监察全覆盖过程中“监察问责”的困境与化解

陈 伟 冯思柳

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

一、引言

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)正式颁布施行，这不仅标志着我国监察体制改革在具体法律制度层面得以正式确立，也标志着“国家监察全面覆盖”成为治国理政和监察体制改革的重要内容。国家监察体制改革正在有序推进，这一改革自然应当在实践中才能发挥出积极效应，因而监察全覆盖过程中的实践性问题不容忽视。在监察全覆盖过程中，围绕监察权运行的具体处置类型，其启动机制、内容设置和现实转化等具体构造问题均是值得我们关注的问题，但这些问题大多论及如何构建从轻微违法到一般违法再到严重违法涉嫌犯罪的内部运行机制，对监察问责等外部处置类型尚未引发太多关注①。监察问责这种将处置对象从责任自负的行为主体，转为未直接实施违法犯罪行为的领导人员的处置类型，是保障国家监察处置全覆盖的重要环节，没有监察处置类型的外部转化就无所谓全面覆盖。

《监察法》明确赋予监察机关问责权，意味着权力运行的全链条已初步实现监察全覆盖，问责法治新时代正式开启。《监察法》第11条赋予监察机关依法履行监督、调查、处置的职责，有权对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；第45条规定，监察机关根据监督和调查结果，依处置职能对负有责任的领导人员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。可见，监察问责直接指向领导责任，旨在倒逼领导人员在人民的监督之下恪尽职守、担当作为、廉洁自律。这实际上也正是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》)以及《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)一以贯之的思路逻辑②。

《监察法》出台前，我国问责制的表现形式主要是行政问责，强调行政系统内的自我规制和控制，属于同体问责[1]。纵观这一时期的学术成果，对“问责”的理解大致存在广义和狭义两种。前者在泛化意义上使用问责概念，认为问责是针对所有公职人员各种违法违纪责任追究的方式③。后者则强调问责的重心应聚焦领导人员，认为问责是领导人员因领导不力而承担领导责任的一种责任追究制度④。《监察法》出台后，问责已经被赋予了新的内涵，并获得了权威性的边界厘清，监察问责成为了问责制最重要的表现形式。从问责制主要表现形式演进发展的过程，我们已经清楚地看到，国家监察体制改革的“高效”目标包括了赋予监察机关问责权，这不仅克服了行政同体问责制的弊端，而且充分利用监察机关独立行使国家监察职能的优势。正如学者所言：《监察法》权力监督全覆盖的立法理念以及监察对象确定为所有公职人员、问责对象锁定为领导人员的具体规定，显然已是行政问责所无法涵盖的[1]。

国家监察体制改革力求统筹反腐资源、建立高效反腐机制，这不仅包括反腐权力与运行机制上的整合，还包括立法上的统筹[2]。一方面，《监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律[3]，难以为监察问责权的合理有效运行提供充分的规则供给，各地监察机关还需要沿用并依赖其他相关的问责制度文本；另一方面，各地监察机关在问责对象、责任划分、问责标准以及问责范围等方面存在不一致的认识，监察问责边界亟须进一步规范。有鉴于此，笔者将结合监察问责实践过程中所面临的诸多挑战和困难，以监察问责的制度构建为中心，讨论如何通过制度规范的完善，实现恪守监察职权边界与有效发挥监察效能的目标融合。

二、《监察法》实施过程中监察问责面临的现实处境

《监察法》第6条、第11条、第45条、第62条分别从主体、对象、情形和法律责任等方面划定了监察问责的制度规范，但较为原则性且缺乏可操作性。此外，国家监察权作为独立且平行于行政权、审判权和检察权的“第四权”[4]，监察机关可以对行政机关、审判机关和检察机关的领导人员直接作出问责决定，或者建议包括行政机关在内的其他国家机关对其领导人员作出问责决定。因此，在监察问责的实践过程中，必须援引其他法律法规及规范性文件中的相关内容。除了依据《问责暂行规定》《问责条例》等专门性法规之外，还包括《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)等法律法规中有关领导责任的规定。同时，基于不同国家机关和国有企业事业单位的职责、工作性质的区别，其领导人员的工作纪律和行为准则存在较大差异。因此，法律法规及规范性文件中，针对不同性质的机关和单位领导人员职责作出的不同规定，均属于监察问责的重要依据。然而，笔者查询“北大法宝”法律数据库，以“问责”为主题检索词对中央法规库和地方法规库进行检索(检索时间截至2020年11月21日)，通过梳理分析现行有效的问责制度文本发现，各地在问责对象、责任划分、问责标准和问责范围等方面的规定各具特色、差异明显，这对问责实践的开展无疑构成掣肘。

