金融机构破产对现行《企业破产法》适用的挑战及因应*

贺雪喆，陈斌彬

（华侨大学法学院，福建 泉州 362021）

一、引言

2020 年7 月17 日，证监会和银保监会分别对新时代证券、国盛证券以及华夏人寿、天安人寿等9 家金融机构开启为期一年的接管，充分暴露了当前我国金融机构存在着大量的威胁金融消费者合法权益、影响金融市场健康运行的违法违规行为。2020 年8 月6 日，中国人民银行宣布包商银行将依法申请破产，这充分表明了我国对银行等金融机构实施破产市场化、司法化的决心。随着金融业的发展与准入门槛的降低，我国存在着商业银行风险频发以及违约债规模增长的隐患。为维护金融稳定、防范系统性风险、促进金融业的健康发展，允许金融机构有序破产，国家不再为其经营失败买单已成为社会共识（李曙光，2020）。

然而，目前我国并没有关于金融机构破产的专门立法。金融科技的快速发展引发了金融业商业模式和风险形态的创新和变化，金融业务与非金融业务之间、不同金融业务之间的边界愈发模糊，混业经营成为趋势。我国存在大量的非银行、类银行、准银行以及其他类型的金融机构，但是2007 年开始施行的《企业破产法》存在缺乏对金融机构及其破产之特殊性的考量、与其他法律之间协调性不足、行政部门和司法部门的权力划分不明晰等问题。从整体上看，现行《企业破产法》已无法较好地指导实践并满足我国金融机构有序破产的现实需要。因此，我国有必要立足国情，对金融机构破产予以再回应，以推动我国金融业长期健康发展。

二、金融机构破产立法修订的必要性

完善金融机构破产法律是优化我国金融机构市场化退出机制的重要一环，但是我国现行《企业破产法》制定较早，无法回应当前金融机构等概念的延伸与发展变化，也缺乏对金融机构的重大影响性及其破产程序特殊性的考量。因此，有必要对其进行修订，否则将难以应对金融机构破产为其带来的各种挑战。

（一）金融机构等相关概念的内涵和范围出现了新变化

首先，金融机构的内涵与范围已随着我国金融市场与金融科技的发展而逐步扩增。通常认为，我国金融机构包括银行业金融机构和非银行业金融机构两部分。其中：银行业金融机构包括商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构，以及政策性银行等；非银行业金融机构包括证券公司、保险公司、信托投资公司、基金管理公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、企业集团财务公司，以及经国务院金融监督管理机构批准设立的其他金融机构。但由于市场需求的不断变化，由民间资本自发形成和创建的融资担保公司、P2P 网络借贷公司、民间合会等机构都或多或少带有金融机构的属性，抑或从事影子银行业务。此外，混业经营已成为当前金融机构发展的趋势，银行业金融机构与非银行业金融机构的界限并不明确且存有交叉，对金融机构的类型划分与范围界定等提出了新的挑战。

其次，金融消费者这一概念也随着我国金融市场的发展而进入公众视野。面对金融业务的多样化，《企业破产法》不仅需要保护破产金融机构存款人的利益，还应保护那些虽非存款人但属于金融消费者的群体的利益。当前，我国并非只有商业银行等银行业金融机构在从事吸收存款业务，一些影子银行机构也在经营着类存款业务，而且商业银行并不只是从事传统的存贷款业务，还同时与其他金融机构合作开展多种金融业务。这种混业经营的趋势使得金融机构的经营业务呈现出多样化的局面。在此情况下，诸如《商业银行法》中仅对存款人予以特别保护已稍显局限，改为对金融消费者的保护更为合理。

此外，存款行为从广义上看也可视为客户接受金融机构的服务，因此金融消费者可取代存款人的称谓，将其纳入金融消费者的行列。但学界目前对于存款人与金融消费者的概念是否属于包含与被包含的关系仍有争议。有的学者认为，金融消费者是指为了满足一定的需求而购买金融服务的自然人，广义上的存款人是指将余款存在金融机构尤其是商业银行中的自然人或法人，存款相对于存款人而言并不是购买金融服务行为。

