新形势下加强营业性射击场管理的思考

罗 颖

（辽宁警察学院 治安管理系， 辽宁 大连 116036）

营业性射击场，是指以营利为目的，依法向公众提供射击运动枪支（弹药），在特定区域内按规定方式进行射击活动的场所（不包括狩猎场）。随着经济的快速发展，人民群众在物质生活水平提高的同时，体育文化需求也日益增加。近几年，实弹射击成为一种新流行的娱乐方式，各地出现很多实弹射击俱乐部。在营业性射击场数量增加的同时也意味着枪支数量的增加，随之增加的还有潜在的枪支安全风险以及营业性射击场带来的经济风险。由于营业性射击场过去数量并不是很多，发展状态也很平稳，以往关于公安机关对营业性射击场的行业监管的研究内容很少。在全国公安机关深化“放管服”改革背景下，探讨公安机关如何站在政府行业管理的视角，统筹设计、规范营业性射击场未来的行业发展规划，使其能够适应新时代我国市场经济的多元化发展，更好地满足广大人民群众日益增长的多样化文化需求，促进营业性射击场良性发展。

一、营业性射击场的发展历程

我国最早的营业性射击场出现在 1987年 7月。中国北方国际射击场位于北京市昌平区南口镇西约1.5公里，占地面积三百余亩。当时我国正处于改革开放初期，建设营业性射击场也是为了落实保军转民的方针政策。全国各地开始兴建了许多营业性射击场，但因其中有多家存在安全隐患，违反了《中华人民共和国枪支管理办法》和《射击场设置管理规程》(已于 2008年 1月15日失效)等有关法规，已成为当时危害社会治安和公共安全的一个隐患。[1]1992年10月公安部发布《公安部、国家体育运动委员会、中国人民解放军总参谋部关于清理整顿和暂停审批营业性射击场的通知》，责令公安、军队和体委系统必须立即暂停审批新的营业性射击场。公安部于1993年11月发布《关于禁止使用军用枪支进行营业性射击活动的通知》，再次强调营业性射击场禁止使用手枪、步枪、冲锋枪、机枪等各种军用枪支进行射击。[2]2000年1月3日,公安部和国家体育总局制订了《射击运动枪支配置办法》,规范了射击运动枪支配置范围和标准。此后，各地相继出台了本省的营业性射击场的管理规范，进一步明确加强管理。

二、营业性射击场的行业现状及发展态势

当前，从整个行业来看，营业性射击场属于高风险、高投入、高成本的一个特殊行业。高风险，所谓涉枪无小事，安全管理永远是这个行业的高压线，同时大部分营业性射击场采取会员制的方式进行经营，会费设置不同的档次和等级，有的年费高达几十万；高投入，对于一家 1000平方米的射击场来说，基本投入要在 1000万左右；高成本，各类管理运营成本如水电、税收、房租、物业费、枪弹消耗、安全管理团队开支等，每年也高达几百万。虽然，营业性射击场属于“三高”行业，但近几年来发展迅速，各地接到的申请数量明显增加，特别是 2014年后增加更为明显。开设地点以经济比较发达的省市为主，如浙江、江苏、福建、重庆等。同时，通过多样化的项目设置，如台球、射箭、VR实景模拟、飞镖、虚拟射击等娱乐设施，达到了适合个人专业训练、商务接待、团建等多样需求，还有一部分射击俱乐部开展了青少年国防教育，作为项目的拓展方式。各营业性射击场普遍投入较大，但整体盈利水平一般，与营业者预期有较大差距甚至有一些处于持平或者亏损状态。在高额投入下，如何建立营业性射击场的核心竞争力，创新品牌特色应当是各经营者需要重点考虑的内容，只有突出特色才能有持续的发展。

