县域城镇化新动能：生态农业工业化

□马秀峰 倪学志

[内容提要]县城域镇发展滞后已经成为我国实现城乡一体化的主要瓶颈，我国已进入工业化后期，经济正在实现转型升级，加之县域城镇所处的区位劣势，县域城镇很难再通过发展传统工业实现工业化进而实现产业城镇化。同时，也正是县城域镇处于连接城乡的区位优势决定其需要主要以服务现代化农业来发展城镇化。由于石化农业已难以持续，发展生态农业是我国农业现代化的必然要求和趋势，生态农业工业化是降低生态农业技术供给成本、推广生态农业技术的最佳途径，而按照规模经济的足够市场需求量要求，县域城镇则是开展生态农业工业化的有效区域载体。工业化模式和生态农业在县域城镇的有机结合必将带动县域城镇的产城互动发展、促进剩余劳动力就近城镇就业、推动农业高效绿色发展，从而从根本上促进城乡融合、真正实现城乡一体化。

一、引言

目前我国绝大多数县域城镇①经济发展面临着需要承担的功能较大但其自身发展又非常滞后的尴尬困境。改革开放以来，我国城镇化率呈现逐年提高的趋势，已由1978年的17.9%提高到2016年的57.35%，但城镇化发展明显存在结构性失衡问题，大城市人口无序聚集，导致其能源资源、生态环境及交通状况压力重重；而中、小城镇特别是欠发达地区和传统农区的县域城镇发展明显滞后。大多数县域城镇规模小、层次低、基础设施不完善、工业化滞后于城镇化，产业空心化，吸纳就业能力不足，与大、中城市发展差距越来越明显。[1][2]

尽管发展滞后但由于其特殊的区位、整体规模大，大城市自身发展问题等原因要求县域城镇要承担连接城乡、连接工农，吸纳当地劳动力就业，缩小城乡差距这三个相互联系的重要功能。县域城镇需要承担的这三大功能从国家战略上得到了体现。由于经济转型和经济增速放缓，大中城市也面临较大的就业压力，这是因为随着大、中城市工业和服务业技术构成和资本有机构成的逐步提高，其所能吸纳农业剩余劳动力的能力却在逐渐减少，即使是在传统的服务业中原有较多的人工服务也正在被智能化的机器服务所取代，比如在金融服务和电信服务中。事实上，目前许多大城市的公共服务业中(比如城市市容管理、安全管理和交通协管)还存在严重冗员的过度就业现象。因此， 2015年政府工作报告中明确提出，控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承载能力，方便农民就近就地城镇化。2016年政府工作报告再次聚焦新型城镇化问题，提出“大力发展特色县域经济和农村服务业，加快培育中、小城市和特色小城镇，增强其吸纳农业转移人口能力”。这就意味着，发展县域城镇、推进农业转移人口就近就地城镇化已成为我国新型城镇化建设的重要战略之一。[3]因此，“小城镇，却是大问题”。

二、文献回顾

就吸纳当地人口就业和实现当地经济快速发展的县域城镇就地城镇化而言，不论是在实践上还是在理论研究方面我国都取得了不错的成就。东南沿海发达地区，利用其区位优势和较好的商业和工业经济基础，通过承接海外订单、作为品牌企业的加工“工场”、发展外向型经济等手段大力发展工业生产，带动当地县市域中小城镇经济快速发展，从而实现了就地城镇化。[4]另外，一些经济欠发达地区的县域城镇也由于其较好的区位优势和一定的经济条件，利用我国前些年经济快速增长的推动效应实现了城镇化。如山东省德州市庆云县的崔口镇和诸城市。同时，在经济新常态背景下，由于交通基础设施的改善，在互联网的支持和电子商务普及的条件下，在一些欠发达地区的县域城镇由于农民工返乡创业的带动也形成了局部的“淘宝镇”，从而带动了当地的工业发展和城镇化。[5]但“淘宝镇”生产的产品都是满足低端市场需求的低质日常用品，主要依靠的是产品的价格优势。随着居民对日常产品质量要求的提高、国家对工业企业生产环保要求的逐步到位，以及地级城市工业企业较之其明显的聚集效应和规模效应、创新系统优势和成本优势，其竞争力将会逐步消失，局部的“淘宝镇”也只能是局部现象。[6]尤其是我国目前经济增长逐渐放缓，经济正在实现转型升级，工业生产能力过剩严重，有限的工业品生产被现有的企业锁定在大中城市，传统工业企业向地级及以上城市和园区集中已基本定型。[7]县域城镇很难再通过发展传统工业实现工业化进而实现产业城镇化。特别是我国中西部地区和占我国绝大多数的以大宗粮食作物生产为主的广大传统农区县域城镇，这些城镇普遍缺少像样的传统工业，不能为进城农民提供工业就业机会，由于其经济主体一直为农业，更不能指望其通过传统工业化来推动城镇化。因此，目前我国县域城镇化发展一定要突破只有传统工业化才能带动城镇化的固有理念，要建立新型工业化和新型城镇化理念。通过发展科技农业、生态农业，让城镇化、信息化和新型工业化为农业现代化服务，以农业现代化为基础建设县域城镇。[8]