（二）金融机构对经济社会具有重大影响性

首先，从产品与服务的消费群体来看，金融机构区别于一般企业的特殊性之一便是其经营的产品和服务具有公共性，尤其是银行业金融机构，承担着国民经济发展不可替代的重要作用（蒙瑞华，2014）。一方面，它和普通企业一样以营利为目的，并追求营利的最大化；另一方面，它又是国家调节宏观经济的重要途径（杨雄壬，2017）。此外，金融破产债权涉及债权人人数众多，破产结果直接影响金融消费者群体的利益，进而影响金融安全与社会稳定。我国目前高度重视金融消费者的权益保护，而其主体具有广泛性特征，涉及个体众多，因此还有引发公益诉讼的风险。

其次，从对内部金融机构经营的影响来看，金融机构常常是一国经济的“中枢神经”和宏观政策的“传输带”，同时也是系统风险的传染源（蒙瑞华，2014）。金融机构的资本结构较普通企业具有高杠杆、高负债的特点。金融机构间往往存在大量的资金往来与拆借关系，一家金融机构的破产可能会同时影响几家金融机构的资金运转，其传导性的破坏力所导致的连锁反应是普通企业所不具有的。以银行挤兑事件为例，一家银行引起的挤兑很可能会牵连一个地区甚至全国银行的资金链断裂，进而可能引发系统性金融风险。

最后，从对社会多方面的影响来看，金融产品与服务对国家经济有着重大的影响力。金融机构的正常运行与健康发展具有为企业和个人提供资金融通、促进社会经济发展与进步等正面作用，但与此同时也可能产生负面影响。除了上述对金融业内部的负面影响外，金融机构还可能因经营不当或失败的市场退出机制对一国的政府财政、民众信心以及国民经济生活等都产生严重的负外部性影响。金融问题不仅关系一国公民的理财投资和日常生活，也关乎金融机构的健康成长和稳定运行，更事关一国的国家营商环境建设、金融安全等根本问题。

（三）金融机构破产具有一定的特殊性

首先，在破产宗旨上，一般破产程序追求的是企业总价值最大化和通过公平机制实现对债权人的保护。但是，金融机构破产倡导的是破产预防，不是促进其破产。金融机构破产的根本目标是解决金融机构破产的负外部性问题（吴世庸，2015）。因此，金融机构与一般企业的破产宗旨有着根本的区别，金融机构破产首先要考虑维护国家金融安全与社会稳定。此外，金融机构的破产亦需保护其金融消费者的合法利益，避免因其破产导致的民众经济信心下滑、银行挤兑等事件发生。

其次，在破产权利上，世界大多国家均规定金融机构无破产自主权，其破产申请多由金融监管机构代为行使。我国现行《企业破产法》第二章第一节明确规定债务人、债权人都有权向人民法院提出企业重整或破产清算的申请。但鉴于金融机构的特殊性，现行《企业破产法》第一百三十四条规定，国务院金融监督管理机构可以根据金融机构具体情况向人民法院申请破产，并未规定金融机构自身及其债权人有破产申请权。

再次，在破产救助上，当前我国国务院金融监督管理机构在依法向人民法院提出金融机构破产申请前，通常还会采取诸如停业整顿、接管、托管、重组等一系列措施来对金融机构进行救助，以尽可能减少因其破产带来的消极影响，而一般企业破产则无此破产救助环节。金融机构的公共性、金融风险的传导性与重大性等特征决定了金融机构破产具有与其他一般企业破产所不同的地位，金融机构的破产不仅需要合法、有序，更需破产前的特殊关切与救助。

最后，在破产清偿上，金融消费者的存款根据现行《企业破产法》的规定，应当属于普通破产债权，居于清偿顺序的最末位。但是在现实中，以我国现行《商业银行法》为例，则突出了对存款人的保护，其第七十一条第二款规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”

三、金融机构破产对现行《企业破产法》适用的挑战

从1995 年海南发展银行、中银信托倒闭，1999 年广东投资信托公司、2004 年南方证券、2006 年大鹏证券破产，到2020 年安邦保险破产解散、包商银行申请破产，我国金融机构市场退出的案例虽然不多，但接受金融机构有序破产、健全金融机构的市场退出机制已是业内共识。然而，我国当前金融机构破产所适用的《企业破产法》缺少对金融机构及其破产特殊性的考量，并暴露出诸多弊端，已无法满足金融机构破产的实际需求。

