高校预算绩效管理存在的问题和对策

2021-12-08许爱芳三明医学科技职业学院

财会学习 2021年33期

许爱芳三明医学科技职业学院

引言

预算绩效管理是提升国家治理能力的重要手段[1]。近年来，随着国家治理体系改革的深入推进，预算绩效管理越来越受到重视，2015年开始实施的新《预算法》中，以法律形式明确了在预算中实施绩效管理的重要性，为深化预算绩效管理提供强有力的法律保障。2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，给预算绩效管理的实施提供具体的操作指引，为预算绩效管理的全面开展指明了方向。在此背景下，高等学校作为基层预算单位，在预算中实施绩效管理势在必行。但是，高校作为非营利性组织，长期以来对预算绩效重视程度不足，加上其作为教学科研单位，在绩效目标界定、资金使用效益呈现等方面具有特殊性，目前高校的预算绩效管理实践应用仍然十分有限[2]。因此，有必要深入分析高校预算绩效管理的特点、存在的问题，探索全面实施高校预算绩效管理的对策，以期为高校预算绩效管理实践提供参考。

一、高校预算绩效管理的总体思路及特点

（一）高校预算绩效管理的总体思路

高校预算绩效管理是将绩效管理融入高校预算管理全过程，达到预算编制和审批有绩效目标管理、预算执行和调整有绩效运行监控、预算执行结果有绩效评价、绩效评价结果有反馈和应用[3]，从而实现预算管理与绩效管理的有机融合。区别于传统的高校预算管理，预算绩效管理在执行中，应注意以下三点：第一，坚持目标导向性。根据高校战略目标和发展规划，合理确定绩效目标体系，按照业务活动对绩效目标的贡献程度，合理安排预算分配，达到优化资源配置、提高资金使用效益的目的。第二，注重过程控制和结果反馈。在预算执行环节，强调对绩效目标达成情况进行事中评估和监督，及时发现问题，适时优化预算执行。在决算和批准环节，强调对每项计划的实施结果进行评价、反馈，并据此调整下一年度预算安排。第三，重视预算项目库建设和运用。高校预算项目是连接预算资金、业务活动、业务部门以及发展目标的纽带。通过项目库建设，以及对项目预算申报与审批–项目预算执行–项目绩效评价进行动态监控。

（二）高校预算绩效管理的特点

高校作为教学科研单位，其预算绩效管理与一般企业、事业单位相比，具有其特殊性。第一，高校绩效具有复杂性。高校作为人才培养和科学研究基地，其绩效目标侧重于社会效益和可持续发展效益指标的考量。这类指标往往边界较为模糊，而且不同类型的高校侧重点有所差异，如研究型高校往往更侧重于科学创新，而应用型高校以及高职院校则更侧重于应用研究和社会服务等。在确定高校绩效目标时，应该区分不同的学校类型，合理选取绩效考核指标。第二，高校绩效不易量化。相较于经济效益和短期效益，高校办学、研究的社会效益和可持续发展效益往往难以量化和评价。如高校人才培养的社会效益主要考量其毕业生所创造的社会价值，这是学校教育、自身努力以及工作历练等综合作用的结果，难以准确分离并衡量出高校培养的实际效果。评价指标选择时要充分考虑可衡量性，合理选择替代指标以满足绩效评价的要求。第三，高校绩效具有滞后性。如高校的学科及专业建设、教师团队培养、教学研究基地建设等，往往需要经过几年甚至更长时间才能够取得出明显的效益。因此，高校预算绩效管理应建立长效的绩效评价机制和绩效跟踪机制。

