对广西自然资源社会信用体系建设工作的思考

● 唐可琴，李博闻

（第一作者单位：广西自然资源职业技术学院）

中共中央、国务院高度重视信用体系建设。2016 年，习近平总书记在中央政治局第37 次集体学习时强调，对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建设覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。中国共产党第十九次全国代表大会提出，要推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。国务院相继印发了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33 号）、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35 号）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49 号）等文件，旨在加快推进社会信用体系法治化、规范化建设。

研究小组对广西自然资源社会信用体系的建设现状进行调查，分析存在的具体问题，并就如何进一步加强体系建设进行初探。

一、广西自然资源社会信用体系建设现状

2018 年以来，广西先后印发了《关于印发广西推进社会信用体系建设有关文件的通知》（桂政发〔2018〕3 号）、《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的实施意见》（桂政办发〔2019〕99 号）等文件，明确提出要建立健全约束和惩戒失信行为机制。

《广西壮族自治区公共信用信息管理暂行办法》（桂发改财金规〔2019〕102 号）于2019 年初印发，建立了全区公共信用信息的归集、共享和应用等管理机制。

按照国家和自治区部署，广西自然资源厅于2019 年7 月份印发了《关于加强自然资源社会信用体系建设的指导意见》（桂自然资发〔2019〕38 号），明确提出了要构建包括自然资源市场、行业协会（学会）、政府采购代理机构3 个大类，涵盖土地市场、矿业权市场、测绘地理信息市场、自然资源中介服务市场、自然资源工程项目市场5个方面的自然资源社会信用体系，要求制定守信联合激励、失信联合惩戒的自然资源社会信用奖惩措施清单、工作流程和操作规范，初步搭建自然资源社会信用信息管理平台；2019 年12 月，《广西壮族自治区自然资源社会信用信息管理办法（试行）》（桂自然资规〔2019〕11 号）印发，初步建立全区自然资源社会信用信息的归集、处理、应用等管理机制；2020 年12 月，《广西壮族自治区自然资源社会失信行为认定和惩戒办法（试行）》（桂自然资规〔2020〕12 号）印发，明确了自然资源社会失信情形、认定依据、惩戒方式和信用修复等管理制度。

2020 年以来，广西自然资源系统不断完善公共信用信息目录，共享探矿权许可、采矿权许可、建设用地预审批复等行政许可信息共317 条；开展测绘行业信用评价185 份；按照国家和自治区失信联合惩戒相关制度要求，市、县自然资源主管部门在国有建设用地供应、采矿权取得、工程建设项目招投标等过程中依照联合惩戒合作备忘录实施失信联合惩戒，限制或禁止失信主体参与竞买活动。

二、存在问题

（一）法治化程度不够，缺乏上位政策支撑

一是上位法律法规、部门规章制度依据不足。当前，自然资源领域社会信用体系建设处于起步阶段，相关依据主要是党中央的政策和国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33 号）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49 号）等文件；在自然资源部的部门规章制度方面，除测绘地理信息行业信用体系管理制度较明确外，其他自然资源领域信用信息管理工作主要以试点的方式开展，整体仍处于探索阶段，尚未形成健全的自然资源信用管理体系。总的来说，自然资源领域失信情形、失信程度判定、惩戒措施等方面仍缺乏充足的法律法规、政策依据。二是未制定相应的地方性法规和政府规章。广西在推进自然资源领域信用体系建设方面已开展了有益探索，处于全国前列，在政策研究制定上取得了一定成效，但尚未提升到立法和政府规章层面，缺乏法制层面的指引。