（一）立法体系：缺乏协调性且统领性较弱

从立法体系来看，《企业破产法》是我国对于整体性金融机构破产的主要法律适用根据，除此以外，还有涉及不同类型金融机构破产的针对性立法，如《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等。从法律效力层级来看，《企业破产法》与上述针对性法律为一般法与特殊法的关系，在适用上应当优先适用特殊法。此外，《企业破产法》中关于金融机构破产的规定只有寥寥数字，属于原则性的规定，旨在将金融机构破产纳入《企业破产法》的规制范围，具体的适用性并不强。其他法律以特殊法的形式分别针对不同类型的金融机构进行具体规定，但这些法律的规定各行其是，也并不全面。以《保险法》为例，其第八十九条至九十三条对保险公司的破产进行了规定，除结合保险业特性对其破产债权的清偿顺序等有特别规定外，其余的规定较为粗略。《证券法》的相关规定则更加模糊。分散式立法模式难以体现金融领域制度建设的顶层设计，与防范和化解金融领域重大风险这一要求不符，并且与强化金融系统性监督的宏观立法背景相背离，难以形成一套具体且相对完整的法律制度体系（李广稷和黎荣舟，2020）。

虽然《企业破产法》的规定简单，但补充性的法规如《金融机构撤销条例》《外资银行管理条例》等属于下位法，其内容不能与《企业破产法》的规定相违背，在具体适用上，容易出现缺乏上位法依据的问题。《企业破产法》授权国务院可以根据《企业破产法》与其他法律制定实施办法，但是国务院制定的行政法规依然不能违背其上位法《企业破产法》的有关规定。由此可见，目前我国现行《企业破产法》很难作为与金融机构破产相关的法规、规章的充分立法依据，这种上位法的缺失容易影响我国法律体系的完整性与严谨性。

从实践来看，以包商银行破产案为例，在包商银行出现严重的信用风险时，人民银行与银保监会作为监督管理机构对包商银行进行联合接管，其主要依据是现行《商业银行法》第六十四条之规定。2020 年8 月6 日，人民银行宣布包商银行严重资不抵债，将被依法向人民法院提起破产申请，其主要依据《商业银行法》第七十一条以及《企业破产法》第一百三十四条之规定。但是，《商业银行法》第七十一条并未直接规定由国务院银行业监督管理机构作为破产申请主体，只规定需经其同意，方可由人民法院宣告因不能支付到期债务的商业银行破产，法律并未明确排除商业银行自身作为破产申请主体的权利。根据《企业破产法》第一百三十四条的规定，“国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”，条文中的“可以”二字也并非对金融机构自身申请破产权利的绝对禁止。但《中国银保监会非银行金融机构行政许可事项实施办法（2018 年修正）》则要求金融资产管理公司应当向银保监会提交破产申请，其他非银行金融机构向所在地省级派出机构提交申请。根据该规定，金融机构向国务院监督管理机构提出破产申请是司法破产的前置程序，金融机构自身并无直接向法院申请破产的权利。既然上位法《商业银行法》以及《企业破产法》都未明确禁止金融机构自身的破产申请权，则《中国银保监会非银行金融机构行政许可事项实施办法（2018 年修正）》就有违反了上位法规定的嫌疑。由此可见，《企业破产法》对于“金融机构破产”的现行规定在文字表述与具体规制上都有缺漏，缺乏对实践的明确性指引。

综上所述，《企业破产法》虽然目前在金融机构破产的立法中居于最高的核心地位，但其法律条文的笼统性直接导致了我国金融机构破产立法的碎片化状态与不同法律、法规、规章之间的交错纵横，影响了金融机构破产立法的整体协调性，缺乏与其他同级法律间的协调性，且对低阶层法规、规章的统领性较弱。《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律在《企业破产法》之外对金融机构破产程序进行特别规定是基于我国长期以来的分业经营模式，但是鉴于目前出现的金融机构混业经营趋势，不可能针对破产金融机构不同业务实行不同的破产程序。此外，现行《企业破产法》也没有为金融控股公司设立专门的破产规定，涉及跨行业的金融集团的破产只能依据各自的破产规则。这种人为的分隔难以有效处置大型的金融机构和金融控股公司的破产问题（苏洁澈，2017）。

