贯彻“两法两规章”，保障学生的合法权益

佟丽华

佟丽华：2021年，对于学校的未成年人保护工作来说，是特别重要的一年。2021年6月1日，修订后的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》正式实施，这两部法律修订的内容很多，也对学校提出了很多具体的要求。比如，《未成年人保护法》中就防止学生欺凌和校园性侵害、性骚扰提出了新的明确的要求，同时还增设了强制报告制度等。同年，教育部发布的两部部门规章《中小学教育惩戒规则（试行）》（3月1日），《未成年人学校保护规定》（9月1日）也先后开始施行了，其中，《中小学教育惩戒规则（试行）》还是教育部首次对教育惩戒的概念进行定义。

《未成年人学校保护规定》（以下简称“《规定》”）和《中小学教育惩戒规则（试行）》都是教育部发布的部门规章，其效力远比一般性政策文件高。所以对于教育系统，尤其是基层教育行政部门和中小学校来说，面临着一个如何落实好“两法两规章”*的难题。前一段时间，经中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过，中办、国办印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，即“双减”文件。而中央提出“双减”政策的目的，就是为了未成年人身心得到健康发展，这个发展不仅体现在学习方面，也体现在保障未成年人的合法权益方面。在这样的背景下，如何落实好“两法两规章”，便是当前基层教育行政部门和中小学校应该好好思考的问题了。

总体来看，基层教育行政部门以及中小学校，它们落实“两法两规章”的基础还是比较弱的。他们在落实“两法两规章”时遇到的第一个挑战就是在观念上认识不够。基层教育行政部门和中小学校在很长的一段时间内都把教育的重点工作放在提高学生的分数上，有的地方甚至奉行着“唯分数论成败”的错误理念，这就导致部分学校在未成年学生保护工作的问题上重视不够。据我的了解，个别基层教育行政部门的工作人员、中小学校长和教师到现在也没有认真阅读、学习过“两法两规章”，对有关法律和教育部发布的部门规章所提出的要求也都不清楚。有的学校负责人在主观上回避“两法两规章”，总是将这两句话挂在嘴边：“我们这儿没有这个（违反‘两法两规章’要求的）问题”“我们不需要对这个（违反‘两法两规章’所要求的）问题召开专门的会议”，对“两法两规章”极尽敷衍，对于性侵害、性骚扰学生等问题，更是刻意回避，但实际上这些问题在每一个学校都可能发生。很多问题在萌芽阶段，本应该得到解决，但因为被学校回避或者忽略掉了，所以产生了很严重的后果。以学生欺凌举例，在学生做出欺凌行为的早期，经过教师的批评教育、学校开展的相关工作，学生很容易改正不良行为，从而避免出现严重的后果。但是，如果学校根本就不重视，任由学生欺凌事态发展，等到被欺凌的学生受到了严重的身心创伤，才予以重视，便为时晚矣、追悔莫及了。因此，对于“两法两规章”，基层教育行政部门和中小学校应加以重视，对于损害学生合法权益的事要及早处理，防止其变成严重的伤害事故。

在落实“两法两规章”时，会遇到的第二个挑战是缺乏专业人员。未成年人保护工作需要专人专事处理。为什么我强调在未成年人保护工作中要由专门机构和专门人员来负责呢？这是因为，确定了专门机构、指定了专门人员之后，才能更好地处理问题。而现在，在很多学校内部，还没有设置这样的专门机构和专门人员。《规定》提出：“学校应当指定一名校领导直接负责学生保护工作，并明确具体的工作机构，有条件的，可以设立学生保护专员开展学生保护工作。”其中“具体的工作机构”“学生保护专员”，就是指明确具体的专门机构、专门人员。

在落实“两法两规章”时，会遇到的第三个挑战是学校缺乏社会支持。我和一些校长、教师有过接触，他们讲自己是教学科的，比如语文、数学、英语等，对于教授课程他们很专业，但是在处理学生保护问题时的确缺乏专业知识。因此，如何在处理类似问题上获得更多的支持，这也是一个问题。光对学校提出要求是不够的，还应该加大社会和专业机构对学校处理类似事件或者问题的支持力度。

