教育权力视野下的教师权责清单制度建设思考

刘泳泳

（1.香港中文大学文学院，香港 999077；2.福州时代中学，福建 福州 350007）

教师是学校立德树人的主体力量，是教育权力的直接行使者。在教育教学实践中，教师的教育教学言行往往与权力联结在一起，体现了知识—权力的话语架构。因此，教师权责清单是全面依法治国背景下落实立德树人任务必须深入思考和讨论的问题。

一、权责清单是廓清教师教育权力的内在要求

“教育权力是教育意义创造的一种根本性条件，它维护个人自由、实现自我创造、争取教育权利、引导共同生活。”［1］可见，教育权力是由人的本质和教育的本质所规定的，是教育规范有效运行的必要条件之一。同时，教育权力作为公共权力在教育领域的一种存在形态，主要通过主导、控制教育资源和教育活动等形式来实现，在实践形态上表现为教育主体对教育客体一定程度的控制和支配。由此，在很长的一段时间里，“‘权力’概念已经在教育学的视野里成为一个贬义词，对于教育场域中‘权力’的理论批判成为教育研究领域中的重要知识指向。”［2］其实，从本质上看，“教育权力作为教育中的引导性力量，内在于教育，只要有教育存在的地方，教育权力就会发生作用。”［3］可以说，教育权力与教育本身一样具有无可辩驳的合理性和正当性，但因权力本身的易被误解性和在实际运用中的敏感性，当教师正常使用教育权力时，总会遭到以教育民主和学生主体为由的种种责难、批判与反抗，使教育权力处于肯定与质疑、依赖与摆脱、运用与回避的“两难”状态。学校教师落实立德树人任务，“权力必定不可避免地发挥作用，但权力本身并非什么坏东西，问题在于要怎样才能避免各种支配效果”［4］。权责清单是规范权力运行的重要制度，有利于进一步厘清人们对教育权力的认识，为教师规范使用教育权力提供制度化支持。

（一）权责清单维护教育权力正当性

“教育权力是促进教育和受教育者双方按照教育生活的目的和方式去行动的条件。这就是说，教育权力不是规训式的，不是压制性的。教育权力不是在支配和服从、压制和屈服的关系中展开的。”［5］教育权力存在的现实基础是建立和维护一个积极的、健康的教育生活，是一种伴随着教育本身的力量，也是教育之所以存在的根本依据，具有合价值性的意义追求。“教育自由赋予权力。”［2］教育权力是为了受教育者的自我创造和发展的行动能力，同时赋予教育和教育者一种引导受教育者自我创造的行动能力。如果忽视教育权力，就无法正确地理解和解释教育现象。当然，教育权力最直接地体现为教师的教育权力，它承载了国家、学校以及教育自身对学生提出的要求，教师也从中获得对学生进行教育的权力。这就说明，教育权力本身包含着一种人们可以泰然接受的“不平等”——教师和学生是有差别的。他们因其角色使然，必然要行使不同的权力，履行不同的职责，且这两种职责之间存在着要求和被要求的关系，师生之间永远不可能达到完全意义上的“平等”和“民主”。正如福柯认为，在教育制度中，“在一个特定的真理游戏中，一个人比其他人知道得更多，由他来告诉别人怎么做，教育他人，将知识和技术传播给他人，我看不出这个人的做法有何错误可言”［4］。因此，面对教育权力的质疑和批判，通过权责清单这一现代制度，把教师教育权力予以制度化、明晰化和具体化，防止在教育实践中以各种理由和形式对教师教育权力进行侵蚀和消解，维护教师教育权力的正当性。

（二）权责清单维护教育权力边界

在教育场中存在着各种类型的“权力”。一是国家权力；二是知识权力；三是行政权力；四是市场权力；五是学生权力。这些“权力”相互嵌合和渗透在一起，构成了教育权力结构，弥漫在教育之中，由此带来不同权力在职责上模糊不清、行使上交叉重叠等现象，既可能造成权力过度，也可能存在权力真空，甚至可能存在权力冲突，从而使权力的负面效应倍加呈现。如，在人们最为关心的师生关系上，一方面，由于教育权力的不对等，容易引发教育权力的滥用或失衡，甚至形成教育暴力；另一方面，学生认为自己的权利和利益是教育的核心，视一切权威和惩罚都是对其利益的侵犯。但教育中的各种权力指向是一致的，是可以调和的。因为权力作为一种控制和支配力量，也具有明确的道德使命。早在古希腊时期，柏拉图就深刻指出：权力“当以善德与幸福为标准”。［6］显然，教育权力作为公共权力在教育领域的一种基本形式，其独特的道德使命和价值意蕴也是不言自明的，那就是办好让人民满意的教育。因此，协调好各种权力边界是办好教育的重要选项。权责清单被认为是界定权力边界的一种规范化的制度性工具，可以成为守护教育权力边界、维护教育活动的必不可少的重要机制。权责清单通过“必为”“可为”“不为”“禁为”等维度，有效守护教育中的各种权力关系，防止某方面的权力膨胀；妥善安排教育权力和教育自由的关系，防止教育权力的滥用或教育自由主张的泛滥；正确处理教育权力与教育权利关系，维护教育共同生活的有序开展，从而有效发挥和实现教育权力的积极意义。