（二）程序规制：不具有可操作性

从程序规制来看，现行《企业破产法》仅用第一百三十四条149 字对金融机构的破产进行规定，其条文表述由于太过简化，以致于实践中诸多破产程序细节处理上存在争议。以金融机构破产的申请主体、破产管理人的选择、债权人会议的适用、破产清偿顺序四个问题为例：

第一，对于金融机构破产程序的申请，上文已对其从上下层级立法间的协调性以及《企业破产法》对低位阶法律法规的统领性的角度展开分析。目前多数学者认为金融机构破产的申请主体通常应当由国务院金融监督管理机构担任。但李曙光（2007）认为，现行法律并未明确排除金融机构自身在遵守国家有关法律法规的前提下自愿提出破产申请。此外，吴珊（2014）认为债权人与债务人（金融机构）存在极为密切的利益联系，一味禁止金融机构的破产申请权并不合理，应该有条件地赋予其权利，使其能够在第一时间发现问题并及时解决，尽可能减少损失，这同时也是作为独立的民事权利主体处分自己的权利的体现。

第二，在破产管理环节破产管理人的挑选上，现行《企业破产法》第二十二条、二十四条规定管理人由人民法院从有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构指定。但是，金融机构及其破产都具有特殊性，其破产宗旨与破产程序都较普通企业更为专业、复杂。《2020 年第二季度中国货币政策执行报告》显示，对于包商银行风险的处置，2019 年6 月接管组以市场化方式聘请中介机构展开对包商银行的摸底调查，全面掌握了包商银行的资产状况、财务状况和经营情况，为接管组后续推进包商银行改革重组工作奠定了坚实的基础。上述做法对金融机构破产管理人的选择具有高度的借鉴意义。可参照我国《证券公司风险处置条例》第四十条的规定①2008 年《证券公司风险处置条例》第四章第四十条：“人民法院裁定受理证券公司重整或者破产清算申请的，国务院证券监督管理机构可以向人民法院推荐管理人人选。”，由具有专业性的国务院金融监督管理机构来推荐管理人。

第三，债权人会议于金融机构破产程序而言基本不具有可适用性。现行《企业破产法》第七章专章规定了债权人会议的参与者、表决权、人员设置、行使职权等内容。按照法律规定，金融机构破产也应当遵循该债权人会议程序。然而，金融机构的债权人人数众多，且遍布全国甚至全世界，在如此庞大的债权人基数下召开债权人会议是不现实的。根据《2020 年第二季度中国货币政策执行报告》，包商银行在接管当日客户约为473.16 万户，其中个人客户466.77 万户、企业及同业机构客户6.36 万户。若非存款保险基金和人民银行提供资金，先行对个人存款和绝大多数机构债权予以全额保障以及后续进行改革重组工作，这些破产债权于司法破产程序是不容小觑的压力。可见对于金融机构而言，债权人会议的职权以及行使方式应有所调整。

第四，对于破产清偿顺序，现行《企业破产法》的规定是在优先清偿破产费用和共益债务后，依照所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用、医疗保险费用、基本养老保险、补偿金、社会保险费用、税款、普通破产债权的顺序来进行清偿。虽然《商业银行法》《保险法》等法律针对金融业务特性进行了特别规定，但是实践中有大量的非银行业、保险业金融机构也从事类似的吸收存款、发放贷款的业务，对于这类金融机构，其金融消费者的债权则难以得到有效保护。因此，金融机构的破产清偿顺序立法应当吸收《商业银行法》《保险法》中对存款人等金融消费者优先保护的理念，使其居于优先受偿地位。

（三）主导机关：司法与行政权力冲突

从破产程序的主导机关来看，根据现行《企业破产法》，普通企业的破产程序，无论是其最初的破产申报还是破产管理人的指定，以及最后的破产宣告，法院都在其中居于主导地位。然而，以法院为中心的普通破产程序以实现公平为己任，安全与效率并非最主要目标，其在实现维持公众信心、防范系统性风险、维护金融稳定等政策目标的途径上存在天然缺陷（季立刚和解正山，2015）。金融机构所提供之产品与服务具有公共性，且其破坏力更具传导性，具有负外部性等特点，其破产宗旨更加关注国家的金融安全与社会稳定等因素。因此，金融机构自主申报破产的权利也受到了相应的限制，还经常伴随停业整顿、接管、托管、重组等前置救助环节，具有浓厚的行政干预色彩，甚至可以说国务院金融监督管理机构实质性地主导了商业银行等金融机构的破产程序，而法院只是进行协调与配合。

