加快推进农业生产托管促进现代农业高质量发展

□ 潘 刚（黑龙江省农业农村发展研究中心）

党的十九届五中全会审议通过制定“十四五”规划和2035年远景目标的建议，并提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”的战略部署。这为我们做好“三农”工作，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展指明了方向，提供了重要遵循。农业生产托管是伴随着农业生产力的提升兴起的服务模式，农业生产托管服务破解了未来农村“谁来种地、怎样种地”的难题，对于促进提高农业生产效益和竞争力，促进农业高质量发展，引领小农户与现代农业发展有效衔接，释放农业领域的创新潜力等都具有重要现实意义。

一、黑龙江省农业生产托管现状和主要做法

农业生产托管是农业发展过程中出现的新业态、新模式。农业生产托管是指拥有土地经营权的农户或经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式。农业生产托管通俗地讲，是一种外包行为，农户或经营主体将本应自己完成的农业劳动，全部或部分委托给受托方，并向受托方支付一定费用，种什么自己说了算，收获的产品也主要归自己，享受“保姆式”的生产服务。农业生产托管服务目前主要有全程托管、菜单式多环节托管、土地股份合作分红、股份托管、土地托管、代耕代种、劳务托管等模式。农业生产托管是农业农村经济社会发展到一定阶段产生的生产服务形式，必将成为现代农业发展的新引擎。

最近几年，黑龙江省委、省政府高度重视农业生产托管服务工作，出台相关政策，建章立制，细化具体目标、任务、推进模式和措施，规范运行方式，通过“试点先行、以点带面”的方式，已先后在38个县（市、区）开展试点工作。通过主流媒体大力宣传推广，发动乡村干部通过悬挂条幅、入户讲解等方式，讲清重要意义、运行方式、权责利益，与农民一道算清效益对比账，激发广大农民参与热情。从随机调查的结果看，各试点县（市、区）农民对托管服务的认知率达到了97%以上。在农业生产托管推进工作过程中，各试点县（市、区）也相继推出了合同范本、规范管理、种植标准等规范服务的制度文件，保障了生产托管服务有章可依。在金融政策配套上，与银行对接推出了全国首款“农业生产托管贷”金融产品，用于满足托管服务资金需求；指导服务组织区域内联合，探索创设种植业风险互助基金。与保险公司合作，打造“政策性大灾保险+风险互助”的农业保障机制，提升农业风险保障能力。积极引导农户将“耕、种、防、收”的全程农业生产环节交由服务组织来完成，实现了农业生产方式的转变。截止目前，全省农业生产托管面积达到8039万亩，其中全程托管服务面积达650万亩，全省从事农业生产托管的服务主体的总数将近3万家，比2020年增长了12.9%，呈现服务规模快速增长、服务主体多元发展、服务领域延伸扩展、创新示范典型不断涌现等良好发展势头，探索出了农业生产托管服务的“龙江新模式”。讷河市讷谟尔农业服务有限公司2020年规模托管土地面积75万亩，成为全省农业生产托管面积最大的服务组织。从省农业农村厅获悉，黑龙江省计划到2025年全省土地适度规模经营面积要达到80%以上。

通过流转土地测算数据看，土地集中连片后，打破原来的沟垄背，实现土地连方成片，可增加有效种植面积13%-15%。土地规模经营可以有效改良土壤，采用新品种、新技术，实施种子二次包衣、种苗无菌化培植、测土配方、种肥同播、宽幅精播等科学种田措施，以今年玉米种植为例，托管服务组织通过集中采购种子、化肥等农用物资，统一测土配方施肥，应用免耕等技术，与农民自种相比，可实现亩均增产200斤以上，亩均投入可减少40元左右，总计每亩可多增加收入220元左右，与土地流转相比可增加收入400元左右。服务组织赚取服务费用扣除实际成本部分，每亩可结余30元左右。农业生产托管服务通过规模经营、科学种田，通过节本、提质和增产实现了增收。农民通过购买服务，既增加了土地经营效益，又释放了劳动力。据测算，托管服务区域可实现用5%的人种70%的耕地。同时，农民从农业生产中解脱出来，通过从事养殖业、外出务工等途径获得更多收益，比如讷河市讷谟尔农业服务公司进行农业生产托管的同时，还带动农户发展经营庭院，种植桔红心白菜，形成了集群发展优势，增加了农民收入。黑龙江省依托生产托管服务组织，因地制宜选择适合本行业、本地区的发展方式，延长服务链条，打造闭环服务，实现了以产中服务促进产前服务和产后服务协同发展。

二、农业生产托管中存在的主要问题

调研发现，农业生产托管服务虽然取得了一定成效。但从实际情况看，农业生产托管服务发展不会一蹴而就，依然是一个缓慢的推进过程，客观上还存在诸多问题。

（一）农业生产托管思想认识不清

目前，全省县乡级政府对于流转土地还比较熟悉，而对于农业生产托管这一新兴事物，在保障国家粮食安全，提高农业生产效率，解放农村生产力等方面的作用认识还不到位，没有给予更多的关注和支持。多数管理部门认为应自主发展、自我完善开展农业生产托管服务。农户自身对于农业生产托管方面也缺少认识，只是停留在表面，没有深入的了解，现有的参与者多是亲戚朋友带动。从目前来看，虽然农业生产托管服务为农户带来了一定的积极影响，但是全省农民大多数还是抱着观望或不信任的态度，这为农业生产托管的快速发展速度带来了阻力。

