模式；胡洪彬以桐乡市乡镇社会治理的“三治合一”模式为个案，对“三治合一”模式的治理主体、治理工具和治理过程进行了具体分析[3]；于建嵘对中国农村整体结构改革与转型的研究[4]；贺雪峰、温铁军、徐勇、郭正林等也开展了对乡村治理[5]特点及体系的研究；高广景认为要注重“发扬中国文化的优良传统、实现国家权力与农村民主自治的有机结合”[6]。关于乡村治理现代化概念，学界有人提出一种认识，认为这一目标任务：“就是使党在农村的治理体系实现制度化、科学化、规范化、程序化，使党在农村的治理者善于运用法治思维和法律制度治理农村，从而把党在农村治理各方面的制度优势转化为治理农村的效能。”[7]此外，学界从国家视角对治理现代化的研究成果颇多，如《国家治理体系和治理能力现代化》（许海清著）、《论国家治理现代化》（俞可平著）等。

当然，随着中国特色社会主义进入新时代，新时代的乡村治理现代化也具有了新的特点，这就是既要着眼于解决好“三农”问题，同时也要与脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会、实施乡村振兴战略紧密结合，在实现第一个“一百年”奋斗目标的基础上，继而与全面建设社会主义现代化国家有机结合。对此，我们也清醒地认识到在中国面积大、人口多、各地情况又千差万别的情况下推动乡村治理现代化，是没有成熟理论可资借鉴的，也没有现成道路可供参照。对此，就需要紧密结合国情和当前乡村治理的具体实践，理清新时代乡村治理现代化的内在逻辑，把握乡村治理现代化的逻辑依据、逻辑起点、逻辑主题与逻辑展开及其辩证关系，从而在理论上科学把握乡村治理现代化，从实践上助推乡村治理现代化，为扎实推动国家治理现代化进展提供有力支撑。

二、逻辑起点：创新乡村治理理念

理念是行动的先导，创新乡村治理理念既是实现乡村治理现代化的逻辑起点，也是实现乡村治理现代化的行动指南。实现乡村有效治理的前提和基础首先要求在治理理念方面要有突破有创新，只有具有科学的治理理念才能正确引领乡村治理现代化的实践，这是适应国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。反之，随着乡村治理现代化实践的深入推进，理论上必然要求实现党的乡村治理理念的与时俱进，这样才能更好地推动乡村治理现代化。新时代推动中国特色乡村治理现代化的第一步就是要创新党的乡村治理理念，在实践中，既需要坚持农民主体地位又要尊重农民利益，要充分调动社会各方协同治理，当然，这些都需要依法进行，从而实现乡村治理的制度化、规范化、程序化。

（一）农民主体地位理念

农民是乡村治理的主体之一，乡村治理现代化需要农民的参与支持，否则就无法实现真正意义上的乡村治理现代化。确立乡村治理的农民主体地位理念，首要的就是在乡村治理实践中始终坚持群众观点，切实践行群众路线。早在一百多年前，马克思就提出了“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”的观点。[8]塞缪尔·亨廷顿认为：“如果农民默认和认同于现存的政治体系，那么它就为政治体系提供了稳定的基石。倘若农民积极地反对政治体系，它就会成为革命的推动者。”[9]在社会主义建设和改革开放新时期，推动乡村治理现代化，就必须始终坚持向人民群众学习的观点，就必须始终坚持走群众路线，任何政策的出台，都要坚持从群众中来，到群众中去，做到从基层中来，再到基层中去，这样才能确保政策的正确性和可行性。其次，面对开启全面建设社会主义现代化国家建设新征程，面对乡村振兴战略的深入推进，面对繁杂的乡村建设行动，这些事情能够落地落实并取得成效，归根到底要依靠亿万农民的支持参与和共同努力奋斗，这就需要充分尊重农民的市场主体地位，充分尊重农民的首创精神，从而充分调动农民的积极性、主动性和创造性。第三，确立农民主体地位理念，就要在推动乡村治理实践中，注重实现治理方式的改革，使农民群众成为国家治理多元主体参与中的一元，进一步激发包括农民自组织在内的各类主体的社会活力，从而调动起农民群众在乡村治理中的积极性、主动性和创造性，使其更加主动地投身于乡村治理现代化进程的实践。

