协商民主视域下村监督委员会的民主功能建构——基于全国性调查的思考

□费君箫

[内容提要]基于2018年对全国31个省村务监督委员会的SPSS分析调查，以协商民主视域再认识村务监督委员会的民主功能价值。发现：受社会经济发展、村庄人口结构、村庄治理水平等因素影响，村务监督委员会出现了履职空间不充分、功能发挥区域差异大、村民民主参与度待提升、履职程序化水平待发展等具体问题。在乡村振兴“治理有效”目标的动力牵引下，应推进村务监督委员会系统构建“能力支持”“民主程序化”“财务整合”等三大民主功能，使之相互牵引、相互渗透，并明辨其相互关系及内在逻辑，最终使我国乡村民主的现实形态不断地实现自我超越与发展。

一、引言

党的十八大报告首次指出，社会主义“协商民主(Consultative Democracy)”是“我国人民民主的重要形式”[1]。十九大报告进一步指出，“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”[2]。

在协商民主的概念界定上，一是在我国学界，有学者从学理意义上来理解“协商民主”。其中，典型的代表如高健教授、佟德志教授，他们从“结盟民主”、“协和制民主”的意义上来理解另一种含义上的协商民主(Consociational Democracy)[3]。

二是在西方国家学界，类似的概念有哈贝马斯提出的“审议式民主”(Deliberative Democracy)[4]，强调通过对话的规则机制，推进不同社会群体的民主合作。而社会主义“协商民主(Consultative Democracy)”的理念、渠道及相应机制，正成为在我国社会不同场域中逐渐兴起的新一轮民主实践。

三是关于村务监督委员会在社会协商民主建设过程中的作用分析，典型代表有皇甫鑫，他以村民自治的“权力主体”为出发点，以“情境”和“过程”的双重视角，在民主监督层面对村务监督委员的责任缺失问题进行了分析[5]。

在中国特色社会主义的民主政治建设过程中，文中界定“协商民主”这一概念为“一定国家与社会范围内，不同社会群体通过互相协商来推进共识合作的民主模式、方法及内容”。

当前，在乡村振兴大背景下，各行政村大力推进村务监督委员会建设，本文基于华中师范大学中国农村研究院2018年暑期“百村观察”项目对全国31个省240个村庄3437个农户的抽样调查，并对抽样调查数据进行SPSS相关性分析(1)，挖掘当前村务监督委员会在推进民主政治建设上所面临的挑战及优势经验，探索在协商民主实践兴起的背景下，村务监督委员会民主功能建构的新方向，希冀能有益于推进乡村振兴背景下的治理有效性。

二、当前村务监督委员会在推进民主建设中的已有优势功能

村务监督委员会在我国的行政村大量设立，并积极参与到了村民自治体系的构建中去，长期以来，就功能上而言，村务监督委员会通过村务公开、民主理财、干部监督等方式有力推进了村庄的民主自治，提高了村民对民主自治的满意程度；就演进趋势而言，村务监督委员会通过不断健全职能体系，日益发挥着更为积极的治理效用。

(一)推进村庄自治，提升村民满意度

如表1所示，村务监督委员会的设立情况对村民的村庄自治评价具有显著性差异(P=0.000<0.05)。在拥有村务监督委员会的村庄，村民对村庄自治的评价会相对更高。

表1 有无村务监督委员会与村民对村庄自治评价(单位：个，%)

在此基础上，进一步考察村务监督委员会作用发挥对村庄自治的影响。发现，村务监督委员会作用对于村民个体的村庄自治评价呈明显的正向影响。如图1折线图所显示，村务监督委员会作用评价越大，村民对于本村村庄自治效果的评价也越好。

图1 村务监督委员会作用与村庄自治评价(单位：%)