三、当前营业性射击场管理中存在的问题及分析

（一）营业性射击场行业布局不尽合理

在经济发达省市往往是营业性射击场的热点地区，如杭州、南京、厦门、长沙等。以杭州为例，目前已开业的有4家，在审批中的还有几家，这样就会出现在一个地区的数量较多，分布不均的情况。出现这样的情况，原因主要有以下两点：第一，实弹射击不仅是一种新型的娱乐方式和消费方式，同时也成为商务接待、洽谈的一个新平台，因此有很多的申请者。第二，从公安机关审批权限来看，根据目前的法律法规规定，并未对一个城市或者地区的营业性射击场进行数量上的限制，那么只要符合条件，提出申请，那么公安机关就应当按照审批条件进行审批，并在验收合格后允许开业。

（二）营业性射击场设置标准尚不完善

我国尚无统一的关于营业性射击场的设置标准，目前各地以《中国人民共和国枪支管理法》（以下简称《枪支管理法》）为依据，结合地方实际，先后制定并出台了各地的营业性射击场的设置标准。这些标准为管理和指导各地的营业性射击场管理起到了很好的规范性作用。随着时代的发展变化，枪支管理、人员管理、场地管理、防范手段措施等工作内容都发生了变化，而我国的《枪支管理法》未进行修订，地方法规也无法突破上位法的限制。在现代管理中技术手段被广泛应用，特别是物联网、大数据、云计算等技术在管理中发挥了巨大作用，无论在安全防范还是日常管理中均发挥了重要作用。现在的设置标准中普遍缺少对于技术手段和具体标准及参数的要求，对于安全管理和长期监管缺少技术支撑。

（三）营业性射击场监管力度不尽强力

涉枪无小事，营业性射击场的监管工作直接影响到枪支安全，更是关乎公共安全。公安机关历来对枪支管理十分重视，但由于各种主观和客观原因的影响，目前能仍然存在一些问题：一是重视事前审批,轻事中监督。对营业性射击场的设置审批很重视、很严格，但在营业过程中的监督力度相对较弱。二是执法手段单一，不适应新时代的管理需求。营业性射击场在场地位置、经营模式、高科技产品应用上已经与以往相比有了很大的变化。目前尚未将网络技术和信息化手段加以充分应用，未能全部实现实时监控、动态监控。三是重管理轻服务。在监管过程中，以发现问题督促进行隐患整改为主，尚不能针对营业性射击场行业管理中的重点和难题提出根本性的解决对策，缺乏管理创新的理念和创造性解决问题的决心和勇气，尚未能全面实现职能由管理型向服务型的转化。

四、完善营业性射击场管理的对策

（一）加强行业规划

当前，中国特色社会主义进入新时代，营业性射击场数量的增加恰恰反映了市场多元化发展的需求,我们应当通过政府以立法形式做好顶层设计，保障营业性射击场行业整体的健康发展。首先，要加强对营业性射击场行业的整体规划。依据城市实际和总体规划，合理布局网点，进行分级分类管理，满足不同层次和类型的射击需求。其次，在保证公共安全的大前提下，以满足市场需求为中心，满足当代营业性射击场行业市场发展的需要，对大口径枪支要严格控制数量和使用，对杀伤力小的枪支可以适当放开，适应新时代的市场发展步伐。最后，要做好各类社会风险的防范措施。一是防范枪支本身带来的安全风险。要防止枪支发生丢失、被盗、被抢以及各种滥用行为和伤人事件的发生。二是防范经营管理过程中带来的经济风险。很多实弹俱乐部吸收了高额会费，一旦经营不善，极有可能导致经济案件的发生。因此，建立风险评估机制，进一步完善行业准入标准，更好地规避各类风险，达到保障公共安全的目的。

（二）完善行业标准体系

目前，我国尚无关于营业性射击场管理的国家统一立法，各地规定内容和标准不尽相同。当前是公安机关深化“放管服”改革中的重要时期，尽快完善法律法规建设，制定完备的相关行业标准体系是不断提升公安机关管理能力和服务水平的迫切需要，也是营业性射击场行业有序、稳定、长远发展的客观需要。

