以深化宅基地“三权分置”改革为牵引，助推乡村振兴战略的实施

□ 刘 爽

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541001）

住房需求一直是人类最基本的需求之一，宅基地作为村集体对农民安身立命的福利性供给及重要财产使农民基本住房需求得到满足，农村社会结构趋于稳定。但由于我国城市化的快速发展，农村人口、资本、产业等要素不断流入城市，导致大量荒废宅基地出现，加之一户多宅、不合法的私下流转等问题尚未解决，造成大量土地资源浪费，宅基地最根本的住房保障功能也逐渐弱化。2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，探索农村宅基地“三权分置”制度改革。农村土地改革作为实施乡村振兴战略的主要动力，在促进乡村振兴战略的实施中发挥着积极作用。但由于在引入乡村振兴战略前就已经提出了“三权分置”，所以“三权分置”制度无法完全满足实施乡村振兴的政策要求。因此，为适应新形势的要求，开创包容性乡村振兴新局面，必须深化“三权分置”体制改革。促进乡村振兴战略的有效落地和深化宅基地改革已成为解决农民住房安全问题和保障农民财产权益的重要挑战。

一、乡村振兴战略与宅基地“三权分置”改革概述

（一）乡村振兴战略的目标

2021年，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农村现代化的意见》指出，要振兴民族，就必须振兴农村。在新时期，我国经济社会发展的主要问题仍然是城乡发展不平衡农村发展不足，这也是我国在实现人民共同富裕道路上必须解决的问题。实施乡村振兴战略目的是重建农民与农村、农村和城市之间的联系，弥合城乡差距，实现城乡一体化。中共十九大为实施乡村振兴战略明确定义了五个目标和要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。党的十九大报告将我国在1960年代提出的“四个现代化”之一的“农业现代化”，扩展为今天的“农业农村现代化”，虽然只增加了“农村”二字，但它所包含的内容和意义却比以前更丰富全面。弥补农业农村的不足和弊端，加快农业农村的现代化进程，是建设社会主义现代化强国的主要内容之一，也是实现全面激活农村的重要和决定性因素之一。为了基于现实农村社会结构的条件进行有效的乡村社区治理，我们需要回归到最根本的社会面貌，深入挖掘乡村治理过程中可能会出现的潜在风险，整合协调创新管理理念，尝试在政治、经济和文化等多领域进行改革。

（二）宅基地“三权分置”的发展逻辑

中国改革开放始于引入家庭联产承包责任制，即把生产任务承包给家庭成员，按产量分配报酬，其核心是所有权和使用权的分离。家庭联产承包责任制有效地解决了当时农民的吃穿问题。改革开放后，由于工业化城市化进程的不断加快，大批农民工涌入城市，出现了农村的“结构革命”和“空心化”，引发了农村土地流转，土地承包权主体与经营权主体分离。为了顺应农业农村现代化的发展趋势以及农民保留土地承包权和转让土地经营权的愿望，国家在政策制定阶段，着眼于全局和现实，对农村土地制度进行了改革。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“探索宅基地‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这是继家庭联产承包责任制之后，在新的历史条件下在土地改革上的又一项重大制度创新。

二、深化宅基地“三权分置”改革的现实困境

（一）历史遗留问题阻碍改革发展

为了促进农村土地产权制度改革和深化宅基地“三权分置”改革，必然要以完善土地确权为基本内容。从我国实施农村宅基地制度至今，许多困难的历史问题仍然悬而未决，其中，宅基地一户多宅、违法用地、私下流转等问题的解决尤其困难。客观来看，造成这些问题的原因来自于不同阶段出台的土改政策彼此之间无法相契合，导致管理工作混乱，有效监督机制缺失。从主观来看，农民把土地视为“命根子”，对土地的渴望比其他人强烈，由于受此传统思想的束缚，大多数人会倾向于违法乱建来扩大自己的土地范围，这也在一定程度上阻碍了宅基地的深化改革。