同时，县域城镇在区位上作为城市和农村地区的空间连接点，是连接城市和农村的节点，起着承上启下连接城乡、承接和扩散城市农业科学技术，服务于农村经济发展的区域载体作用。因此，县域城镇也是我国推行工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互协调同步发展战略的区域载体。这里我们需要指出的是，分别以化肥工业和农业机械化、集中饲养、杂交育种、化学药剂的使用为特征的第二次和第三次农业革命，其大部分技术可以从工业和城市直接作用于农业生产，县域城镇农业技术推广的区域载体作用并不明显。我国目前基本还处于传统化肥肥料、耕种、播种、插秧、收获等非田间管理环节上的机器化、杂交育种、化学药剂的密集使用的第二次和第三次农业革命技术采用阶段，因此，目前县域城镇连接城乡、承接和扩散农业技术的重要区域载体作用发挥得很小。长期以来，作为“城乡结合部”的县域城镇，既不能有效集聚资源吸纳农业剩余劳动力就地就业，又不能发挥辐射作用带动周边农村地区经济发展，成为了制约城乡一体化发展的瓶颈所在。学者赵颖文和樊琦也从不同侧面提出了近似的观点。赵颖文指出，从我国现有实证研究和实践经验来看，城镇化与农村建设之间未能实现协同发展。[9]而樊琦的观点更为直接，她指出传统城镇化造成土地粗放利用，粮食产后损失严重、农业生产兼业化明显，只有推行新型城镇化发展，实现从粗放型向内涵提升的集约型转变，才能更好地保证粮食安全。[10]

而目前关于如何实现城镇化与农业现代化的互动协调研究，还主要集中在第二次和第三次农业革命的技术框架内[11][12]，并且绝大多数研究集中于二者互动关系的实证研究，因而相应的对策也都表现为制度建设、体系建设等宏观层面[13][14]，缺少具体的产业依托的对策建议，其实效性也会较弱。但随着需要依据当地当时土壤气候等环境因素而实施精准农业、生物农业、低碳农业等个性化、多样性生态农业技术时，县域城镇的农业技术重要区域载体作用才开始突显出来。这也正是县域城镇化及其经济发展新动能的方向所在。同时，县域城镇也是统筹城乡发展的重要平台和区域载体，是现实城乡统筹和城市化协调发展的关键环节。县域城镇化的发展有助于带动县城、小城镇和乡村的发展，从而促进城乡一体化与城乡完全融合[15]。因此，党国英指出中国有利于工商业的大城市发展迅猛，而农业进步所需要的小城市发展不景气，小城市发展落后对农业生产极为不利[16]。落后的县域城镇就像一堵城墙把城乡隔断分开，阻碍了城市先进生产方式和绿色农业生产技术进入农业。因此，在一定程度上讲，我国城乡差距的主要原因是连接城乡的县域城镇化发展落后所导致，振兴乡村关键在于振兴县域城镇。那么在如此约束条件下如何振兴县域城镇、实现县域城镇化，换言之县域城镇怎样服务农业从而促进和实现自身的城镇化将是我国迫切要解决的问题。而新形势下服务农业就是要服务生态农业。

三、县域城镇化：从传统工业化驱动到生态农业工业化驱动

(一)发展生态农业是我国现代农业的必然要求

以密集使用化肥和农药等化学合成物为主要特征的石化农业②，在提高农业产出的同时，却带来了农产品质量下降带来食品安全问题，以及严重的农业面源污染进而带来生态安全问题，致使我国农业发展出现不可持续性，并最终对居民的健康构成威胁。正如学者倪国华指出，我国并未真正摆脱粮食安全威胁，只是短期内通过石化农业将粮食安全问题转化成了生态安全和食品安全问题。[17]中共十七届三中全会就明确提出，发展现代农业必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，发展节约型农业、循环农业和生态农业，加强生态环境保护。同步，农业部则重点推广了测土配方施肥技术、秸秆还田技术、农家肥施用技术、病害虫综合治理、免耕、精细施肥等10 项生态农业技术。2015年农业部又在全国范围内启动了“化肥农药使用量零增长行动”。因此，面对如此农业发展困境，县域城镇化为农业现代化服务就是县域城镇化要为生态农业服务。