制定统一的《营业性射击场安全设置规范》和《营业性射击场治安管理规范》，明确设置营业性射击场的设置标准和安全检查的各项具体要求。一是明确审批条件。建议根据使用的枪支弹药种类对营业性射击场进行分级分类，同时明确分级分类标准。[3]先做申请审批，通过后进行施工再做营业审批。不符合标准的一律不得设置，现有的场所不符合标准的要要先整改再验收。二是为公共安全考虑，根据实有人口总数、行政区划面积，严格控制风险等级高的营业性射击场数量。三是制定的各类标准必须明确细化，涵盖营业性射击场设置的全方位、全过程，场地标准从整体到细节，人员管理从进门到离开，枪支从申请配置到报废销毁，设施设备从种类到技术参数，形成完备的标准体系。完备的、明确的标准体系才能够在实践中起到全面规范行业发展的作用，进而保障公共安全和促进行业发展。

（三）建立健全行业监管手段和监管方式

在落实全面依法治国方针和深化“放管服”改革过程中，建立健全行业监管是重要的一环。公安机关要充分利用现代科学技术在不断建立健全监管模式，在监管手段和监管方式上实现突破。首先，注重全过程监管。[4]这就要求严把审批关，建立科学的行业准入机制。加强事中监督和事后查处，努力做到全程监管，并将这种监督形成常态化，确保营业性射击场设置时不留隐患，营业中及时消除隐患，退出行业时不埋隐患。其次，强化执法主体自身建设。树立正确的执法理念、不断提升业务素质，做到执法规范、高效，为营业性射击场的稳定和持续发展献计献策。最后，加强信息化监管，实现智慧公安。当前，信息化建设是深化公安工作改革的一项重要内容。越来越多的警务工作可以通过信息化手段实现监管，特别是近几年来移动终端的使用，更是大大提高了监管效率和监管效果。可以通过建设营业性射击场管理信息系统，将相关信息全部输入信息系统，包括场所、经营者与工作人员、枪支及零部件等。特别是通过定位技术、电子围栏等将枪支的出入库信息、子弹消耗数量等重要信息实现动态监管和预警，并且可以通过设计使该系统实现多部门之间的信息联动，充分发挥监管系统的作用。

（四）激励管理创新

公安机关在深化“放管服”改革过程中，要激励管理创新。首先，要树立现代化的服务理念。公安机关主管部门应引导营业性射击场申请单位和经营者行业充分了解当前的市场环境，帮助企业正确看待市场，建立更加具有自身特色的经营模式，提高自身的核心竞争力，建立自己品牌。同时，促进行业协会的建立，形成良好的行业氛围，促进行业整体的良性发展，避免因无序竞争和价格战导致行业整体水平下滑及其可能带来的安全风险。其次，建立星级激励机制。公安机关可以联合行业协会共同制定完善的、科学的考核评价指标体系，由公安机关、行业协会、顾客三方参与评价，对于营业性射击场进行星级评价，并在行业内进行公示并挂牌。对于星级评价高的经营者可以给予一定的奖励，对于星级评价低的或者是下降的经营者可以予以警示。激励经营者不断创新管理，不断提高自身的安全管理水平和经营能力，鞭策经营不佳者及时改进管理，避免自己的星级下降，甚至被摘牌。最后，公安机关内部也要激励创新，对于工作中勇于创新的个人和集体要积极鼓励，充分发挥公安智慧，做到智慧公安。

营业性射击场的安全管理既是一项常规的公安工作，也是新时代为公安工作提出的新问题和挑战。面对问题和挑战，我们必须清楚地认识到，营业性射击场的安全管理关乎社会公共安全和人民群众文化需求的满足。加强法律法规和行业标准体系建设是首要条件。在完善立法建设的前提下做好行业的设计规划，才能保障行业的良性发展，促进社会经济发展。同时，公安机关作为监管部门应建立健全行业监管手段和监管方式、激励管理创新，从而有效保障公共安全。