（二）乡村治理法治化理念

推动乡村治理现代化，还要确立法治化的理念。法治是国家治理的基本形式，农村是最基本的社会单元，是现代乡村治理体系的基础。习近平指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”[10]乡村治理法治化水平的高低，不仅关系到依法治国基本方略在乡村社会能否得到落实，影响着国家治理体系和治理能力现代化的进程，而且在一定程度上反映出整个国家的法治水平和文明程度。正如邓小平所指出：推进社会主义建设“还是要靠法制，搞法制靠得住”[11]。乡村治理现代化也是如此。党的十八届四中全会再次明确了依法治国的基本方略。

（三）确立协同治理理念

面对治理时代的发展，基于世情、国情、党情的深刻变化，传统的领导方式已难以适应治理的时代发展和广大农民的需要，“人们必须认识到政府存在的理由就是要满足公民的需要”[12]。适应我国发展的新要求和人民群众的新期待，需要在确立党的领导核心的基础上，进一步创新党的领导方式，确立社会协同发展的理念，切实调动农村中各类治理主体的积极性、主动性和创造性。

基于多元社会治理主体共同参与的前提，为了最终实现公共利益最大化，应推动社会治理多方主体共同参与其中，将法律法规作为主要形式来规范共同行为，通过彼此相互配合协同，从而实现治理的协同，实现治理效能的提升。协同包括各治理主体之间的协同，也包括治理主体内部的协同。从这一政治方位出发，创新乡村治理就需要确立国家与社会协同发展的理念，创新社会和公众自我管理的能力和方式，使乡村治理主体从一元走向多元。

协同治理有助于乡村治理的优化，主要表现在这样几个方面：一是协同治理能够使得党和政府在制定农村政策时，通过各种制度和机制，把握农村实际，了解农民需要，使任何重大决策都建立在民主化、科学化的基础上。二是协同治理能够调动乡村各治理主体积极参与，从而实现政策的民主化。在推动农村治理实践中，在推动村民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的实践中，应切实加强议事协商，拓宽协同范围以及途径，丰富协同形式和内容，保障村民依法行使自己的民主权利。由此可见，要实现乡村治理的进一步发展，就需要推动乡村协同治理的发展，建立多元合作协同互动平台机制，促进基层政权与村民自治的互动进入良性发展态势，使村民自治在乡村治理实践中发挥更好的作用，从而共同助推走向乡村治理现代化。

（四）确立尊重并保障农民合理利益需求的理念

“党在农村实行任何一种政策，开展任何一项工作，都必须照顾农民的经济利益和尊重农民的民主权利。”[13]事实上，顺利推进社会主义现代化建设事业稳步向前，就需要切实保护和发挥农民的积极性，就需要调动广大农民的积极性。“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”[14]。无疑，这些都需要尊重农民的利益，要维护好、实践好、发展好农民的利益，而最紧要、最迫切的就是要进一步加快实现城乡基本公共服务均等化，在推进农村工作的具体事务中满足、实现好农民的利益诉求。

首先，就是要解决广大农民最关心、最现实、最迫切的问题。如农民的教育问题，就要关注并采取切实举措，切实保障实现农民受教育途径的进一步拓宽，通过开展各类职业与技术教育等举措，一方面实现农民就业能力的稳步提升，另一方面实现农民就业渠道的拓宽，从而为开启全面建设社会主义现代化国家新征程，为乡村振兴战略推进提供有力可持续发展的人力资源支持。其次，要大力推动城乡基本公共服务均等化。正如习近平所指出的，全面建成小康社会“不容一个人掉队”。面对实现全面建设社会主义现代化国家的目标和任务，面对乡村治理现代化的需要，迫切需要推进城乡基本公共服务均等化。

三、逻辑主题：自治法治德治三位一体的乡村治理新体系

百里不同风，千里不同俗。推动乡村治理现代化的主题就是敢于改革、勇于创新，探索构建自治法治德治三位一体的乡村治理新体系。中国特色乡村治理现代化就是要建构涵盖自治、法治和德治的三位一体的现代乡村治理新体系。这一体系是推进乡村治理现代化的逻辑主题，也是推动乡村治理现代化的基本内容和具体实践。