（二）失信行为认定有难度，顶层政策仍需完善

一是严重失信行为认定难度较大。《广西壮族自治区自然资源社会失信行为认定和惩戒办法（试行）》（桂自然资规〔2020〕12 号）第17 条规定，信用主体产生自然资源社会失信情形，造成严重经济社会影响的，将其列入黑名单。文件同时对“造成严重经济社会影响”界定标准进行说明，其中“造成国有资产重大流失或重大损失的”“造成人员伤亡或他人财产重大损失的”两条有明确的数据标准，具有指导性、操作性；“严重扰乱自然资源市场秩序的”和“严重破坏自然资源生态环境的”两条没有数据标准，可能导致实施时存在一定难度，仍需在实践中不断探索。二是失信情形有待进一步细化。《广西壮族自治区自然资源社会失信行为认定和惩戒办法（试行）》（桂自然资规〔2020〕12 号）中虽然已明确土地市场、矿业权市场、海域和无居民海岛使用市场、测绘地理信息市场、自然资源中介服务市场等8个方面的失信情形，但部分失信情形表述比较宽泛，操作性不强，如“未依法依规开发利用土地”“未遵守法律法规、规章和规范性文件及本行业执业准则、规范”等，在下一步制订相关政策规定时有待进一步细化。三是自然资源领域守信激励机制尚不健全。虽然《关于加强自然资源社会信用体系建设的指导意见》中提出要建立自然资源领域守信激励和失信惩戒机制，但是目前已印发的制度主要以针对自然资源领域失信行为进行惩戒为主，缺乏自然资源领域守信激励相关制度。四是由自然资源部门发起的联合奖惩制度有待进一步完善。国家层面已印发的联合奖惩合作备忘录中涉及自然资源部门的，主要是由其他政府部门发起，针对其业务领域信用行为，自然资源等相关政府部门实施联合惩戒。由自然资源部门发起，由其他政府部门配合实施联合惩戒的制度尚未健全。五是推动信用监管与深化“放管服”改革深度融合方面有待进一步探索。信用监管政策及信用信息运用与“承诺制”审批、“双随机、一公开”监管等“放管服”措施深入连接、融合力度不够。如何充分发挥信用监管作用、深入推动自然资源领域“放管服”改革、通过建立守信激励制度“服”出便利、通过建立失信惩戒制度“管”出质量等方面还有待进一步探索。

（三）落实机制仍需进一步健全

一是信用信息共享机制有待健全，诚信档案收集难度大。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49 号）明确规定，可认定失信行为的依据包括：生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书。实际工作中，相关文书由不同部门保存，由于资料信息化水平较低，共享难以实现，全面采集相关信息难度较大。二是部分市、县和行业协会（学会）没有按照既定的原则将责任落实到具体部门和工作岗位。三是自然资源部门与其他部门的联合奖惩力度还需进一步加强，急需落实联合激励机制。联合激励机制不健全导致各部门无法将守信情况作为奖励和表彰的重要参考；同等条件下给予优先考虑等联合激励措施还不到位。

三、建 议

（一）推动自然资源社会信用政策在地方立法中体现

当前，广西正在对《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》进行修订，拟制定印发《广西壮族自治区土地管理条例》，建议在文中增加条款，明确将土地资源开发利用和保护的行为纳入信用管理，对严重失信行为可以采取惩戒措施。

（二）进一步完善自然资源社会信用体系顶层政策设计

一是进一步细化失信和严重失信情形政策。对拟列入严重失信主体名单的，要严格按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33 号）规定对其进行限制，如严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等严重违法失信行为责任主体。广泛征求意见，凝聚并形成共识；评判标准进一步细化形成文件，做到规则清晰、准确。二是进一步细化失信惩戒措施，按照《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49 号）有关规定，依据国家法律法规、党中央和国务院政策文件或地方性法规细化自然资源失信惩戒措施，确保失信惩戒依法依规、过惩相当。三是进一步完善自然资源领域守信激励机制，制定自然资源领域守信激励对象、激励情形、激励措施、激励管理等政策。明确对守信激励主体在项目准入、资料获取、成果共享等方面提供便利和支持，在行政许可审批办理中享受“绿色通道”“容缺受理”；在公共资源交易中依法依约对市场主体采取信用加分等守信激励措施细则，充分发挥守信激励的正向作用，让社会主体享受“守信红利”，不断提升自然资源领域社会诚信水平。四是进一步完善联合奖惩制度，由自然资源部门牵头，会同有关政府部门制定关于自然资源领域相关主体守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录，对自然资源领域信用行为发起联合激励和惩戒。五是深化“放管服”改革，积极探索“承诺制”审批、“双随机、一公开”等有关信用监管政策，完善操作模式，提升市场主体践诺履约的积极性和主动性。

（三）进一步完善自然资源社会信用体系政策落实机制

一是用好广西社会信用体系建设联席会议制度，建立健全与司法、金融等部门的信息交换机制，加强自然资源系统内部档案管理，加快推进自然资源诚信档案收集、信息化工作。二是加强政策落实工作指导。帮助和指导市、县和行业协会（学会）完善信用信息监管工作机制和工作队伍，开展工作培训，明确工作责任。三是进一步健全联合奖惩落实机制，建立部门之间互通的触发和反馈机制，探索实施跨省份、跨区域的联合奖惩机制，跟踪问效各部门联合奖惩机制落实情况，确保联合奖惩措施落实到位。四是完善信用信息监管平台建设，建议自治区建立统一的信用信息管理平台建设标准，采用统一的信用信息数据格式，实现区、市、县三级，各政府部门之间信用信息数据共享，强化信用信息监管平台运用，确保联合奖惩机制落实到位。