(一)责任主体不精准

责任主体即责任承担的行为人属于监察全覆盖之下的问责对象。根据《监察法》第11条的规定，问责对象系履行职责不力、失职失责的领导人员，即应当聚焦领导人员这个“关键少数”。通过梳理现行有效的监察制度文本发现，我国从中央到地方有关问责对象的规定并不统一。从中央层面上看，领导人员究竟包含哪些部门的领导成员仍然有待进一步明晰。依据《问责暂行规定》第2条，问责对象包含党政机关工作部门内设机构的领导成员。依据《问责条例》第5条，问责对象是党组织、党的领导干部，强调党的工作机关及其领导成员是问责的重点对象，但未说明是否包含党的工作机关内设机构的领导成员。《公务员法》第111条指出，领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。由于制度层面的非明确性，必然带来实践运行中操作性的不统一，这必然影响到监察实践的规范运行。

此外，从各地现行有效的规定来看，部分问责规定存在忽略重点与偏离方向之嫌，尤其是对问责对象把握不精准的问题较为突出。其一，问责泛化、扩大化问题依旧存在。例如，《湖北省行政问责办法》规定以“本省各级行政机关及其工作人员”为问责对象；《北京市行政问责办法》规定以“本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员”为问责对象；《济南市行政过错问责暂行办法》规定以“本市各级行政机关工作人员”为问责对象。上述规定的问责对象几乎涵盖了所有公职人员，大量基层公务员成为问责对象。其二，问责对象重心下移现象较为突出。例如，《水利工程勘测设计失误问责办法(试行)》规定以“造成水利工程勘测设计失误的直接责任人和领导责任人”为问责对象；《宿迁市涉企收费工作问责办法(试行)》规定以“县乡级政府、全市各有关收费单位、收费监管部门的主要领导、分管领导、直接责任人”为问责对象；《赣州市道路交通安全管理问责办法(试行)》规定以“对各县(市、区)人民政府，乡镇人民政府、街道办事处以及市、县(市、区)相关职能部门的行政主要负责人、分管负责人、直接负责人和直接责任人员”为问责对象。问责对象规定的差异化直接导致各地监察机关对性质相同的问责案件作出的结果大相径庭，即担任相同职务的公职人员是否会被问责存在明显的地域差异，进而形成监察问责职权行使不规范的局面。

(二)责任划分不一致

《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)以及《问责条例》均规定了主要领导责任和重要领导责任，但二者不尽相同。根据《问责条例》第5条和第6条的规定，党组领导班子在职责范围内负有全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任,参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任。根据《党纪处分条例》第37条的规定，主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部；重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。可见，《问责条例》实行“捆绑式”问责，领导班子成员均需担责，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员共同承担主要领导责任，而《党纪处分条例》中的“主要领导责任者”主要是直接主管的班子成员[5]。

具体到监察问责实践，在“黄某英事件”[6]中，湖北省、北京市两地纪委监委分别依据《问责条例》《党纪处分条例》对领导责任作出的不同认定，深刻展现出问责标准不一致带来的问题。湖北省纪委监委以问责程序追究相关人员的责任，按照《问责条例》规定，湖北省司法厅厅长谭先振作为领导班子主要负责人、湖北省监狱管理局局长郝爱民作为直接主管的班子成员，两人共同承担主要领导责任；湖北省监狱管理局党委委员、副局长胡承浩，党委委员、政治部主任张新华及刑罚执行处处长李欣予应承担重要领导责任[7]。北京市纪委监委按照党纪处分程序追究相关人员的党纪责任，依据《党纪处分条例》，北京市公安局大兴分局求贤检查站辅警王辉为直接责任者，予以解聘；求贤检查站副站长王志海为主要领导责任者，予以免职；求贤检查站站长刘杰、政委李樾为重要领导责任者，分别受到记过处分和诫勉处理[8]。值得注意的是，在以上案例中，依据《问责条例》，湖北省司法厅厅长、监狱管理局局长负主要领导责任，湖北省监狱管理局其他党组成员负重要领导责任，领导职务高的责任重，而依据《党纪处分条例》，北京市公安局大兴分局求贤检查站副站长负主要领导责任，站长、政委负重要领导责任，领导职务高的责任轻，两者对领导责任的划分标准正好相反。