（一）乡村治理中村民自治体系的创新

村民自治是国家治理体系与乡村治理建设的重要内容和载体所在。不可否认，由于村民自治本身的制度探索性，以及转型期农村利益关系调整和农民思想观念变化等复杂因素的影响，村民自治也不同程度地出现了秩序维护功能弱化、形式单一等问题。在当前推动乡村振兴的大背景下，立足于新时代农民政治参与的新诉求，立足于如何充分发挥村民自治组织管理体系的基础作用，充分发挥其治理主体功能，需要创新村民自治管理体系，提升村民自治管理水平。

一是完善村民自治运行体系。作为联系政府与农民的纽带，村民自治组织的作用发挥，一方面需要坚持农民治理主体地位，另一方面要创新村民大会的有效运行模式，确保村民大会或村民代表大会的决策权、村委会的执行权、监委会的监督权的实现与三者的有机统一。二是创新村民自治服务体系。特别是党的十九大以来，中央进一步明确了农村土地承包再延长30 年不变，继续稳步推进农村土地“三权分置”，推进农村经营主体多元化。对此，就需要根据农村各类经营主体，特别是小农户和新型农业经营主体的客观现状和发展需要，建立健全村民自治组织服务体系，更好地服务各类经营主体，盘活农村各类闲置资源，形成乡村振兴发展的合力。三是构建村民自治评价体系。目前，一些地方存在村干部“干好干坏一个样”现象，民主评议不规范、不科学、不准确现象并不少见。对此要建立以广大村民为主体的村级治理评价机制，以村民评价为约束和激励，推动村民自治组织的标准化、规范化和科学化发展。

（二）乡村治理中法治体系的构建与创新

创新乡村法治体系，必须在依法治国的基本方略指导下，遵循法治思维，把乡村治理纳入法治化轨道，这是乡村治理中最具根本性、全局性和长期性的问题。

中国共产党的领导地位不是自封的，而是历史的选择、人民的选择，是中国人民历经长时间探索对比后的郑重选择，这一地位并在宪法上得以确认。依法治国，推进社会主义法治建设，离不开党的领导，这是依法治国的题中应有之义，是党和国家事业科学发展的根本保障，也是我们国家各族人民的利益所在和幸福的基础。习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，必须加强党对法治工作的组织领导。……要把全面推进依法治国的工作重点放在基层，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，加强基层法治机构和法治队伍建设，教育引导基层广大党员、干部增强法治观念、提高依法办事能力，努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层。”[15]这一重要论述，旗帜鲜明地表达了一个重要思想，就是推动依法治国的深入发展，必须坚持党的领导，必须重视基层的基础地位。事实上，这一重要思想，为新时期推进依法治国走深走实提供了理论遵循、法治遵循和实践遵循。这就是在全面推进基层治理法治建设全过程中要自始至终重视并贯彻加强和改进党对基层法治工作的领导。在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记再次强调指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[16]

要创新培育法治意识，落实法治治理。“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层”，“早日啃下这个硬骨头，才能为乡土中国迈向现代化奠定更坚实基础”[17]。打铁必须自身硬，用法首先得懂法，推进乡村治理现代化，必须提高农村基层各治理主体的法治意识和依法治理能力。对此要出台有力措施，强化学习教育。要通过法治教育、培训，把农村各项工作纳入法治化轨道。基层干部要加强自身法治建设，通过学习法律知识，准确把握中国特色社会主义法律体系，再辅以典型案例、具体事件的剖析学习，从而做到时时处处遵纪守法，让法治思维融入自己的思想上、行动中，使运用法治思维、法治方式推进农村各项工作成为一种自觉行动。要固化制度成果。及时总结法律实践中的成熟经验，条件成熟后，及时上升为制度和工作规范，予以固化，实现制度成果的与时俱进。当然，在具体工作实践中，还需要注意采取有力措施，加大基层工作所需法律人才的引进和培养，落实合法性审查机制，从源头上杜绝违法行为的发生；在决策上，做到程序合法、过程公开、内容合法，使党务、政务活动始终在党规法规内进行。

（三）乡村治理中德治体系的创新

十九大提出乡村振兴的目标之一就是实现乡风文明。在一些农村中物质主义、拜金主义等不良思潮抬头，一些地方甚至出现了道德迷失和良知迷茫现象，个别地方甚至迷信盛行。显然，这与乡村治理现代化的目标是背道而驰的，不利于乡村治理现代化的实现，不利于全面建设社会主义现代化国家。对此，要进一步聚焦农村社会主义核心价值观建设，聚焦乡风文明建设，聚焦农村公共文化建设，着力解决农村、农民思想道德领域的突出问题。要大力弘扬真善美，贬斥假恶丑，着力推动构建崇德向善、见贤思齐的乡风。要大胆创新乡村德治，构建适合中国乡村实际的具有中国乡村特色体现中国深厚传统文化的乡村德治新体系。

