分级分类保障项目用地强化土地利用计划监管——解读《广西壮族自治区自然资源厅关于2021 年土地利用计划管理的通知》

● 罗讲平

（作者是广西自然资源厅国土空间用途管制处处长）

一、背景及依据

2020 年，国家对土地利用计划管理进行改革，提出严格落实“增存挂钩”（即各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划时，把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排），按照“土地要素跟着项目走”的原则安排新增建设用地计划。2021 年，国家进一步深化了改革要求，自然资源部印发的《关于2021 年土地利用计划配置规则的通知》（自然资发〔2021〕80 号）对土地利用计划安排提出了更高要求，强调在继续执行“增存挂钩”的基础上，推进“增违挂钩”（即违法行为与年度新增开发利用自然资源约束性指标挂钩制度），落实最严格的节约集约用地制度。

为落实国家要求，全力做好2021 年广西土地利用计划管理工作，2021 年8 月，广西自然资源厅制定了《通知》。

二、主要内容

《通知》围绕强化用地保障和监测监管两条主线，根据全区实际情况，在分级分类保障项目用地、统筹推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩）、强化土地利用计划监管等3 个方面提出了具体措施。

（一）分级分类保障项目用地

1.国家配置计划指标。国家继续对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单及自治区人民政府重点保障用地项目清单的项目保障用地计划指标。大藤峡水利枢纽工程、南宁吴圩国际机场改扩建工程等73 个重大项目已纳入2021年国家重大项目清单，涉及计划指标40 787 公顷；落久水利枢纽建设工程、贵港至隆安高速公路等489 个重大项目已纳入2021 年自治区人民政府重点保障用地项目清单，涉及计划指标42 797 公顷。上述项目不需要提前落实计划指标，可在项目用地批准后，由自治区完成备案，关联重点项目库计划指标。

2.自治区配置计划指标。自治区对纳入2021年自治区层面统筹推进重大项目，“双百双新”项目，“五网”建设重大项目，“5 个50”项目，单独选址的交通、能源、水利等基础设施项目，保障性安居工程，自治区储备计划项目等用地，继续实行计划指标核销制。项目不需要提前落实计划指标，在项目用地批准后，经地方申请，自治区审核同意后分批予以核销。

3.严格落实“增存挂钩”机制。除上述两类项目及农村村民住宅建设以外的项目用地，计划指标由设区市自行保障。自治区根据各地批而未供和闲置土地处置任务数，按照国家核算规则，核算各设区市可用计划指标并按季度预先安排。项目用地应提前落实计划指标，并在三级联管系统中配置确认，确保项目依计划批地。

另外，为落实《自然资源部 国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16 号）要求，各设区市每年应单列不低于5%的新增建设用地计划，优先保障符合条件的农村产业融合发展项目用地，不足部分可年底统一上报广西自然资源厅，由自治区统筹解决。

4.强化落实“增违挂钩”机制。根据《通知》要求，涉及违法用地的项目经依法处理后办理用地审批手续的，违法部分一律使用设区市2021 年存量土地处置规模为基础核定的计划指标。为进一步规范后续项目的审批管理，项目违法用地报批材料的土地违法案件查处到位情况审查意见书中，应明确违法用地部分新增建设用地面积、占用农用地面积、占用耕地面积，违法用地是否已处理、是否已处理到位以及违法用地处罚决定书等相关证明材料文号等。

国家及自治区将依托执法综合监管平台，对使用国家指标的项目进行重点核查。如发现漏报、瞒报违法用地有关信息的，相应扣减下一年度计划指标的核定量。

5.对农村村民住宅建设用地计划指标核销保障。农村村民住宅建设用地无需在“三级联管”系统备案或申请自治区核销计划指标。用地批准后5 个工作日内，农村村民住宅建设用地要按要求及时在审批备案系统中备案，国家实行实报实销。《通知》同时强调，农村村民住宅建设用地，应单独组卷办理农用地转用审批手续，并附具农村宅基地和建房（规划许可）审批表。

6.单列国家33 个脱贫县新增建设用地计划指标。单列国家33 个脱贫县（即原国家深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县）计划指标，每县40 公顷。广西自然资源厅已于4月30 日印发了《广西壮族自治区自然资源厅办公室关于专项预安排33 个脱贫县新增建设用地计划指标的通知》（桂自然资办〔2021〕173 号），对脱贫县指标预安排下达。

（二）下达城乡建设用地增减挂钩节余指标购买任务

按照《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅印发〈关于深化农村改革激发乡村振兴新动能的实施意见〉的通知》（厅发〔2019〕130 号）要求，14 个设区市市区的商服、商品住宅项目新增建设用地，必须在自治区交易平台购买脱贫县增减挂钩节余指标。除脱贫县外，各县（市）的商服、商品住宅项目新增建设用地原则上不安排计划指标，应通过购买增减挂钩节余指标予以保障。统筹考虑各市商服商住用地需求、实际购买能力以及2020 年购买任务完成情况，经综合测算，广西下达14 个设区市增减挂钩购买任务1 567 公顷，较2020 年减少100 公顷。