青少年法治教育：请您谈一谈我们应该如何落实好《未成年人学校保护规定》？

佟丽华：《规定》是落实《未成年人保护法》的有力举措。《未成年人保护法》中设“学校保护”一章，其内容不到2,000字，但是教育部发布的《规定》近9,000字，并且全面细致地规定了学校在开展未成年人学校保护时应做的具体工作。

在《规定》的第二章“一般保护”中，对未成年学生享有的一些基本权利进行了规定，强调学校应当平等对待每个学生，并对他们在校园内的平等权、生命健康与自由、人格权、隐私权、受教育权、休息权、财产权、肖像权和知识产权、参与权、申诉权等进行保护。然后在第三章“专项保护”中，对社会高度关注的学生欺凌和性侵害、性骚扰等问题作出了专门的规定。在这样的背景下，目前各中小学校应当把落实《规定》作为一个重点工作来做。

那么，学校应当如何落实《规定》呢？我认为，首先要依照《规定》建立起相应的工作机制。在《规定》中，提到了两个工作机制，一个是第十九条中的“学校应当成立由校内相关人员、法治副校长、法律顾问、有关专家、家长代表、学生代表等参与的学生欺凌治理组织”，另一个是在第四十一条第二款中规定的“有条件的学校可以整合欺凌防治、纪律处分等组织、工作机制，组建学生保护委员会，统筹负责学生权益保护及相关制度建设”。根据这些规定，学校要建立适合自己的组织和工作机制，组织和机制建立好了，就能更好落实《规定》中的各项要求了。

在教育部颁布的防治学生欺凌的有关文件中，要求学校要成立学生欺凌治理委员会，除此之外，很多学校还成立了自己的纪律处分委员会，前者用以进行欺凌防治，后者用以进行纪律处分。但是这些委员会的设立太零散，不利于学校有效开展未成年学生的保护工作。

今年，《规定》实施后，我认为这些委员会可以统一为“学生保护委员会”，这样做一方面贯彻落实了《规定》第四十一条第二款的要求，另一方面也使得学校能够更加有效地开展保护学生的各项工作。根据分工，学生保护委员会可以把欺凌防治和纪律处分分设于不同的专项小组之中，这样既解决了前面提出的各种委员会设立太过零散的问题，也能把它们的相关工作整合起来，从而有效开展未成年学生的学校保护工作。这也是落实《规定》的一个重要的机制建设。

青少年法治教育：可否详细介绍一下学生保护委员会，以及它的作用？

佟丽华：学生保护委员会可以由校长、副校长、校内相关教师、法治副校长、家长代表、学生代表、法律顾问、法学专家组成。学校的校长、主管学生法治与安全工作的副校长，他们是学生保护委员会的第一责任人。校内相关教师、法治副校长，以及家长代表、学生代表，他们是学生保护委员会的重要组成人员。法律顾问、法学专家是学生保护委员会的“外援”，有他们的参与，学生保护委员会的相关工作会开展得更好。由此可见，学生保护委员会其实是一个由校内和校外人员组成的、用来解决学校学生保护问题的一个机制。

关于学生保护委员会的作用，可以举例来说明。比如，某学生家长说自己的孩子在校期间遭遇了其他学生的欺凌，但涉事对方家长却说自己的孩子只是和该生开了个玩笑。那么，这件事到底构不构成学生欺凌？又由谁来对这件事的性质进行认定呢？传统的做法是，由学校负责相关工作的部门提出意见报给校长，然后让校长对此事的性质进行认定。但是，校长凭什么能够认定这件事的性质呢？认定错了怎么办？因此，这一决策权对于校长来说，虽是一种“权力”，但更多的是一份不能承受其“重”的“责任”（事实上，很多校长也没法认定事件的性质）。成立学生保护委员会以后，就可以请学生保护委员会对事情的性质进行认定了。如果涉事双方在性质认定上存在巨大争议，学生保护委员会还可以通过组织听证等方式，让双方各自陈述事实和理由，由学生保护委员会成员按照一定的程序研究讨论，最终再做出决定，判断事情是否构成欺凌。

学生保护委员会提出的意见就是学校的意见，又因为它是在相关利益方共同参与的基础上做出的，所以这个意见将更公正、更专业，更能反映各方的利益。所以学生保护委员会的建立虽是一种机制的创新，但更是相关制度完善的体现。以上就是它的作用。