二、权责清单是解决教师教育权力失范的现实需要

由于教育权力本身的属性和内部的复杂结构，以及与学生自由之间的复杂关系，教师在教育实践中往往面临“权力困惑”，陷入一种“不知如何是好”的现实困境。因为教师教育权力旨在维护教育本身的尊严和价值，其边界一旦被突破——包括权力与权力之间的边界、权力与权利之间的边界——则会产生权力失范现象。

（一）教师教育权力失范的表现

从语义上看，“范”在古代文献中多用来表示模子、法则，也指一定界限、限制。这里所说的权力失范，既指权力突破法则的寻租、异化等极端现象，也指突破一定界限造成的权力失衡。对于前者已多有论述，在此主要论述后者即权力失衡现象。

一是教育权力滥用。教育权力是一种引导性力量，给受教育者的自我创造以方向、内容上的指导和支持。但是教师如果对教育权力理解不当、运用失度，则可能是支配性的，甚至是暴力性的。这是教师教育权力的正当性受到质疑最直接和最主要的理由，也是行使教育权力中最容易出现的负面效应。

二是教育权力失能。“教育权力同时还意味着教育生活世界的公共秩序和交往理性。”［2］当前，由于权责不清，当师生之间的权力或权利出现冲突时，一方面，教育权力往往被学生家长集体消解，被社会舆论不知情的责难；另一方面，为了息事宁人，教育行政部门更多偏向对学生的关照，往往对教师采取从严、从快的处理，甚至缺失了程序正当，缺少对教师的正常行使教育权力的应有支持，促发教师对自身正当权力的主动放弃。可以说，面对学生过度的“自由”表达，家长过度的“利己”欲求，社会过度的“维稳”思维，无形中忽视了对教育权力正当形态和正当意义的维护，教师不敢、不愿充分行使教育权力，从而导致教育权力的弱化和失能。

三是教育权利的失位。从法理维度上说，权力与权利之间应有清晰的边界。我国《教师法》规定的教师基本权利包含教育教学权、从事科研学术活动权、指导评定学生权等。但在教育实践中，权力与权利界限却不那么清晰。如，教育惩罚是教师的职责和权力。苏联教育家马卡连柯明确指出：“凡是需要惩罚的地方，教师就没有权利不惩罚，在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权力，而且是一种义务。”［7］但今天的现实情况是许多教师“谈惩色变”，不敢使用惩罚。因为一旦运用教育惩罚，往往成了社会和家长指责的“理由”，可能会引发家长的“告状”和媒体的“曝光”，甚至可能成为学生极端行为的“替罪羊”。尤其是面对网络中对教师教育权力的污名现象，给教师带来了前所未有的“心理恐慌”和“职业倦怠”，导致其职业尊严缺失、职业权力隐退。

四是教育权力虚无。“教育自由”的虚幻表象、教育消费的不当定位、教育暴力偶然的发酵，导致教育领域出现一种奇怪的现象，即对教育中的任何权力都持怀疑和敌意的态度，教育的任何规制都被视为是对自由的束缚甚至是侵犯而横加抵制。“教师害怕学生，迎合学生，学生反而漠视教师和保育员。普遍地年轻人充老资格，分庭抗礼，侃侃而谈，而老一辈的则顺着年轻人，说说笑笑，态度谦和，像年轻人一样行事，担心被他们认为可恨可怕。”［6］《理想国》中的这段描述与今天状况何其相似。“一方面有一种人绝不想再将自己置于任何权威约束之下；另一方面，有些人可能不想再完整地行使这种权威。”［8］学生逃离教师的权威，有的教师则一味地迎合、迁就学生，降低了对学生的要求，放任学生的行为，教育中本该有的引导和规约处于失语境地，消解了教育权力存在的意义，从而导致教育权力的虚无。