《企业破产法》针对一般破产主体选用司法主导模式无可厚非，而金融机构破产采用行政主导模式的破产程序也更合乎情理。其二者冲突与差异的根源在于，国务院金融监督管理机构具有维护国家金融安全、市场稳定、防范系统性风险的行政职能，金融机构的特殊性使其不可能放任金融机构像普通企业一样自主申报破产清算，由法院在追求公平正义的宗旨下主导破产程序。但与此矛盾的是，《企业破产法》第一百三十四条的目的就在于让金融机构回归市场机制，让金融机构实现有序破产成为可能，而不再由国家、政府买单。但由此导致的一个结果是，国务院金融监督管理机构处于一种不能全然放手但又极度需要司法裁判来落实金融机构有序破产的进退维谷的状态中。只有使金融机构的破产最终通过法院司法裁判的方式来完成其市场退出，才能使我国的金融业持续、健康地发展，同时营造法治化的金融市场环境。

但笔者认为，《商业银行法》对商业银行破产强化行政监管是值得肯定的。以对包商银行的接管与最终申请破产为例，行政干预及时有效且更为专业地防范和化解了重大金融风险，尽可能地减少了金融消费者的损失。人民银行与银保监会从接管到申请司法破产的整体过程充分地体现了我国行政机构化解系统性金融风险、维护金融稳定、保障人民利益的职责和能力。但与此同时，也应关注行政干预的强度和阶段性，以及其与司法破产程序的衔接，否则将影响金融机构的市场退出效率，也违背《企业破产法》将金融机构纳入破产规制的初衷。

四、完善《企业破产法》关于金融机构破产有关规定的政策建议

2018 年7 月，最高人民法院出台的《关于上海金融法院案件管辖的规定》第一条第三项规定，上海以金融机构为债务人的破产纠纷由上海金融法院专属管辖，其主要考虑便是，以金融机构为债务人的破产纠纷与普通的商事主体在破产程序上有很大不同，且涉及的利益主体众多，由金融法院进行专属管辖，可以更好地完成金融机构的市场退出。上海金融法院对金融机构破产纠纷案件的专属管辖更加凸显实践对于现行《企业破产法》中金融机构破产完善的迫切期待。

（一）立法体例：设立“金融机构破产”专章

鉴于金融机构种类繁多，制定出一部统一的金融机构破产法难度较大，针对不同类型金融机构进行特别的破产规则设计具有一定的合理性。当前金融机构破产立法的主要缺陷是《企业破产法》对于金融机构破产的规定过于原则性，既不能与同位阶的《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律相协调，在这些专门法无具体规则适用时进行兜底，也无法为《金融机构撤销条例》《外资银行管理条例》等低位阶法规、规章提供立法依据，同时也无法填补混业经营金融机构和跨行业经营的金融控股公司、金融集团的破产法律适用空白。

鉴于金融机构及其破产的特殊性，有必要在《企业破产法》中设立“金融机构破产”专章来进行规定，主要原因有：第一，根据现行《企业破产法》规定，国务院可以根据《企业破产法》与其他法律制定实施办法。但是如果国务院制定《金融机构破产实施条例》，而《企业破产法》维持原样，那么作为下位法的《金融机构破产实施条例》依旧将是无源之水，没有依据。因此，《企业破产法》有必要对金融机构破产的相关规定进行修改。第二，鉴于金融机构的特殊性，金融机构破产的申请主体、破产管理人、债权人会议制度等与一般企业破产均有所区别。若采用单行法的模式，则之前将金融机构破产入《企业破产法》显得多余，且结合我国立法对于金融机构破产市场化的期待，将其置于《企业破产法》中更符合初衷。以专章的形式作为特别规定，一是可以有效地回应金融机构及其破产的特殊性，对具体的制度适用、程序问题进行厘清，二是可避免在金融机构破产与一般企业破产程序相同时进行过多的赘述，直接适用《企业破产法》的其他相关规定即可。