(三)问责标准不统一

从中央和各地的规定来看，问责标准不尽相同，主要存在以下两方面的问题：

一方面，监察问责标准的内部规定不统一。根据《监察法》第11条第3款，问责标准是“履行职责不力、失职失责”。而根据《监察法》第45条第3款，问责标准为“不履行或者不正确履行职责负有责任”，通过比较《政务处分法》《问责条例》中的相关表述发现⑤，《监察法》第45条第3款在“不履行或者不正确履行职责”之后特意强调“负有责任”，再结合《监察法》第45条第2款“对违法公职人员的处置”规定，此处问责标准反而变得模糊以至于产生歧义：“领导人员”所负责任是因其自身“不履行或者不正确履行职责”还是因为“违法的公职人员”“不履行或者不正确履行职责”[9]？由此，势必得出以下结论：一是，领导人员对违法公职人员“不履行或者不正确履行职责”不一定负有责任，此结论尚可接受；二是，领导人员自身即使“不履行或者不正确履行职责”也可能不承担责任，此结论明显有悖情理。

另一方面，监察问责标准的外部制度供给差异化。目前，我国问责的主要依据是中央的党内法规、各级地方政府规章以及规范性文件，它们在问责标准上的规定不够统一，甚至存在较大的差异：例如，有的以行为性质为标准，如《湖北省行政问责办法》将问责范围划分为不作为、乱作为和慢作为等3类30种情形，《北京市行政问责办法》将问责范围划分为应当履行而未履行、违法履行和不当履行等3类26种情形，《济南市行政过错问责暂行办法》将问责范围划分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付和行政检查等具体行政行为；有的以问责对象为标准，如《海东市行政审批问责办法》第7条规定了对行政审批承办人进行问责的9种情形，第8条规定了对行政审批审核人进行问责的10种情形，第9条规定了对行政审批批准人进行问责的7种情形；有的参照责任性质划分问责标准，如《珠海高新区党政领导干部问责暂行办法》将问责范围区分为执行上级机关的决策和部署不力、行政管理问题、执法问题、队伍建设问题以及其他问责等5个方面24种情形。诸如此类的差异化规定，必然导致各地监察机关对同样性质的问责案件从不同的视角切入，最终呈现差异化的结局，从而影响了问责的权威效果。

(四)覆盖范围不周延

监察问责范围是指应予以问责的内容或者法定事由，即在什么情形下可以进行领导人员的问责，属于监察问责制度的核心内容[10]。从中央和各地的问责规定来看，领导人员问责的范围并不窄，不仅包括安全生产管理失职、处理突发公共事件失职和处理群体性事件失职等方面，还包括决策失误、言行不当和廉政建设不力等领域。然而，问责规定大多以客观上“造成重大损失或恶劣影响”为标准，使问责制度只能在有限的范围内发挥作用。

一方面，具体落实问责多，抽象决策问责少。领导决策失误是指领导人员在处理公共事务、实行公共管理的过程中，由于主体或情境因素的影响导致决策不当，给公共利益造成损失或造成其他不良后果的决策行为[11]。在问责实践中，大多注重具体落实不到位的问责，而更具根本性、全局性的决策失误尚未引发太多关注。特别是对于部分周期较长、见效缓慢的决策项目，如果领导人员在决策过程中缺乏责任意识并且不遵循科学决策程序、盲目主观决策导致决策失误或造成重大损失，事后进行的跟踪和反馈则往往不够。究其原因在于，事故发生的严重程度并不一定能引致决策问责的发生，但是如果事件的发生引起媒体和民众的广泛关注，进一步引发舆情事件，就会加速引发上层领导的重视[12]。然而，决策失误造成的后果具有一定的隐蔽性、间接性和滞后性，不易成为公众舆论的焦点，难以形成有效的监督和责任问责。但是稍作思考即可发现，决策失误对党和人民造成的危害并不亚于某一特定责任事故，由于政策的非科学性而错失发展机遇，造成政府信任危机，甚至给国民经济造成无法估量的损失。