（二）权责清单对教师教育权力失范的补位

“有权必有责”“有责须有权”。面对教育权力失范现象，权责清单制度既是对权力膨胀、滥用的控制，也是对完成职责应有权力的保障。

一是权责清单让教师教育权力实起来。“之所以说教育者拥有权力，其实是在这种教育公共生活中的成员赋予了他以他们的名义行动的权力，这一权力随着成员的解散而消失。”［5］可见，教育权力不是先在的或者强制赋予的，而是在教育活动中以影响的方式来建构。“知识就是权力。”［9］教师教育权力的最大来源是知识。而知识在教化人的精神意义上，不是支配性力量。要实现立德树人的教育目标，不仅要依靠教师的人格魅力、知识魅力和教育活力去实现，同样需要国家、社会、学校为教师教育权力赋权、增权，增强教育权力的影响能力。权责清单无疑为教育权力提供了制度支持，不仅仅是约束教育主体的权力，还在一定程度上增强其回应社会意志和各项要求的能力，使教师教育权力能够承担起立德树人的使命任务。因为“制度不仅是行为的约束，同时制度也会对行为者进行赋能，加强行为主体的行动能力”。［10］

二是权责清单让教师教育权力显出来。教育权力是一种力量关系。“实际上，由于各种利益关系和力量对比关系的存在，国家权力的介入和干预，以及各种微观权力的衍生与扩散，学校教育中形成了一个受到各种权力关系所决定的权力场域。”［11］多种类型的权力并存，不仅影响大学与外部权力结构的对比，也促使大学内部权力逐步分化，各种关系越来越复杂。在教育权力的关系结构中，教师教育权力既要反映国家权力意志，又试图体现学术权力的价值，同时对行政权力保持密切联系。比较教育学家迈克尔·萨德勒曾说：“在研究外国教育制度时，我们不应忘记，发生在学校外部的所有事情比发生在学校内部的事情更为重要，它们制约着并可用来解释校内的那些事情。”［12］从当前来看，行政权力的干预，社会权力的浸入，市场权力的膨胀，师生权力的博弈，导致了教师教育权力的沉寂。权责清单蕴含一个基本的逻辑前提是权力和职责的有限性。此时需要运用权责清单来对教育权力各个主体之间的关系进行协调和规范，防止某种权力在教育中的膨胀，从而使教育主体的权力都可以从合法合规的途径获取，保证教师教育权力回归其应有的主体地位。

三、以立德树人为目标建立教师权责清单制度

习近平总书记强调：“教师是人类灵魂的工程师，承担着神圣使命。”［13］不仅要求教师坚持教书和育人相统一，坚持言传和身教相统一，坚持潜心问道和关注社会相统一，坚持学术自由和学术规范相统一，做到以德立身、以德立学、以德施教，而且需要通过权责清单制度构建立德树人的和谐教育关系，更好担起学生健康成长指导者和引路人的责任。

（一）以立德树人为教师权责清单制定的价值追求

建立教师权责清单，是围绕立德树人这个目标，借鉴政府权责清单理念和方法，针对教育权力的争议和教师教育权力中的不足而做出制度化安排。可以说，立德树人是教师权责清单制度的价值目标。

一是立德树人赋予教育自由，规定了教育权力的引导性。教育权力的存在是不可回避的事实。要发挥教育权力的应有功能，避免或减少教育权力的消极影响，首要的问题是必须明确教育权力是为了什么、如何作用，即回答教育权力影响什么人、教育权力对人产生什么影响、教育权力对人的影响是怎样产生等根本问题。斯普林格以柏拉图《理想国》为例对此进行了阐述。他指出：一方面要看到教育完善人的德性，受到国家或政治力量的约束，是接受国家统治者的思想的灌输。另一方面，国家通过确立信仰、确定合格公民的标准，运用相关教学内容，实现培养目标。［14］立德树人作为学校的立身之本，深刻回答了中国特色社会主义高等教育培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的根本问题，以造就德智体美劳全面发展的建设者和接班人为目标，回答了教育权力的价值追问，为权责清单制定提供了价值指引。

二是权责清单制度为立德树人提供了根本路径和基本保障。从立德树人视野看，对教师的要求既有倡导性的激发，也有规制性的要求，但权责边界并不清晰。教师应有哪些职责、拥有哪些教育权力、如何运用教育权力等在规制层面依然模糊，缺乏具体明确的操作规范和权力运行流程。由此，在交叉领域容易出现教育权力过剩，在模糊领域容易出现教育权力不足，严重制约着教师教育权力的充分、有效运用，损耗了育人整体功效，无法回应立德树人的时代要求。权责清单可以理顺立德树人中的交叉职责、模糊边界的逻辑脉络。教师可以从权责清单中明确所享有的法定权利及其界限，自觉抵制各种侵害教师合法权益和权力的现象；教师也能更加清晰地认识到自己的法定义务，增强教育教学的自觉性和立德树人的责任感，从而更好地行使教育权力，把立德树人、教书育人的“必担之责”“必为之事”落在实处，压缩教师自由裁量和避责空间。

（二）以权责清单制定的基本规范为遵循

建立教师权责清单应以“先定性、后定量”为实践导向，加快制定教师权力清单、责任清单、权利清单和负面清单。在清单制定过程中，应该遵循以下基本规范，保证权责清单的公信力和执行力。