(二)民主参与力度及广度进一步提升

民主参与是政治参与的重要形式。在文中特指：民众通过民主的机制程序参与到公共治理的过程中来。近年来，村务监督委员会通过职责的履行，提升了村民对民主参与的安全感、信任度，从而在自发性维度意义上提高了我国村民的民主参与度。这主要体现在以下两个方面：

1.村庄公共事务的参与度提高

如表2、表3、图2所示，村务监督委员会的设立能够同时有效促进村民与村干部对村内公共事务参与的积极性。在村务监督委员会作用发挥程度与村民公共事务参与积极性评价上，村干部与村民观点基本一致，认为村务监督委员会作用发挥越大，村民参与村庄公共事务的积极性越高。

图2 村务监督委员会设立与村民参与村庄公共事务积极性(单位：%)

表2 村务监督委员会作用与村干部的村庄公共事务参与评价(单位：个；%)

表3 村务监督委员会作用与村民的村庄公共事务参与评价(单位：个；%)

值得注意的是，罗伯特·达尔的多元民主理论中，强调多元民主要建立在一种社会群体间的“共识基础”之上[6]。而对于村务监督委员会在对村民民主参与的积极作用，村庄治理主体(村干部)与治理客体(村民)达到了接近一致的认同。这将进一步推进村干部群体与村民群体的分歧减少，为协商民主的实现提供广阔的生长空间。

2.村民对村庄会议的参与度提高

表4所示，没有村务监督委员会的村庄，村民代表大会召开的众数和均值都大于设有村务监督委员会的村庄，分别高出8次和0.07次；在中值上两者均为6次。

表4 村务监督委员会设立与村民代表大会召开频数(单位：次)

同时，再考察表5和表6，在设有村务监督委员会的村庄，村民非常积极和比较积极地参与村庄会议的占比比不清楚是否设有组织的村民分别高出7.97%和10.44%。(见表10)

表5 村务监督委员会设置与村民参会积极性评价(单位：个；%)

另一方面，从表6可以看出，对村务监督委员会作用评价越高的农民对村民参与村庄会议评价为“非常积极”的占比也越高；表示“比较积极”的占比与之呈非正相关关系。

表6 村务监督委员会作用与村民参会积极性评价(单位：个；%)

二、村务监督委员会在制度运行过程中的弊病

村务监督委员会在制度运行的过程发挥了诸多积极作用，比如提高了村民自治的广度与深度，也更好地和村民大会、村民代表会议等制度有效衔接了起来，成为推动乡村协商民主完善过程中不可忽视的制度力量。

然而，村务监督委员会作为新生制度，在乡村民主建设的过程中也出现了诸多制度运行上的弊病，诸如：“知晓度有限”且“职能履行不到位”，具体问题如下：

(一)村务监督委员会在村民中知晓度低且呈现出极化分布

在3429个有效样本中，如图3所示，由此可见，虽然对本村村务监督委员会设立情况的知晓度超过七成村民，但还有近三成的村民对村庄是否设立村务监督委员会完全不知晓。

图3 村务监督委员会的知晓度(单位：%)

再如表7中所示，考察不同地区的农户对村务监督委员会的知晓情况。由此可以看出，东部地区农户对村庄内村务监督委员会设立情况知晓度最高，中部地区农户次之，西部地区较差。

表7 不同地区村务监督委员会知晓情况(单位：个，%)

根据图4的性别数据，可以看出，男性农户对村务监督委员会的知晓情况明显高于女性农户。

图4 不同性别农户对村务监督委员会的知晓

由此可见，在村务监督委员会的知晓度问题上，首先，许多村民还并不清楚村中存在这一组织，从组织的设置到组织的职能都并不了解，这从另一个意义上阻滞了他们行使民主权利的形式。另外，在区域结构与性别结构上，村民对村务监督委员会呈现出“极化”趋势，东部地区村民对村务监督委员会的知晓远远超过西部地区和中部地区。同时，男性村民对村务监督委会的知晓又高于女性村民。这容易加剧村民民主参与的混乱状态，导致他们诉诸于“非正式制度”解决自身权益问题。

