过度限制地方政府规章重复立法之思考

王驰杰

【摘 要】地方政府规章制定权的扩大，直接导致了地方规章重复立法现象的增多。因此从行政法规到地方政府规章都有规定地方规章原则上不得重复上位法已明确的内容。然而地方立法者过度限制重复立法的做法缺乏足够的法律法规支撑，也对地方规章提高立法水平没有意义。地方立法者应清楚地认识到这种矫枉过正的危害，通过合理的手段规制地方政府规章重复立法而不是武断限制地方政府规章重复立法。

【关键词】地方政府规章;重复性立法;立法

一、地方政府规章重复立法的规定

（一）法律、行政法的规定

《立法法》对地方立法重复上位法的限制仅在第七十三条中规定，地方性法规对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。《立法法》并未对地方政府规章立法重复进行规定，只在八十三条说明国务院制定规章的制定程序。国务院《规章制定程序条例》第八条规定“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。”研究《规章制定程序条例》可以发现，行政法规对地方政府规章重复立法的限制，只是一种原则性规定绝非禁止性规定，同时只限制对上位法已明确条文的重复立法。

虽然《规章制定程序条例》未明确地方规章重复立法的认定标准、法律责任，第八条更多意义上是一种指导性原则性要求而非立法义务。但是在《立法法》修订地方立法权空前扩大的背景下，为防止地方政府盲目重复上位法，在行政法规中明确地方政府规章原则上不重复立法这一精神是有必要且正当的。同时也应注意到，地方规章重复立法并未被完全禁止也就是说部分合理的重复立法存在实际上是被允许的，一刀切地看待重复立法的限制可能会违背立法者的本意。

（二）地方法规、地方政府规章的规定

经过调研各地的省级地方立法条例明确涉及地方政府规章重复立法的并不多。如《山西省地方立法条例》第四条“制定法规、规章，应当从实际出发，突出地方特色，尽量避免移植上位法条文;法规和规章规定的内容，应当明确、具体，具有针对性和可操作性。”强调的重点依旧是规章尽量不重复上位法突出地方特色，但并未作出完全禁止性的规定。此外，虽然省级地方规章限制的少但是各地的规章制定程序规定或办法中基本都有对规章避免重复上位法的要求，如2018年1月出台的《辽宁省政府规章制定办法》第九条“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。”总体上看，对地方政府规章重复立法的限制，省级地方性法规做出明确规定的地方不多，多是省级人民政府以省级规章或下发规范性文件在全省范围内规定地方政府规章在上位法规定明确情况下原则上不得重复上位法。

市一级地方政府规章重复立法限制。设区的市是地方政府规章制定最广泛最基本的主体，随着2015年《立法法》修定，很多市的人大和人民政府同时分别获得地方性法规和地方政府规章的制定权。新立法法执行到现在也不过三年多的时间，所以对地方政府规章重复立法限制的地方性法规数量不多，主要的限制手段依旧是各市的规章制定程序规定，要求市级地方立法应当不重复上位法已经明确的条文内容。下表统计了江苏省各市的限制地方政府规章重复立法情况。

（三）小结

通过上文简单的法条梳理，可以说地方政府规章原则上不重复上位法是各级法律、法规也是各地方法规、规章的普遍性规定。从法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章，对于地方规章不重复上位法已明确规定的要求一脉相承。地方政府规章原则上不得重复上位法的规定也侧面说明了两个问题，一是地方政府规章重复立法的问题极为严重需要各级法律规范层层强调，进行多层次的规范;二是限制地方重复立法在是有必要的，但是限制僅是原则上的限制也仅要求在上位法明确情况下的地方规章不得重复立法，限制的范围较小也说明顶层设计者承认地方规章重复立法存在的一定合理性，地方政府规章无法完全不对上位法进行重复。

二、过度限制地方政府规章重复立法的不利影响

（一）对规章自身影响

1.破坏立法体系的一致性和规章自身合法性

地方规章的重复立法中虽然都是人为有选择的重复上位法，但是有些重复立法是我国的立法体制和规章自身的法律地位所决定的，完全禁止重复立法不符合客观实际。在我国“一元、两级、多层次”的立法体制下，地方政府规章的从属性，决定了其在立法中必定会重复上位法。再者地方政府规章的首要义务是合法，其次才是解决地方问题，过于强调地方规章不应重复上位法，会使上位法中的立法精神、立法原则无法在地方规章中有所反映，很容易造成地方规章超出应有的界限而违法。此外，过度限制重复立法会破坏地方政府规章承上启下保证各级法律、法规内在一致性的功能。

2.妨碍规章完整和权威

在过度强调地方政府规章不应重复上位法的前提下，规章的制定过程中如果因为上位法已有规定就完全不涉及或者以“法律、法规另有其规定的从其规定”一笔带过， 那么规章的生效需要结合对照多部法律条文，这违反了地方政府规章制定原则可操作性的要求：规章应当直观便于理解执行①。事实上地方政府规章应起到一个法规汇编的作用，将上位法规定在地方范围内细化或经过严格论证将确实应当在地方立法中应用的法规集中，这样既可以增强地方规章的合法性和可操作性也可以保证规章的完整性权威性。

（二）对规章运行的影响

1.普法、执法难度的加大

严格限制地方规章重复立法，那么上位法中的具体定义，法规的生效条件等等在规章中也不应重复。规章在普法、执法过程中要结合上位法的相关规定或者利用规章解释权才能进行说明，毫无疑问的加大了普法、执法的工作量和难度。公众连规章的具体含义都无法理解更不用说能遵照其规定，规章发挥调整行政关系的能力将大打折扣。

如果缺少必要的重复立法，地方政府规章则在行政执法中不能发挥一种法规汇编的作用，无法单独的作为行政执法的依据。立法的分散性必然会增加一线执法者寻法所花费的时间，增加执法者用法的成本。此外在寻法过程中，一线执法者需要判定最终适用的法律依据，这一过程需要对法律体系和规范有一定的了解大大增加了执法者的负担，也增加了执法程序的复杂性延长了执法所需的时间。