（二）所有权主体虚化

所有权的削弱早在实施家庭联产承包责任制的时期就出现了，但当执行“三权分置”政策时，该问题仍然没有得到解决。在中国的宅基地改革过程中，一直强调的都是宅基地所有权属于农民集体。但随着宅基地制度改革的深入，所有权主体不明确、混杂的问题越来越突出。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定，宅基地所有权属于“农民集体”。由于“农民集体”在法律上没有正式的主体地位，所以在实践中，宅基地主体由基层行政组织和乡镇政府组织代理，这就导致相关利益冲突。根据相关法律法规，所有权行使主体分为三类：村民小组、农村集体经济组织和村民委员会。在现实条件下，行使主体的多元化造成了权利冲突，三者等同混用，导致所有权主体定位不清晰、缺失等问题出现，这给实际管理和操作均带来了困难。

（三）资格权界定不明

2018年在《实施乡村振兴战略的意见》中提出“探索农村宅基地所有权、资格权和使用权的分离”，“资格权”由此进入人们的视野。但资格权在法律上创设的依据不足，所以对该问题的研究多数是从理论与政策的角度出发的。作为宅基地“三权分置”是改革过程中最重要的权利之一，宅基地使用权的流转是以明确的资格权权利边界为基础的。在新形势下，清晰界定资格人范围和资格权所属的性质等问题亟得解决。资格权由于没有足够的法律支撑，客观上阻碍了农村宅基地改革的发展。

（四）使用权流转受限

中国现行法律严格限制了农村宅基地的流转。例如《中华人民共和国土地管理法》规定：“在申请宅基地之前出售、出租或捐赠房屋的，再申请者不予批准。”在《关于加强农村宅基地管理的意见》中也严禁城镇居民在农村买房建房，赋予城镇居民对农村房屋使用权。因此，农村宅基地的流转主要是以继承或置换的形式在农村集体内部发生。这在一定程度上违背了目前国家对于“适当放活宅基地使用权”的呼唤。在实践中，这种严格限制不利于农村土地资源的优化配置，损害农民利益，也易诱发宅基地不合法的私下流转。

三、宅基地“三权分置”深化改革的实现路径

（一）处置历史遗留问题

推进土地制度改革，基本内容是完善土地确权。针对“一户多宅”、违法乱建等问题，可以采用超出规定面积收费的方式，使农民在经济压力下有效退出超标宅基地。地方政府可以出台奖励政策，鼓励农民自愿退出宅基地。此外，还需根据国家法律规定，按照标准严格审批初始宅基地的分配，以保证从源头制止宅基地超标现象的再发生。

（二）明确“三权分置”的权利边界

目前，宅基地的“三权分置”制度处于政策实施阶段，但现行法律还不够完备。因此，首先，需修改完善相关法律，明确房屋所有权、财产权和使用权之间的关系，确定宅基地分配内容和唯一所有权。其次，在资格权上，通过立法或调整现行法律，确定资格权认定标准与规范渠道，赋予农民法人资格，利用政策和法律控制和限制其行为，构建宅基地获取与退还机制，以保障农民的住房安全及财产权益。最后，放活宅基地的使用权是宅基地“三权分置”改革的重点和难点。在明确放活宅基地使用权限的前提下，应建立完善相关法律法规，扩展土地流转的范围，创建标准化的分发秩序和流转渠道，使宅基地使用权的分配合法化。优化配置农村土地资源利于保护农民财产权，维护社会稳定。

（三）加强宣传和监管力度

各地政府可以通过网络、电视和广播等线上传播渠道和线下实地入户走访的方式，加强农民对政策和法律法规的理解，让农户意识到自己的主体意识，不做损害国家利益的事情。同时，要加大土地监管力度，严格按照规定进行流转，不可出现私下隐形流转行为扰乱市场秩序，万不可出现“法不治众”的风气。