(二)生态农业工业化是发展生态农业的最佳途径

目前我国政府在开展生态农业技术推广上已投入了较多的资源，尽管也取得了一定的成就，但更多的是短期和局部，农户采用生态农业技术缺乏持久性和普遍性。因此，从整体和长期看，农户采用生态农业技术的比例仍然很低。就测土配方施肥技术而言，以最早试点地区安徽省太湖县为例，尽管已推广了十多年，但目前农户总体采用率也只有31.65%。[18]正如农业生态学家骆世明所言，我们搞了多年生态农业，最终发现好多专家花了很大力气，农业部设立了很多项目，但是在点上的试验成果没有开花，没有变成广大农民和农业经营者的自觉行为。[19]事实上，上述农业部重点推广的10 项生态农业技术与农户追求产量和政府追求粮食安全的目标是相一致的，并且农民自己也明白多施用农药和化肥无论是从直接上还是从最终层面上对其自身健康也会造成较大伤害。所以，作为经济理性人农户在目前产业环境下没有实施生态技术的根本原因一定是实施生态技术的成本过高。很多学者的实证研究佐证了这样的推断，其中祝华军的研究结论就表明，从成本收益上看，目前多数农业低碳技术措施的物质成本增加高于其产量增加带来的收入，而且投入的人工量也在增加。[20]因此，如何降低生态农业技术的供给和实施成本是解决这一困惑的关键。

无论是从历史经验上看还是从理论逻辑上推断我们都可以得出这样的结论，生态农业工业化是降低生态农业供给成本的最佳途径。这是因为，具有规模效应的工业化的重要特点是，在一个较大的规模内，随着供给和需求的扩大，生产成本和产品价格将会不断下降。工业品生产成本和价格下降的主要原因就归功于工业化所产生的规模效应。正如马克思在《共产党宣言》所总结的那样，资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的生产力还要大。马克思在《资本论》及其手稿中不仅批判了资本主义生产方式在其特定历史条件下和制度下所引起的贫富分化等负效应，还阐述资本主义生产方式的历史进步性和对资本主义社会文明的巨大贡献。并阐述了资本生产方式扩张到农业从而实现城乡融合、城乡对立消失的论述。[21]马克思所说的资本主义生产方式就是指工业化的生产方式。因此，我国实现城乡一体化的重要标志在于生产方式的一体化，让城市地区的先进生产力和生产方式向乡村地区扩散、渗透，最终使城乡融为一体。[22]

为此，我们需要把工业化理念和生产方式引入到生态农业技术的推广和应用中，用现代化的理念发展生态农业，让生态农业走工业化的发展理念和发展模式，即生态农业工业化(图1)。这就是说，生态农业工业化既是一种生产方式，又是一种新型的生产理念，其不仅仅是工业技术的引入，更是工业化生产方式及理念的引入。具体而言，就是利用生物技术(如微生物技术)、信息技术、新材料和先进设备等现代化技术和设备，把生态农业技术服务和产品通过“流水线”作业、标准化工艺和精准化投入的工业化生产方式生产出来，以实现生态农业技术供给的规模效应和集成效应。这样，在理念上和工艺上就把生态技术当作一项常规性的技术来加以推广。同时，生态农业技术相对于传统农业技术而言更为复杂，绝大多数生态技术服务最初系统建设的设备、资金等投入也较大(如农作物病害虫综合防治技术)。[23]

图1 生态农业工业化概念模型

而生态技术的这一特点也需要工业化模式的规模供给和需求来分担成本才能使其生产成本得以降低。

事实上，我国目前较高的“数量型”农业生产率就主要源于农业生产在耕种、播种、插秧、收获等非田间管理环节上的工业化产品与设备的使用。而同时正是由于涉及农业生态技术应用的田间管理环节没有采取工业化的理念加以推广和开展，导致了生态农业技术产品和服务的采用成本较高，从而阻碍了生态农业技术的应用及“质量型”农业劳动生产率的提高。就施用农家肥技术而言，如果全程工序(包括农牧业残屑粪便收集、堆肥、运输、施撒等)都靠单个农户自己来完成则需要较多的劳力消耗，规模效应得不到实现，实施成本较大。在农民在外打工工资较高的条件下，即使是给予一定的补贴，这些费时费力的生态技术也会被农户所放弃。进而需要通过能实现规模效应、减少农户劳力消耗的企业化和商业化(即工业化)的堆肥模式来加以推广。再者，目前以农户各家单建为主的农村沼气建设也由于日常的管理工作的费工费时被农户所弃用，大多数农户的沼气池都出现了“一年好、二年差、三年就停用”的浪费现象[24]，所以，农村沼气也需要鼓励能实现规模效应的企业进行集中生产和供应。