另一方面，事后应急问责多，事前事中常态问责少。党的十九大报告明确提出：“深化国家监察体制改革……实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[13]“全覆盖”从内涵层面来说，就是不能有任何的疏忽与遗漏，即“无禁区、零容忍、全方位、无死角”[14]。具体到监察问责制度，不再是纯粹的事后责任追究机制，而是一种包含事前预防、事中控制和事后惩戒在内的全方位控权体系，不遗漏任何行使公权力的角落。遗憾的是，我国目前大部分问责规定都属于以是否造成重大损失或恶劣影响为标准的“事后责任追究式问责”。例如，《问责条例》第7条规定的11种问责情形中，前10种情形都是以“造成重大损失或恶劣影响”作为问责的法定标准。在问责实践中，无论是“福建泉州欣佳酒店坍塌事故”“山西临汾饭店坍塌事故”，还是“云南盐津煤矿爆炸事故”“浙江温岭槽罐车爆炸事故”等，都是造成人员伤亡或重大财产损失等严重后果之后才启动并实施应急性问责。量变积累引起质变，任何一起重大事故的发生都绝不是偶然的，对其日常必要性监管的缺失、对权力进行常态性监控的缺乏，使问责成为一种事后应对措施，不但无法起到防微杜渐的预防作用，而且严重限制了监察问责制度的广度与深度。因此，问责范围过窄不仅导致问责制度应有的防控价值丧失殆尽，而且不利于新时代背景下责任政府的构建。

三、监察问责制度的逻辑基础：侧重于领导责任的追究

根据《监察法》的规定，领导人员的责任包括领导责任和非领导责任。前者是指领导人员基于领导职责而产生的间接责任，如领导人员不履行或者不正确履行职责可能承担的相应责任；后者是指领导人员基于非领导职责而产生的直接责任，如领导人员自身存在的违纪违法行为则可能同时承担党纪责任、行政责任甚至刑事责任。在责任自负原则的具体适用中，领导人员为自身违纪违法行为承担个人责任是毋庸置疑的，但是，领导人员为他人的违法犯罪行为承担责任的正当性根据何在，仍然是值得我们思考的基础性问题。

(一)政治责任：以人民需要为依归的出发点

在西方哲学中，作为天赋人权的“自由”以不侵犯他人自由权利为止限[15]，这种人们之间互不侵犯自由以保障人们都享受自由的要求就必然需要形成一种公共权力来维持自由权利分配的正义秩序。于是人们让渡出一部分自由权利交给国家，就形成了公共权力[16]32。同时，在法治国家，权责对等是一项重要的法理原则，强调有权必有责、权责相适应。从此角度而言，领导权力作为公共权力的重要组成部分，由人们让渡权利产生，其旨趣在于必须“以人民需要和公共利益为依归”，这就是领导权力所应该肩负的最基本的领导责任。监察问责语境中的“责”是指领导人员基于领导职责而产生的岗位责任。一方面，领导人员作为公共权力的代理人，其一切权力的行使必须置于人民的监督之下。习近平指出：有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益[17]。监察问责制度作为监察权合宪性视角下的责任追究机制，监督权的运行仍然以政治立场上的公权正当化作为其内容组成部分，纪检监察机关代表人民实现对公权力运行的全程监督，这种监督强调回应民意，以人民满意为依归。另一方面，由享受职权者承受相应的责任，既充分体现人民主权原则的深蕴，也有助于领导人员对具体事项履职尽责的实现。现代社会中政策目标的复杂性需要组织之间更多的共同协力才能完成，领导人员在其中扮演着极其重要的现实作用。领导人员基于人民的信任而具有职权履行，对履行不力而引发的后果，“要完全承担起个人责任，他无法、也不可以拒绝或转嫁这一责任”[18]。