一是在广大农村要进一步加强培育和践行社会主义核心价值观。乡规民约要充分体现核心价值观，让村民用自己制定的价值规范进行自我约束，并做到内化于心、外化于行。根据农民实际在日常教育中做到教育引导、文化熏陶、舆论宣传相结合，把培育践行社会主义核心价值观融入农民生活中。二是弘扬中华民族优秀传统美德。传统美德是乡村的精神寄托。而不少家书家训则是修身治家、为人处世的精华体现，是传统美德的重要载体。对此，要有效充分利用这些宝贵资源，通过“读家书、学家训”等活动，让村民在接受优秀传统文化中实现心灵净化。三是让农民开展自我教育。以自己身边的人、身边的事开展自我教育，如开展“星级文明户”“爱亲睦邻户”以及“好媳妇 好婆婆”等身边模范的评选活动，推动文化乡村建设。鼓励乡村文化创新，以快板、小品、说唱等形式进行大力宣传，从而助力形成向善向好的乡风民风。

四、逻辑展开：乡村治理方式的创新

乡村治理现代化还体现在治理方式的创新与现代化上，这也是乡村治理现代化的逻辑展开，既是乡村治理现代化的需要，也是乡村治理现代化的外在表现。对此，需要创新党的乡村治理方式与手段，实现从单一到统筹、从管理到协同、从治标到治本的转变，更加注重统筹治理、更加注重协同治理、更加注重源头治理，从而稳步推进乡村治理现代化。

（一）更加注重统筹治理

一是统筹党的领导与村民自治。2015 年，《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》指出：“农村社区建设要在党和政府的领导下……努力构建新型乡村治理体制机制。”[18]进一步明确了“坚持和发展农村社会治理有效方式，发挥农村居民首创精神，积极推进农村基层社会治理的理论创新、实践创新和制度创新。深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约积极作用，推进农村社区治理法治化、规范化。”[18]对此，更需要统筹党的领导与村民自治，切实发挥好党和政府在农村社会治理中的主导作用，进一步做好《中华人民共和国村民委员会组织法》的落实，不断推进村民自治运行机制的进一步完善，尤其是法律在实践中运行细节的完善。目的在于通过这一制度抓手从而切实有力地把农民群众动员起来、组织起来参与到乡村基层管理事务中来，使农民群众依法直接行使民主权利得到有力保证，使农民管理农村基层公共事务和公益事业的权利得到保障，从而使乡村治理及其现代化在实践中不断推进和发展。

二是统筹城乡融合发展，促进城乡基本公共服务均等化。统筹城乡融合发展，就要使城乡各种生产要素的双向流动渠道能够畅通无阻，使以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系在实践中得到检验和发展。统筹城乡融合发展，还要进一步完善和规范农村土地流转机制，推动农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”在实践中稳步健康推进，使农民在土地增值收益中的分配比例逐步得到体现，切实保障农民在土地问题上的收益权。

三是统筹单一管理与多元治理。要实现农村治理手段从单一的行政管理向行政、法律、经济、教育等多种手段的综合转变。要充分发挥信息化时代的优势，积极探索大数据时代如何运用信息网络技术服务乡村治理的有效路径。对此，一方面要从制度上规范，尽快出台相关政策法规条例，另一方面要从物质上保障，加强对大数据领域的人力物力财力投入。同时，广大党员领导干部要提高学习新科学技术的认识、热情和能力，充分运用大数据技术提高农村治理能力。事实上，乡村多元治理极大地改变了原来政府单一地对农村社会的控制与管理，使得在公共服务供给、社会秩序维持、冲突矛盾化解、文明乡风构建等多个领域，社会组织等各类社会治理主体的积极性、主动性和创造性能够更好地发挥。在这里，乡村治理由原来自上而下的行政指挥或命令转变为多方互动、相互协同、共同参与的治理。