(三)县域城镇是开展生态农业工业化的有效区域载体

1.县域城镇具有连接城乡连接工农、辐射周边农村的区位优势

工业化是推动城镇化的原动力，由前面所述可知绝大多数县域城镇化已不适合传统工业驱动。而县域城镇特殊的区位及基本的城市功能决定了其作为开展生态农业工业化的最佳区域载体。尽管大中城市有更好的为工业化服务的基础设施，但离农村地区较远不适合开展为农业生产服务的生态农业工业化，而县域城镇也具备了基本的为工业服务的城市功能，县域城镇初步的城镇化为推行生态农业工业化提供了基本的公共服务能力条件，最为关键的是它分布在农村地区之中，邻近农业生产。

县域城镇除了具备邻近农业生产的区位特征外，它也是广大周边农村地区的中心，遍布在广大农村地区的县域城镇是县域经济的核心，以它为核心的县域交通网络能辐射到县域内的各个乡镇和村庄。因此有的学者把县城称之为中国未来经济发展的“亚核心”[25]。换言之，县域城镇工业化提供的产品和技术服务面对的是整个县域内的农业生产需求，能方便地辐射和覆盖整个县域的农业生产区域，具有较大的服务地域范围，即县域城镇工业化生产的产品和技术服务面对的市场需求足够大，而足够的市场需求量是工业化的前提条件。因为生态农业工业化实际上也是分工经济和规模经济，涉及农业生态技术应用的田间管理农业生产环节外包给工业企业提供，而工业化企业生产必须依托的是较大规模生产及较大规模的市场需求，即分工受市场规模和市场广狭的限制[26]，足够的市场需求是保证分工的产业条件。因此，从理论上讲，县域城镇应成为开展生态农业工业化的区域聚集地，但是目前在实践上还未呈现出来，这与我国现行生态农业技术的推广模式有关。

2.为了促使县域城镇发挥其区位优势作用，政府生态农业支持应从项目主导转向企业主导

由于生态农业技术的使用具有部分公共品性质，而其最终产品质量的信任品③特征致使其又不能完全通过“优质优价”机制来消化实施生态技术所增加的成本，加之县域城镇较弱的城市聚集效应，因此在县域城镇开展生态农业工业化最初一定需要政府的大力支持。但正如我们前文所论述的那样，政府在支持生态农业技术推广上已经投入了大量支持资源，但效果并不明显，这说明政府以往推行的推广机制没有顺应农业生态技术资源和产能向县域城镇集聚的客观经济规律要求。总体来说，目前我国生态农业技术推广主要采取的是同建设农村公共产品一样的行政化、项目化的方式在进行推广[27]，即采取的是“项目制”。项目制是指政府把支农资金以“项目”的形式从上到下、从中央到地方进行分配的国家治理方式。具体地讲，是指通过国家发包、地方政府打包以及村庄抓包的形式，把每项生态农业技术通过项目运作方式推广给村级项目获得者，因此，有的学者又把这种方式称之为“项目下乡”[28]。项目制尽管适合“一劳永逸”的农村公共品建设如道路、桥梁等，但并不适合提供周期性、长久性和动态性的服务技术和产品的生态农业技术推广。项目制技术供给特征是临时性、局部性和短期性，项目制的这些特征不能激励技术提供者建设一个工业化固定产能。在项目制中，政府和农户是主体，项目承建方企业或者机构处于辅助地位，承建方实际上就是一个临时“阶段任务型”项目技术团队，其组建的任务和目的就是在某一局部村落区域完成一个短期临时项目。而为了完成一个“临时”短期任务，技术承建方也没有激励建立一个能实现规模效应的、长期性的工业化“固定”产能。即使鼓励企业或者企业自发在“局部”村落区域建立了规模化的固定产能，也会因为其地理位置劣势所决定的市场范围狭窄而不能获得日后的规模经济从而缺乏自生能力④而逐渐走向破产。因此，政府的主要支持资源配置应由农户转向技术供给方企业。具体地讲，应鼓励提供生态技术服务和产品的企业、工商资本⑤在能够获得城镇的聚集效应、并且能涵盖和辐射较大地域范围、有足够市场需求量进而能获得生产和服务规模效应的县域城镇建立工厂、科研机构、技术推广服务机构，为周边广大县域内农业生产提供长期性的生态技术服务或产品，这样就可以在县域内实现生态农业技术服务的工业化规模效应。工业化和生态农业在县域城镇的有机结合必将从根本上促进城乡融合，进而真正实现城乡一体化。