当然从学校的角度来说，学生保护委员会只是一种机制，所以它的日常工作可以由学生保护委员会办公室来负责。

那么，成立学生保护委员会是否需要单独编制呢？我的观点是：学生保护委员会是学校开展学生保护工作机制的创新，它并不需要专门增加编制。并且，学生保护委员会也不会为学校增加新的压力，反而会帮助学校有效地解决问题。

青少年法治教育：怎样保障学生保护委员会发挥作用呢？

佟丽华：学生保护委员会的工作跟以往学校就某件事在内部做一下决定不一样。因为学生保护委员会吸纳了很多校外人员，其中法治副校长不是校内人员，家长也不是校内人员，上面提到的法学专家、律师更不是校内人员，但他们保障了学校学生保护工作的公正与专业。另外，学生保护委员会内的相关利益方也不尽相同，比如，家长代表和学生代表的意见不一定和学校的意见一致。在这种情况下，由这些不同利益的主体对学校重大问题进行决议，会比同一利益体进行决议更加公允。

尽管国家对于开展保护未成年人利益的工作力度非常大，尤其是在相关法律、政策的改革层面上面，但仍有学校对此缺乏认识，不够重视。这些和学生相关的法律保护工作应该交给专业的人来负责，但学校现在普遍缺乏这些专业人员。这缘于学校对语文、数学、英语等任课教师师资力量的高度关注，而对学生保护工作的轻视、懈怠。所以这次《规定》第四十一条提出：“校长是学生学校保护的第一责任人。学校应当指定一名校领导直接负责学生保护工作，并明确具体的工作机构，有条件的，可以设立学生保护专员开展学生保护工作。”要求校长要负起责来，启用专门人员来专门处理学生的保护工作。

所以，为了保障学生保护委员会发挥作用，我认为每个学校至少应该配备两三个学生保护专员，他们除了应具备一定的职业水平和素养外，平时还要加强对自身法治素养的培养，让自己真正成为专业的、能及时有效处理问题的人。学校现在缺乏这样的专业力量，这也是下一步工作需要重点解决的。

青少年法治教育：《未成年人学校保护规定》要求学校针对防治欺凌建立工作机制，关于这一点，您的看法是什么？学校为此应该做些什么呢？

佟丽华：学生欺凌是一个大问题。除《未成年人保护法》外，教育部也发布了多个文件就这一问题进行了预防与治理，此次《规定》也不例外，针对这个问题又提出了很多专门的要求。因此，在防治学生欺凌这一问题上，我希望学校高度关注，在学生欺凌发生的初期就出手干预，因为很多严重的学生欺凌都是由一些小摩擦、小冲突引起的，因此越早发现越好处理。

值得注意的是，《规定》第十九条第二款提出：“学校应当定期针对全体学生开展防治欺凌专项调查，对学校是否存在欺凌等情形进行评估。”因此，学校要定期开展学生欺凌专项调查，看看学校内有没有类似问题。另外，《规定》也对什么是欺凌行为作出了说明，还特别提出了教职工应当关注因身体条件、家庭背景或者学习成绩等可能处于弱势或者特殊地位的学生，以及一些有明显的情绪反常、身体损伤等情形的学生。总体来说，国家还是希望学校能够有意识地及时发现问题，从而可以有针对性地开展调研工作，在产生严重后果之前，采取有效措施，避免学生欺凌发生。

我在接受中央电视台的采访时，对一个案件留下了非常深刻的印象：一个15岁的孩子自杀了。是什么原因导致这个孩子走上了绝路呢？因为总有人欺负他，强迫他给自己系鞋带、打饭，还经常推搡打骂他。时间一长，对这个孩子来说，他所承受的心理压力就变得十分巨大了，所以导致了悲剧的发生。通过这个案件我们可以看出，单一言行看似不会引起严重的后果，但是千件万件堆积在一起，就会给被欺凌学生的身心造成严重的伤害。

另外，对于防止性骚扰、性侵害的问题我也想再简单提一下。学校往往不愿意谈这个问题，但这次出台的《规定》对这个问题提出了一些特别的新要求。比如，在学校应当采取必要措施预防并制止教职工以及其他进入校园的人员实施的行为中，第一项就是与学生发生恋爱关系、性关系。这一条怎么理解呢？其实非常好理解，就是教育部要对中小学校教师和学生谈恋爱这件事说“不”了。