（二）规制设定：回应金融机构及其破产之特殊性

第一，现行《企业破产法》第一百三十四条规定国务院金融监督管理机构“可以”向人民法院提出破产申请，笔者认为，“可以”一词并非是对金融机构破产申请主体的确定性表述。对于全国性、影响大的金融机构，其破产申报权利应该受到限制；但是对于一些小型的、涉及债权人数较少的金融机构，为及时保护债权人的合法权益，可以由金融机构自身或其债权人提出申请。

第二，对于金融机构的破产管理人，根据现行《企业破产法》第二十二条，由法院来指定破产管理人应当是最为公正、合理的选择，但是结合金融机构破产的复杂性和专业性，国务院金融监督管理机构更能从追求金融安全与社会稳定的角度出发来推荐合适的破产管理人人选。

第三，对于债权人会议制度，由于金融机构破产涉及的债权人数通常较多且地域分布广，落实债权人会议制度成本高且难度大，因此可适当限缩债权人会议对于金融机构破产的职权，由破产管理人取代部分职能。

第四，对于金融机构破产的清偿顺序，《企业破产法》“金融机构破产”专章应当注重对存款人等金融消费者的保护，对现行破产债权的清偿顺序进行调整，将存款人等金融消费者的债权置于优先清偿地位。

（三）破产模式：完善行政与司法部门的权力划分与衔接机制

在对破产模式的选择上，选择司法主导型破产模式还是行政主导型破产模式并不是一个二选一的问题。根据金融机构类型的多样性，笔者认为，我国应完善行政与司法的权力划分与衔接机制，使金融机构的破产模式更为清晰。

在行政主导型金融机构破产中，金融监管机构在破产前履行审慎监管的职能，预防并阻止破产的发生；当破产发生时，监管机构通过早期干预、接管、清算等程序处置金融机构，也可根据《企业破产法》向人民法院申请破产。在这种模式下，金融监管机构在金融机构破产程序中扮演着发起人、接管人、清算人和程序监督人等多种角色（苏洁澈，2019）。监管机构虽更具专业性，但不同身份间具有不同的利益关切，监管机构身兼多职既是行为者又是监督者，这在制度设计上并不合理也缺乏对其必要的限制。因此，即便是行政破产程序，也需要司法破产程序的监督与配合，对行政监管机构进行适当的约束，防止行政机关自由裁量权的过度扩张。

但并不是所有的金融机构都需要建立行政破产程序。为银行业建立特殊的破产程序已经成为世界主流，而保险业、证券业以及其他类型的金融机构并不一定需要特殊的行政破产程序。对司法破产程序加以改善同样可以有效处置保险和证券公司的破产问题（苏洁澈，2019）。在金融机构破产程序中，行政机关较人民法院更加专业，其对破产结果、影响的考虑也更加周全，对于商业银行等涉及群众基数大、利益广泛的金融机构，其主要破产事项可由行政机关决定；对于一些规模小、影响弱的金融机构直接走司法程序则更具效率性。无论是哪一种类型的破产程序，都应确保法院对于破产程序的监督，确保金融机构破产的司法权威。因此，应当尊重金融监管部门对金融机构破产前的指导与干预，同时完善行政程序与司法程序的衔接机制，针对不同类型的金融机构实行不同的破产模式，充分发挥金融监管部门的专业性优势与司法对行政的监督作用，提高金融机构破产的法治化水平。

五、结语

将金融机构破产纳入《企业破产法》规制范围是完善我国金融机构市场化退出机制的重要一步，也是维护我国金融市场健康、持续发展的重要举措。但现行《企业破产法》缺乏对金融机构及其破产程序特殊性的考量，且我国金融业发展早已随着时代的脚步与科技浪潮的更新迭代呈现出新的面貌，“金融机构”的概念也早已跳脱出传统概念范畴，新型的金融机构层出不穷，影子银行大量涌现。现行《企业破产法》只用第一百三十四条对金融机构破产进行规定，无法回应其在金融机构破产立法体系中的重要地位，其简单、原则性的规定也不足以支撑、指导整个金融机构破产的程序设计，同时在行政干预与司法裁量的衔接问题上也未做到有效的平衡。因此，我国应在《企业破产法》中设立“金融机构破产”专章，结合金融机构及其破产的特殊性，回应现实需求，为金融机构的市场化退出机制提供充分的法律依据，促进我国金融业的健康、持续、稳定发展。