（二）更加注重协同治理

一是要发挥党总揽全局、协调各方的优势。党的十八届四中全会明确指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，……是全面推进依法治国的题中应有之义。”[19]历史已经证明，中国共产党的领导地位是历史形成的。中国共产党领导全国各族人民进行革命、建设和改革的伟大实践，得到人民群众的衷心拥护和支持。乡村治理作为社会主义国家治理的重要组成部分，推进乡村治理现代化的发展同样离不开党的领导。毋庸置疑，始终坚持党的领导是推进协同治理健康发展的前提。

二是要在改革中注重协同推进。40 多年的改革发展使我国农村发生了翻天覆地的变化，农村利益格局也出现新的调整与变化，加之改革涉及人员、财政、资金、税收、登记、社保、监管等众多领域和内容，因此推动各个领域和各类组织的创新和发展，不再是单打独斗，而是迫切需要各方分工合作，协同推进，迫切需要建立健全能够调动各方力量积极参与的长效机制，才能够克服各种阻力，“切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题”[20]。对此就需要通过制度化建设进一步明晰协同内容、协同组织、协同制度、协同平台以及如何落实协商结果，以保障协同的具体落实。在推进党的农村治理能力现代化进程中，坚持多元协同、形成合力，推动农村治理结构从传统的政府包揽的单一化治理结构向现代开放型治理结构转变，从而开创农村治理工作的新局面。

三是要依法推动农民的有序政治参与。按照社会主义民主政治的发展要求，进一步扩大农民的有序政治参与和社会参与。尽快建立和完善乡村社会治理多元主体共同参与的体制机制和法律法规，包括建立畅通有序的群众诉求表达、基层矛盾调处、群众心理干预、个人权益保障等相关机制，在协商方面更加注重立法、行政、参政议政方面的协商，更多地运用群众路线的方式，更多地运用民主的方式，更多地运用协商的方式，更多地运用疏导的方式，及时化解矛盾、解决问题，使乡村各治理主体都能合法、有序地参与乡村治理，从而切实保证决策的民主化、科学化。

(三)更加注重源头治理

一是要实现决策的科学。事实上，党的决策不仅关系到经济社会的发展，更关系到民生，关系到广大农民群众的切身利益。对此就要进一步完善乡村治理决策机制，凡是涉及广大农民群众根本利益，凡是面向社会影响面广的重大决策或项目，都要先期组织开展相应的社会稳定风险评估，然后再根据评估情况采取相应举措予以推进。通过建立健全维护广大农民群众权益的有效联动机制，普遍建立健全农村基层社会矛盾调处机制，建立健全化解矛盾纠纷的各类平台，建立健全法律援助制度，从而切实保证群众的诉求表达、利益协调、权益保障渠道的畅通，确保矛盾产生后能够及时解决，防止其进一步扩大。要进一步建立健全农村治理应急管理体制，包括农村社会应急管理法律和预案体系建设，切实实现党的农村应急处置能力的显著提高。

二是要构建保障乡村治理投入的长效机制，实现常态化、制度化、规范化。对此，要全面发力，特别是要切实加大中央对乡村治理的支持力度，从专项、综合等方面进一步加大中央对农村的一般转移支付，形成逐年增长的长效稳定机制。当前尤为突出的就是切实扩大农村基本公共服务的覆盖面，推进城乡基本公共服务均等化，坚持导向基层、导向乡村的基本原则，从政策导向、力量配置、经费保障等方面，进一步推动乡村基层社会治理资源的整合优化提升，着力增强乡村基层活力和实力。

三是要切实把“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念落实到推进乡村治理发展的全过程，稳步推进乡村生态现代化建设。坚持科技创新，大力发展生态科技，为乡村生态经济建设提供技术支撑。正如马克思所指出：“劳动生产力是随着科学和技术的不断进步而不断发展的，那么旧的机器、工具、器械等等就会被效率更高的、从功效来说更便宜的机器、工具和器械等等所代替。”[21]当然，推动乡村生态现代化建设需要大量投资，需要坚持政府主导、社会参与、市场运作，从政策、经费、人才、科技等诸多方面实现对乡村生态现代化的全流程支持，建立健全更加积极有效可行的生态补偿机制，从制度上保障乡村生态现代化的健康进行。值得关注的是，要大力落实群众参与战略，作为乡村生态现代化建设的主力军，农民的参与不可或缺。