(二)对村务公开影响有限

从237个有效样本村庄村务公开的具体频数来看。整体而言，当前村务监督委员会的设立对村庄村务公开有一定的影响，但影响力十分有限。

表8和表9为村务监督委员会作用和评价不同的村庄村务公开频率。其中表8数据显示，村务监督委员会的作用评价与村务公开频数不存在正向关系，综合而言，村务监督委员会的设立及其当前作用的发挥，对于村庄村务公开的影响范围十分有限。

表8 村务监督委员会作用评价与村务公开频数(单位：次)

表9 村务监督委员会作用与村务公开频率(单位：个，%)

整体而言，村务监督委员会确实在一定程度内促进了我国村务公开，但作用极其有限。确实在部分地区，通过偶发性的职能运作，推进了村务公开。但整体而言，村务监督委员会在推进村务公开方面作用较小，也并没有获得村干部与村民的一致好评。推进村务公开是村务监督委员会的基本职能之一，所以这样的制度运行效果并不符合这一组织的基本职能定位。

(三)“民主评议会”职能的履职效果低下

“民主评议会”是村务监督委员会执行监督村委会治理的方式之一。从表10可以看出，对比有无村务监督委员会村庄，设有村务监督委员会的村庄，村庄民主评议会议的召开频率要高。

表10 村务监督委员会设立与村庄民主评议会议召开频数(单位：次)

从表11中看到，村务监督委员会作用评价与村庄民主会议召开频数和频率的关系都不大。村务监督委员会作用发挥大小对村民民主评议召开频率并没有直接的相关性影响。对比来看，整体上村务监督委员会作用“很大”的村庄民主会议整体频率更高。

表11 村务监督委员会作用评价与村庄民主评议会议召开频率(单位：个；%)

由上表可见，村民监督理事会并没有合格履行“召开民主评议会”的基本职能，不合格体现在两个方面：一是不召开民主评议的村庄依然众多，许多村民理事会成为“橡皮图章”，未能给村民的民主监督提供平台保障；二是出现“推责卸责”“条块扯皮”的现象，许多村民监督委员会并不主动成为民主评议会召开的主体部门，反而是村委会来组织召开民主评议会，考虑我国村两委的人员设置情况，这极易导致“评议”部门与被“评议”者形成“同构合并”关系，进而出现“自己组织村民评议自己”的不规范现象。这两个方面都导致了村民监督委员会在召开“民主评议会”方面收效甚微。

三、基于现状分析基础上的“民主功能”建构

在协商民主理论视域下，村务监督委员会在推进村务公开、完善民主评议等方面取得了一定的作用。但依旧存在着突出问题：一是基本职能不履行，许多村务监督委员会未按照法律法规履行民主评议等职能；二是职能履行不充分，许多村务监督委会在推进村务公开、召开民主大会等方面尽管依法依规“履职”，但收效不大；三是村务监督委员会的基本职权应该给予进一步厘清，首先是对村务监督在村务公开的监督范围、权限等问题还应进一步明确。村务监督委会应该不仅局限于既有职能的范围，其职能种类、层次应该有更进一步的发展，进行三方面的“民主功能”建构。

(一)“能力支持”功能

“协商民主”的发展需要有序有效的政治参与，而政治参与离不开有效的公民参与主体，这就需要进行积极的“公民训练”。当前，村务监督委员会的履行不尽如人意，很大程度上是由于村民的民主素养缺乏，对民主监督程序缺乏实际的理解。

在这一问题背景下，村务监督委员会积极参与到村民民主素质的培育工作上去，使村民能够经历充分的“公民训练”进而能知晓维护自己权利的渠道与方法。这将更加有利于村务监督委会民主监督职能发挥。同时，在国家治理的意义上，村民如果通过村务监督委员会解决了民主监督问题，将能更有利于实现“小事不出门，大事不出村，矛盾不上交”的权能化基层治理状态。这就需要村务监督委员会具备强有力的“能力支持”功能，使村民能够以更加理性、成熟的能力素养参与到基层协商民主的过程中去。