二、当前高校绩效预算管理存在的主要问题

（一）预算编制与学校战略目标联系不紧密

目前，多数高校的预算编制，以保障财务收支正常运行为主，预算安排与高校战略发展目标联系不紧密，未能充分发挥其资源分配、服务战略目标的作用。一方面，预算编制缺乏合理的绩效目标管理。校级层面，未能联系学校发展目标和中长期规划合理设置绩效总目标；校内职能部门及二级院系层面，未能结合自身业务对校级目标进行细化分解。一定意义上导致在预算编制环节，因缺少合理的绩效目标，对职能部门以及二级院系提出的预算项目，缺乏筛选和排序依据，预算安排与学校事业发展目标脱节；在预算执行控制上，可能存在预算调整随意性较大；在预算执行结果评价上，可能存在考评结果与实际效用相悖的情况。另一方面，预算编制方法不尽科学。在预算资金分配上，多数高校仍然简单地以“基数+增量”进行收支预算安排[4]，缺乏科学的分析和论证，可能导致上期预算中不合理之处延续至本期。

（二）预算执行缺乏绩效监控机制

多数高校在预算管理中，存在着重编制、轻执行、重支出、轻绩效的现象，尚未建立健全的绩效跟踪管理机制。究其原因，一方面，预算执行绩效控制责任不清。多数高校的预算绩效管理在实施过程中，未设立由财务部门、二级院系以及其他职能部门人员组成的预算绩效管理机构，仅由财务人员按上级主管部门要求，整体报送学校各项指标的实施及完成情况，没有分级、分解到负责项目实施的职能部门或二级院系进行考核，也没有明确相应的考核标准，导致具体负责经费使用的职能部门和二级院系对绩效管理工作认识不足、情况不清，预算使用上存在一定的盲目性，绩效管理体系未能充分发挥事中反馈与调整作用。另一方面，预算执行绩效监控缺少必要的信息支持。一是缺乏预算绩效信息共享机制。虽然高校各部门大多建立了相关信息系统，如资产管理系统、学生资助系统、教育收费系统等，但是，其数据格式、数据采集周期等大多按照相关主管部门信息报送要求进行设置，缺少学校层面统一的顶层设计，各部门的数据相互独立、无法实现数据交换和信息共享，导致预算执行管控所需的数据、资料，主要依托Excel和Word等办公软件进行采集及简单分析，难以满足预算执行绩效监控所需的预算绩效分析和预测的需求[5]。二是缺乏预算绩效信息动态化更新机制。尚未能以项目库为中心，对相关的预算执行情况、绩效信息进行收集、整合，项目预算绩效的动态化管理缺少必要的信息支持。

（三）预算绩效评价结果应用机制不健全

多数高校对预算绩效评价结果的应用，仍停留在向财政部门及主管部门填报绩效评价报告与整改报告层面，尚未建立预算绩效结果与预算安排的相关机制，预算绩效评价结果对后续年度预算安排没有影响，究其原因，一方面，预算安排往往是校内各部门博弈的过程，本质上是行政行为，预算绩效评价结果往往只是作为决策参考，并非决定性因素；另一方面，高质量的预算绩效评价结果是其应用的前置条件，现阶段高校预算绩效评价结果的客观性、公正性、准确性仍有待提高[6]，预算绩效评价结果应用的基础条件尚不充分。

三、提升高校预算绩效管理的对策

（一）紧扣高校发展目标进行预算编制

预算编制环节是高校预算绩效管理的首要环节，高校应立足战略目标和学校发展实际，合理设置绩效目标体系，采用科学的方法进行资金分配。

第一，合理设置预算绩效目标。可采用平衡计分卡，从财务、业务流程、学习与成长、顾客四个维度构建预算绩效目标体系，结合高校的特殊性，将顾客维度的人才培养和社会服务作为最终目标，将财务维度的经济资源保障（如筹资能力、资金使用效率）作为基础，将业务流程（如资源配置、管理与服务）、学习与成长（如教师团队培养和科研能力）作为实现目标的手段（图1）。在此基础上，采用关键指标法，结合高校的类型、自身的定位，合理选择相应的绩效评价指标，注重财务指标和非财务指标、现在的绩效情况指标与未来的发展潜力指标、业务流程等过程性指标和社会评价等结果性指标的综合运用。在预算绩效标准确定上，由于多数高校的预算绩效管理实践尚处于起步阶段[2]，缺少行业标准和历史标准数据，可综合使用聚类分析法、层次分析法、主成分分析法等，按类型及办学目标相近度进行分组，确定不同类型院校的绩效标准值。