（三）强化土地利用计划监管

1.依法依规严格审批用地。《通知》进一步强调了项目用地应符合国家产业政策和投资方向，不得包括高耗能、高污染项目。为进一步细化国家要求，广西将在办理建设项目用地预审与选址意见书（用地预审）时，落实最严格的节约集约用地制度，要求建设单位在编制项目可行性研究报告时，设置节约集约用地章节，在规划设计方案中作出专门比较分析。新的项目节约集约用地应达到国内同行业领先水平。

2.落实计划指标奖惩机制。为落实《广西壮族自治区人民政府办公厅关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》（桂政办发〔2019〕67 号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于对2020 年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（桂政办发〔2021〕79 号）等文件要求，广西自然资源厅对上一年招商引资排名前6 名的南宁、北海、桂林、柳州、贵港及梧州市奖励计划指标合计220公顷；对地方节约集约用地成效好等前3名的桂林、贺州及柳州市奖励计划指标合计200 公顷；将对获评年度广西高质量发展先进县（市、区）分别给予计划指标奖励20 公顷；将对获评年度“广西高质量发展进步县（市、区），自治区本级分别给予奖励计划指标13.3 公顷。

严格落实“增存挂钩”机制，广西自然资源厅对柳州、桂林、梧州、防城港、钦州、玉林、百色、贺州、崇左等9 个市完成2020 年批而未供和闲置土地处置任务的设区市，在核算计划指标基础上奖励10%的计划指标；对南宁、北海、贵港、河池、来宾等5 个市存在任务未完成的核减20%的计划指标。

严格落实“增违挂钩”机制，广西自然资源厅对2020 年土地卫片执法结果综合排序，排名前3 位的桂林、防城港、钦州市分别奖励计划指标30 公顷，合计奖励90 公顷；排名后3 位的贵港、贺州及崇左市分别扣减计划指标30 公顷。

严格落实增减挂钩购买任务奖惩机制，广西自然资源厅对2020 年未完成购买任务量的柳州、钦州、贺州、桂林、来宾、河池、百色等7 个市，按照差额的1 倍扣减计划指标，合计扣减562 公顷；完成购买任务的玉林、崇左、南宁、防城港、北海、梧州、贵港等7 个市，给予购买量50%的奖励计划指标，合计奖励512 公顷。

3.加强计划监测预警。为进一步准确测算及安排2021 年计划指标总量，广西自然资源厅将对定期根据批而未供和闲置土地处置情况测算盘活计划指标总量，并与地方计划指标安排配置总量进行比对分析，实行月底对账、季度预警、年底结清。监测超出计划指标测算量的，予以提示预警，同时暂缓该计划指标安排。

4.及时准确报备信息。为进一步适应国家计划指标信息化管理水平，要求各地在安排计划指标前要充分掌握项目用地信息及报批进度，备案的批次用地计划应明确具体项目名称，准确填报至系统。同时强调项目计划指标信息一经备案，禁止随意调整，项目用地审批备案信息应与计划指标备案信息保持一致。项目获得用地批文后，需在3 个工作日内上报“三级联管”系统，完成计划指标信息归档（核销申请），杜绝计划指标漏报、错报或迟报。

5.压实计划管理责任。对市、县自然资源计划指标管理工作提出要求，超出年终核定计划指标总量批准用地的，视为超计划批地，批准文件无效；计划指标备案信息弄虚作假、虚报瞒报的，一律通报批评至市级党委政府，情节严重的核减下一年度计划指标，追究相关责任人责任。

三、特色亮点

（一）助力乡村振兴

一是落实拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接及自治区工作部署安排，继续单列国家33 个脱贫县（即原国家深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县）计划指标（每县40公顷），专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴用地需要。二是下达2021 年各设区市增减挂钩节余指标购买任务1 567 公顷。要求14 个设区市市区的商服、商品住宅项目新增建设用地，必须在自治区交易平台购买脱贫县增减挂钩节余指标，为乡村振兴提供资金支持。三是要求各设区市每年应单列不低于5%的新增建设用地计划，优先保障符合条件的农村产业融合发展项目用地，不足部分可年底统一上报广西自然资源厅，由自治区统筹解决。

（二）激励地方担当实干

对广西2020 年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方、2020 年度“广西科学发展先进县”“广西科学发展先进城区”等，按照自治区人民政府的要求，奖励相应的计划指标。落实“增存挂钩”“增违挂钩”及增减挂钩购买任务奖惩机制，按照既定规则，分别奖励和扣减对应的计划指标，激励地方土地利用规划管理出实招、见实效。

四、注意事项

1.项目用地应符合国家产业政策和投资方向，不得包括高耗能、高污染项目。

2.严格落实“增违挂钩”机制，违法部分的新增建设用地计划指标国家不予以保障，由各地盘活存量核算的计划指标保障。

3.落实最严格的节约集约用地制度，要求在建设项目可研报告中对节约集约用地做出专门分析，新上项目节约集约用地还要求达到国内同行业领先水平。

4.对符合“一户一宅”和国土空间规划要求的农村村民住宅建设所需计划指标实行核销制，年内实报实销，无需在“三级联管”系统备案或申请核销。