为什么会有这样的规定呢？就其背景，简单来说有两个：一个是这些年来在校园中确实发生了一些教师性侵学生的案件，引起了社会舆论的高度关注；第二个是国家要对未成年人在性权利的问题上给予特殊保护。比如根据新的《刑法修正案》，对已满十四周岁不满十六周岁的未成年女性负有监护、收养、看护、教育、医疗等特殊职责的人员，与该未成年女性发生性关系的，构成负有照护职责人员性侵罪。这是新增加的一个罪名。另外，2013年，在《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》中，第二十一条第二款也专门提出：“对已满十四周岁的未成年女性负有特殊职责的人员，利用其优势地位或者被害人孤立无援的境地，迫使未成年被害人就范，而与其发生性关系的，以强奸罪定罪处罚。”即，如果教师利用他的优势地位与未成年女性发生性关系，即使对方已满十四周岁，那这名教师的行为也可能按强奸罪处理。在恋爱关系中，双方的地位是平等的，但是这种平等并不存在于教师和学生之间，因为教师对学生负有教育、管理的职责，在某种程度上这份职责也是一种职权，所以，国家要对教师和学生谈恋爱的行为作出明确的规定，明确说“不”，划出红线。

需要注意的是，根据《规定》的要求，不仅男教师不能和女学生谈恋爱，女教师也不能和男学生谈恋爱，发生性关系更是被明令禁止。教师要认真学习这些规定，并严格执行，这是一条红线。

青少年法治教育：《未成年人学校保护规定》对教职工也提出了很多禁止性的要求，比如不能以任何形式向学生及其家长索取、收受财物或者接受宴请、其他利益，关于这点您可以谈谈吗？

佟丽华：原来在某种程度上这可能是职业道德的要求，但这次教育部的规定把它上升到了法律的高度，如果违反了这些规定，涉事教师会面临更严厉的处罚。在这一点上教育部说得很细致、很具体（《规定》第三十八条），希望学校、教师们认真遵守。

另外，我想要特别提醒的是，根据《规定》责任与处理部分的第六十条第二款规定，教职工实施第二十四条第二款禁止行为的，应当依法予以开除或者解聘，没有过渡条款。之前，对实施第二十四条第二款禁止行为的教师，会给“批评教育”“警告”或者其他纪律处分，只有情节严重且拒不改正的，才给予严厉处分。但是，此次《规定》第六十条第二款对违反第二十四条第二款的教师明确了惩罚的标准：“应当依法予以开除或者解聘；有教师资格的，由主管教育行政部门撤销教师资格，纳入从业禁止人员名单；涉嫌犯罪的，移送有关部门依法追究责任。”可以说，《规定》的第二十四条第二款就是教师的行为红线了，违反了就做不成教师了。

青少年法治教育：最后，您想对我们的读者说些什么呢？

佟丽华：第一，我们要严肃看待教育部发布的《规定》。《规定》是教育部发布的一个部门规章，各个中小学校都应该严格遵守。

第二，从校长的角度来看，校长是学生学校保护的第一责任人，这是《规定》中明确要求的，如果你（校长）该做的工作没有做，即使没有发生什么严重的事故，也可能面临法律责任。比如《规定》的第五十七条说：“学校未履行未成年人保护法规定的职责，违反本规定侵犯学生合法权利的，主管教育行政部门应当责令改正，并视情节和后果，依照有关规定和权限分别对学校的主要负责人、直接责任人或者其他责任人员进行诫勉谈话、通报批评、给予处分或者责令学校给予处分；同时，可以给予学校1至3年不得参与相应评奖评优，不得获评各类示范、标兵单位等荣誉的处理。”第五十八条规定，因监管不力、造成严重后果而承担领导责任的校长，5年内不得再担任校长职务。因此，我希望各个学校的校长对《规定》给予高度的关注，这些规定都对校长提出了专门要求。

第三，学生也要意识到，《规定》的目的是保障你们在学校的各项合法权益，但是在享有各种各样权利的同时，你们也要遵守《中小学生守则》的规定，遵纪守法，全面理解《规定》的内涵。只有这样，才能真正让自己的合法权益得到保障。