图1 高校预算绩效目标的平衡记分卡框架

第二，优化预算编制方法。灵活使用增量预算法、零基预算法、滚动预算法等多种预算编制方法对校内职能部门及二级院系的各项业务进行梳理。对于办公经费、人员经费等较为稳定的日常项目等，采用增量预算法编制；对于重大项目或预算绩效考评结果不理想的项目，采用零基预算法，将绩效管理理念嵌入到零基预算编制中，重新分析项目自身应达成的绩效目标、项目对学校发展目标的贡献程度，合理安排预算资金。此外，对于专业建设、实训基地建设等跨年度项目，可引入滚动预算编制法，合理编制中长期预算，分阶段细化绩效目标，为逐步推进项目建设、跟踪过程绩效提供依据。

（二）完善预算执行绩效监控机制

实时监控绩效目标达成情况，及时采取应对措施，是确保既定绩效目标实现的有效举措。高校可从以下两方面入手，逐步完善预算执行绩效监控机制。

第一，明确预算绩效控制责任。设立由财务部门、二级院系及其他学校职能部门相关人员组成的预算绩效管理机构，按照“谁支出、谁负责”的原则，明确职能部门和二级院系预算执行经济责任，实行主要负责人责任制，带动各部门增强预算绩效管控意识，主动参与预算绩效管控，充分掌握项目进度、项目绩效目标达成情况信息，对发现的执行偏差和管理漏洞及时予以纠正。

第二，完善预算执行绩效信息的收集、共享机制。一是完善数据采集的顶层设计。对预算执行绩效监控所需的数据、信息进行梳理，统筹建立统一的数据格式，充分调动各职能部门以及二级院系的力量，及时采集和载入真实、精准的数据，并通过智慧校园、云平台等方式，实现各部门数据之间的有效接轨，为预算绩效管理提供精准的动态数据。二是建立预算绩效数据查询端口，便于财务人员、项目负责人追踪项目进度和预算执行绩效信息，分析预算执行的绩效偏差，及时进行整改，提高预算执行效率。三是提升信息系统的数据分析能力。充分运用大数据技术，对高校资金需求、预期产出及效果等进行预测与分析，找出使用效益不足的资金支出，为学校预算执行及预算调整决策提供有效的信息支撑。四是建立预算绩效数据动态更新机制。加强预算执行数据、绩效信息的整合，完善以项目库为中心的数据信息更新机制，形成以项目为载体的项目预算申报与审批、项目预算下达与执行、项目绩效监控与评价的全链条预算管理信息系统。

（三）健全预算绩效评价结果应用机制

高校应从预算绩效评价结果应用不足的深层原因入手，从根本上解决预算绩效评价结果应用动力不足、预算绩效评价结果质量不高等问题，完善预算绩效评价结果应用机制。

第一，完善激励约束机制。建立与预算绩效评价体系相融合的职能部门及二级学院领导干部行政考核体系，在承担职能部门及二级学院主体责任的基础上，提高预算绩效评价结果在行政绩效考核指标中的比重，将预算绩效评价结果与选人用人制度、薪酬激励制度等相挂钩，根本上促进领导干部从被动进行绩效管理转向主动要求管理绩效，促使领导干部管理决策由行政行为向绩效导向转变，使其主动应用预算绩效评价结果进行预算安排与调整。

第二，依托信息化手段提高绩效评价结果的客观性、公正性和准确性。通过信息化平台中各部门之间的有效链接，实现预算绩效数据的全过程动态采集与及时传输，提高预算绩效数据的及时性、精准性；依托信息化平台，多维度、广泛收集预算执行信息以及利益相关者评价信息，以海量数据以及大数据技术为基础，不断优化预算绩效预测模型及评价体系，提高评价过程和评价结果的客观性、公正性。