(二)“民主程序化”功能

马克思经典作家往往会从“多数人决定的组织形式”方面来讨论民主，民主的组织形式往往要求民主程序的规则化、理性化，现如今，我国乡村中大量的民主形式都存在着履行不规范甚至没有履行等现象，这与制度的外部性与制度的内嵌性都有着密切的联系。村庄人口的结构及流动、村委会功能强弱都成为了影响民主制度运行的重要外部性因素。同样，由于村委会各部门的职能交叉、部门交叉以及人员交叉，导致民主会议等形式容易沦为“走过场”、“卖人情”的平台，进而异化了它的初始功能。

而村务监督委员会作为独立行使监督职能的新兴部门，本身具备可以整合外部性因素及理顺内嵌性因素的制度潜质。这一潜质的发挥，更多是通过“程序化”的路径来实现的。就农村民主的推进而言，村务监督委员会可以在监督过程中，运用法律法规，一是将村民的民主参与过程进一步程序化、规范化、公开；二是让原有民主机制的运行更为符合它的内在机理。

(三)“财务整合”功能

村民理财是村务监督委员会的重要职能，而村集体资产以及个人资产的分配与获取是我国诸多农村的重大民主议题之一，作为理论上参照系的社区委员会，也推行了诸多具备实践价值的财务公开预算及决算的模式样态，其中典型代表就是浙江的“温岭”模式。它的协商民主模式，在发展中居于全国前列，被社会各界予以高度评价。

这更为韩福国[7]、郎友兴[8]等学者所肯定。财务的公开措置是“温岭模式”得以发展生根的关键要素。由此可见，对于村集体财产与资产的分配中“谁分配”与“分配给谁”等问题的回答，将成为推进协商民主过程中的核心议题及重要物质动力。

而村务监督委员会应以程序化公开的财务整合方式，使之成为推进乡村协商民主的重要“调节器”，“财务整合”具有两个方面的意义：一是夯实村民民众参与的动力机制，使之更为主动地参与民主的过程中去；二是能进一步减少村民对本村利益结构的认知撕裂，减少由于“囚徒的困境”导致村民对本村村务的误解与对抗；三是可以承担“公民训练”的附加职能，使村民在财务监督工作的参与过程中感知民主程序，健全民主素养。

四、结论与讨论

依据全国性大调查，可以看出：当前村务监督委员会在基层的设置及发展取得了特定条件下的历史成就，但受制度落实、信息不对称、社会结构等因素影响，依旧面临着在村民中知晓度低、职能履行不到位、职能空间有限等具体问题。同时，在协商民主理论视域下，村务监督委员会依旧可以拓展广阔的职能空间，应积极建构“能力支持”“民主程序化”“财务整合”等三大功能，“能力支持”是培育协商民主主体并使村务监督委员会基本职能“落地”的必要渠道，“程序化民主”是推进协商民主过程及理性化的重要保障，“财务整合”功能将成为农村协商民主的内生动力。

其中，在相互关系上，“能力支持”功能是“民主程序化”和“财务整合”功能的前提条件，“程序化”民主功能是“能力支持”“财务整合”功能兑现的机制路径与必要保障，“财务整合”功能则是“民主程序化”和“能力支持”两大功能实现的核心动力。

在党和国家实施乡村振兴重大战略的背景下，推进协商民主过程应积极嵌套入村级治理体系，围绕“治理有效”的治理目标发挥作用。而村务监督委员会具备巨大的“民主提现”价值，在三大功能的建构及互动背景意义上，我国农村地区的协商民主将能进一步迈向“理性化”“公开化”“法治化”“制度化”的演进轨迹。这对于推进国家治理能力及治理体系现代化，达成“乡村振兴”目标有着不可忽视的关键性作用。