一是坚持权责法定原则。建立教师权责清单，要依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》等法律，按照《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔2018〕4 号）精神，结合教育部发布的《依法治教实施纲要（2016—2020 年）》《教育部关于建立健全学校师德建设长效机制的意见》（教师〔2014〕10 号）、《教育部关于学校教师师德失范行为处理的指导意见》（教师〔2018〕17 号）、《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》（教师〔2019〕10号）、《新时代教师职业行为十项准则》等，以及上级党委、政府的规范性文件精神，对教师教育权力进行全面梳理、清理规范、审核确认，以清单形式列明权力事项、责任事项、权利事项、负面事项等，并向全体教师和社会公开，划定教师教育权力的权责边界。

二是坚持权责一致原则。教师权责清单要厘清教育权力及其与相对应的责任事项之间的关系，做到教育职责与教育权力相统一。一方面，必须尊重和维护法律赋予的教师教育权力，通过权力清单、权利清单予以保护，维护教师职业尊严。另一方面，通过责任清单明确教师该做什么，做到“法定职责必须为”；通过负面清单落实“法有禁止不得为”。以此保证教师行使教育权力有章可依，做到依法行权不越权越界，履行义务不失职失责。

三是坚持程序正当原则。权责清单建设也是权力的行使。教师权责清单作为校内规章的一部分，应符合相应的程序规范。其一，权责清单起草的准备、草案的公布、草案的意见汇总、草案的修改，构成权责清单编制起草程序的全过程，每一环节都不可或缺。其二，权责清单必须通过有权主体进行审议和表决，如有些学校有权审议的主体是教职工代表大会，就必须经过大会审议。其三，权责清单的表决应有必经的程序，既要由有权主体进行表决，又要满足法定文件才能通过。其四，清单公布之前有的还需要经相关部门核准，只有在公布之后才能生效，形成对相应的主体的规范效应。

（三）以立德树人的重点领域、重要工作为试点突破

制度是被设计出以型塑人们互动行为的一系列约束的集合。［15］权责清单制度的实质是明确职责分工，厘清权责边界，优化权责互动机制，具有鲜明的制度价值和制度功效。从立德树人的视野看，必须抓住重点领域和重要工作进行边界勘定和责任配置。

一是落实好“课程思政”权责清单。突出课堂育德育智是落实立德树人的重要抓手，“课程思政”成为各个学校着力探索的实践领域。但是应该看到，不少教师不愿意过多承担教学工作，有的教师依然只教书不育人，有的教师对“课程思政”感到茫然，不知如何实施，制约着学校人才培养能力的全面提高。因此，教师权责清单首先要从“课程思政”领域入手，克服一些教师在立德树人上的“旁观”心态，明确教师在知识传授过程中，应该如何将课程知识与价值引领、育智与育德紧密结合起来，成为教育教学的内在要求和行为必然。

二是协调好“三全育人”权责清单。习近平总书记强调：“要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人，努力开创我国高等教育事业发展新局面。”［13］2017 年，教育部颁发《学校思想政治工作质量提升工程实施纲要》，详细规划了课程、科研、实践、文化、网络、心理、管理、服务、资助、组织等“ 十大育人”体系。但目前部分领域还停留在倡导、规划和自发建设上，需要通过“三全育人”权责清单来逐一推动落实，做到每一个育人阵地、每一位教师都守好一段渠、种好责任田，真正实现全员、全程、全方位育人。

三是落实教育惩戒的权责清单。教育惩戒是教师教育权力的重要构成部分，也是教师履行教育教学职责的必要手段和法定职权。习近平总书记指出：“青年要顺利成长成才，就像幼苗需要精心培育，该培土时就要培土，该浇水时就要浇水，该施肥时就要施肥，该打药时就要打药，该整枝时就要整枝。”［16］惩戒不仅是教师的权利，也是其应尽的义务，更是亟待以权责清单予以明晰的敏感领域。要尽快落实教育惩戒权责清单，明确具体惩戒措施，提高操作规范性，进一步完善现有的教育惩戒体系，保障教师教育中管理学生的合法职权。

四是制定教师职业行为负面清单。按照《新时代学校教师职业行为十项准则》中的10 个“不得”，制定具体细化的教师职业行为负面清单，时刻警醒教师做到自重、自省、自警、自励，自觉以德立身、以德立学、以德施教、以德育德，维护教师职业形象，提振师道尊严。对于发生负面清单中的禁止行为，实行“一票否决”或依法依规惩处，避免随意性和形式化。通过负面清单规避和划清因为教师履职行为而引起的对教师进行侮辱、谩骂、肢体侵害，或者通过网络对教师进行诽谤、恶意炒作等行为，为教师维护合法权益提供制度支持。