四、生态农业工业化驱动型县域城镇化的具体措施

生态农业工业化驱动型城镇化是以生态农业技术推广为突破口。尽管目前我国成熟的生态农业技术较多，政府可以首先选择需求量较大的、增产效果明显的生态产品和服务进行先行推进，而后再推进和带动其他生态农业技术的发展。具体机制和模式见图2。

图2 生态农业工业化驱动型县域城镇化模式

首先，鼓励企业在县域城镇建立标准化的堆肥工厂，进行堆肥的工业化生产和商业配送。因为堆肥的合理搭配施用，不仅可以改善土壤结构提高农作物产量，也可以提高农产品质量、减少农业面源污染。2000年日本农业普查结果显示，日本全国范围内堆肥的使用都提高到了一个新的水平，约是同期化肥使用量的41%。[30]同时，由于堆肥的原料来源广泛，畜禽粪便类生物质、城乡居民生活垃圾、果蔬农产品废弃物、农作物废弃物、林草业废弃物等生物质能源都可以作为堆肥原料。这些生物质“废弃物”的利用将会产生营养土壤和减少污染两大生态效应。相应地，收集这些遍及城乡的大量农业废弃物等生物质能源也会需要大量的劳动力，生产和配送堆肥也需要大量劳动力，因此，堆肥产业带动就业的能力也会比较显著。其次，鼓励品牌化肥企业在县域城镇建立生产基地和科研机构，进行区域化的化肥生产和技术服务。由于化肥综合利用率较低，我国是农业面源污染严重的重要原因，因此，应鼓励化肥企业生产包括蔬菜种植在内的各类农作物测土配方专用肥料；同时，鼓励企业提供精准施肥技术服务，以提高化肥利用率。第三，鼓励相关科研机构在县域城镇建立提供农作物病害虫综合防治的服务机构，为全县各类农作物种植包括蔬菜在内提供病虫害生态防治技术服务。第四，鼓励农业合作组织等机构在县域城镇建立免耕、秸秆还田等主要依靠机器使用的土壤保护服务机构。

五、结语

县城域镇发展滞后已经成为制约我国实现城乡一体化的主要障碍，我国已进入工业化后期，经济正在实现转型升级，由于县域城镇所处的远离城市市场的区位劣势，因此，县域城镇很难再通过发展传统工业实现工业化进而实现产业城镇化。同时，也正是县城域镇处于连接城乡、邻近农村的区位优势决定其需要主要以服务现代化农业来发展城镇化。发展生态农业是我国农业现代化的必然要求和趋势，生态农业工业化是降低生态农业技术供给成本、推广生态农业技术的最佳途径，而能实现规模经济和一定程度的集聚效应的县域城镇则是开展生态农业工业化的有效区域载体。

为了吸引相关企业、技术人才和当地剩余劳动力到县域城镇创业就业，政府的基础设施建设投资也需要向县域城镇倾斜，尤其要尽快建设县域城镇到地级城市的铁路客运，来改善县域城镇的生产、生活环境，使其成为生态宜居城镇。把县域城镇打造成吸引生态农业生产的人才、技术、劳动力和资本集聚的生态农业高地。总之，作为劳动密集型、技术密集型的生态农业工业化发展必将成为促进县域城镇化及县域经济发展的新动能。

注 释：

①这里指的县域城镇不单单指每个旗县政府机构所在地(即通常我们说的"县城")，也包括县域内除了县城以外的、人口集聚较多的、辐射能力较大的中心城镇。

②石化农业又称化学农业，是指农业发展建立在石油、煤和天然气等石化能源的基础上，无论是动力还是肥料等农业生产主要物质资源都以石化能源为基础。

③信任品特征是指消费者即使在消费之后也不能发解、获取和评判的有关农产品质量安全方面的特征，如涉及农产品质量安全的农药残留等。

④自生能力是指，在一个开放、竞争的市场中，只要有着正常的管理，就可以预期这个企业可以在没有政府或其他外力的扶持或保护的情况下，获得市场上可以按受的正常利润。

⑤我国不鼓励工商资本长期、大规模租用农村土地，但鼓励工商资本长期、大规模地投资农业生产性服务业尤其是鼓励其投资于生态农业技术类。