（二）农业生产托管融资困难

据调查，目前，全省开展农业生产托管服务的，大多数是农业专业合作社、家庭农场或种粮大户，他们自有的资本比较少，贷款困难，在服务拓展方面力不从心。在农业生产托管服务过程中，需要大量的流动资金，特别是发展的中、后期。根据桦南县测算，1000亩地从种到收的农机投入最少需要60多万。由于绝大部分土地没有确权登记，还不能进行抵押担保，这在一定程度上影响了农业生产托管的发展。

（三）农业生产托管服务缺乏专业人才和技术支撑

与传统农业相比，现代化农业的规模化经营需要新知识、新技术、新理念、新装备。但是受就业环境、工作强度、工资待遇等影响，农业生产托管主体很难形成自身稳定的专业技术队伍，经营者普遍感到知识技术欠缺，农业生产、植保、病虫害防治、农业机械驾驶和维修、农业物流管理和农产品储藏等专业人才匮乏。同时，农业生产托管组织囿于自身知识层次，农技部门又难以提供有效服务，对新技术、新品种的普及应用不强。

（四）农业生产托管服务缺乏政策导向和政府的有效监管

调研中发现，当前农业生产托管缺乏有序指导，没有专门的服务机构和平台规范管理，农业生产托管的程序、收费、利益分配等还不够规范。土地供求信息的滞后造成供需脱节，自发形成的托管双方没有履行必要手续，口头约定或并不规范的委托书使得生产托管处于低层次经营状态，一旦出现问题难以明晰双方责任，容易产生纠纷。再加上农户法律意识缺失，部分农户虽然签订了协议或合同，但看到农业产出效益提高后，要么涨钱、要么退地，由于缺乏有效的监督约束手段，农民单方面毁约现象时有发生，使得农业生产托管被迫终止。

（五）农业基础设施薄弱

目前，全省农业基础设施普遍落后、老化陈旧，农田水利设施配套不到位，农业抗旱排涝能力差，气象设备、防台风、防灾、减灾、救灾基础设施建设滞后。农业生产普遍面临大型机械（烘干机等）缺乏、农产品物流仓储设施不足等困难，直接影响托管服务质量和效益。原来以家庭为单位的农业生产，土地规模小，对土地平整度、道路等要求不高，托管后土地成方连片，对土地平整度、道路、水利等要求高，这些都影响农业生产托管的推进和粮食产量的提高。

三、促进农业生产托管发展的对策建议

（一）加强组织领导，提高对农业生产托管的重视程度

建议各级政府成立推进农业生产托管领导小组或工作专班，定期召开联席会议，研究决策有关农业生产托管服务工作中的重大事项和解决遇到的具体问题。各乡、镇应建立农业生产托管服务机构，承担合同签订监管、中介、矛盾调处等职责，直接与服务组织和农户对接，建立推进工作机制。村级组织应组织人员深入村庄、农户和田间地头，大力宣传生产托管服务的重要意义，帮助农民算清两本账，动员引导广大农户积极参与到农业生产托管服务当中来。

（二）加大宣传力度，提升农业生产托管社会影响

建议各级政府管理部门充分利用电视、广播、报纸、互联网、宣传标语等媒介载体，加大农业生产托管效果的宣传推介，培育典型示范，发挥带动引领作用，营造共同支持农业生产托管发展的良好氛围。让广大农户知晓农业生产托管的优势和作用，让广大农户充分了解政府相关支持政策，调动广大农户和其他服务组织参与此项工作的积极性，增强服务主体的社会责任感。同时，加强农业生产托管培训，强化科技和人才支撑，加快农业科技成果转化和应用，增强农业生产托管发展的内生动力，让农民真正步入现代农业发展轨道。

（三）加大政策扶持力度，提高农业生产托管抗风险能力

加强项目扶持。高标准农田建设补贴、大型农机具购置补贴、农技推广服务补贴等涉农项目应重点向社会化服务组织倾斜。加强金融扶持。建议相关部门优化审批流程，设计更加灵活的保生产促增收的金融产品，出台针对托管服务主体贷款贴息、税收等相关政策、解决农业生产融资难等问题。建立托管风险防范机制。托管收益实行市场化波动，地方财政建立农业生产托管风险基金，预防化解社会风险。加快建立农业保险体系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水、台风等恶劣天气导致的气候性风险及火灾、病虫灾等灾难性风险，促进农业生产托管服务真正形成服务闭环。

（四）加强行业管理，促进农业生产托管规范发展

进一步规范管理。针对服务标准、质量、价格、信用等方面，加强制度建设，强化规范引导，加强行业自律管理。建立统一的服务标准，加强服务价格指导和监督。建议农业相关行业管理部门在确保市场供需的同时，建立统一的托管服务标准，并按照标准提供高质量服务。防止个别服务组织形成价格垄断，切实保障农户利益不受损害。启动服务组织动态监测。相关部门对从事生产托管的各类服务主体的服务情况应进行跟踪监测，引导服务主体规范服务行为，确保服务质量，保障农户利益。

（五）加强农业配套设施建设，促进农业生产托管健康快速发展

建议相关部门加大投入力度，制定相关政策，探索建设集中育秧、灌溉、施肥、粮食烘干、农机作业、仓储物流等服务基础设施，明确对各类服务组织开展托管服务所需要的基础设施，开展合适的补贴支持。此外，加快农业气象预警、农业物联网、大数据、农村电子商务等信息化设施建设。探索建立集农业信息发布、农机具调度、物流配送、农产品质量追溯体系等农业生产托管综合服务平台，切实解决农业生产托管服务主体面临的信息不畅、用地受限等困难。