(二)法律责任：领导人员积极作为的助推力

法的特征在于法的强制性和国家性，而法律责任是展示法的强制性和国家性的直接表征[19]。问责权正式成为国家监察权的重要组成部分并已经开启法治化进程，这意味着领导人员因领导不力所承担的法律责任无法用其他责任来免除或者置换。如学者所言，建立责任政府，应当强调政府的法律责任，切不可用道义责任、政治责任来代替和冲击法律责任，使本应纳入法律责任范围的责任通过道义责任和政治责任予以解决[20]。同时，领导人员法律责任的承担必须以法定职责为责任前提，因此它必须是明确的，不能是模糊的，必须是有序的，不能是任意的，必须是可预见的，不能是不可预知的。领导责任的法律属性主要体现在以下几个方面：在法律渊源上，领导责任较为详尽地规定在《监察法》《问责条例》《问责暂行规定》等法律规范之中，以法律化和制度化的形式规范问责行为，对于推进问责实践法治化、科学化和民主化具有无可替代的意义；在责任承担方式上，领导人员可能同时承担党纪责任、行政责任甚至刑事责任，与之相对应可能同时受到党纪处分、政务处分甚至刑罚惩罚。三种责任承担方式应分别作出，不能相互冲抵。一方面，党规党纪挺在前面，贯彻党纪严于法律，党纪处分先于政务处分。另一方面，涉嫌犯罪的，在追究刑事责任之前，一般应当先给予党纪处分和政务处分[21]。在责任类型划分上，领导责任归入了“失职类错误”，主要针对领导权行使过程中的慢作为、不作为和乱作为甚至渎职的责任追究，作为一种非直接责任，是因其领导身份而与下级之间产生的连带责任。在因果关系上，领导责任应当属于非直接因果关系，如果领导人员直接从事违法违纪行为导致事故，应当构成直接责任，而领导责任强调的是失职、渎职、不作为和懈怠所带来的间接因果关系。

(三)道德责任：强化行为自律的内驱力

问责制的目标在于规范引导领导人员形成正确的权力观，牢固树立“以人民为中心”的执政理念。党纪和国法作为两种最基本规范公权力运行的方式，只能约束领导人员的外在表现行为，很难触及其内心深处的真实想法。事实上，只有在强力管理的驱使下才会出现尽职尽责的道德他律形式，这只是权宜之计，往往治标不治本。要从根本上杜绝公权力越轨行为关键还取决于领导人员的道德自律，即自律意识和自觉行动。正如以赛亚·伯林所揭示的，“他律意味着，你在某些方面屈从、受制于你无法控制的一些因素。自律正相反。自律意味着你只管做你现在做的事情，因为这是你的意志。你在行动，在主动行动，而不是被动受影响”[16]58。从社会心理学的角度看，所有的社会行为规范都要经过个人的服从、认同和内化三个阶段，才能成为社会化的成果[22]。具体到领导人员的道德他律向道德自律转化，同样需要经历上述三个阶段：在“不敢为”的服从阶段，通过严肃问责惩治公权力越轨行为，让心存侥幸者付出成本和代价，使之绷紧以人民利益为依归这根弦，初步形成廉洁从政环境；在“不能为”的认同阶段，通过激励与约束并重管理机制，唤起领导人员为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命，从而使道德他律逐渐减少道德自律逐渐增多；在“不想为”的内化阶段，“不敢为”的目标初步实现，“不能为”的制度日益完善，忠诚、良知和信仰沉淀在领导人员的内心，最终形成永葆清正廉洁的政治本色。“他律”最终走向了“自律”。

四、监察问责在实践运行中的困境化解

目前，中央和地方各级机关现行有效的问责制度文本缺乏统一性，问责个案对问责存在差异化处理。笔者认为，其表层原因在于，部分地方机关未能及时开展清理工作，导致少量现行有效的问责文本与《监察法》规定不一致，产生法律冲突；其深层原因在于，《监察法》尚无法为监察问责提供足够的规则供给，部分地方监察机关沿用并依赖与《监察法》相冲突的问责制度文本。在尚未出台监察问责实施细则之前，笔者认为可以从以下几个方面予以完善：

(一)问责对象方面

“子帅以正，孰敢不正”[23]。监察问责对象并不是违法犯罪的公职人员，而是针对“关键少数”的领导人员。一方面，领导人员的界定应根据相关规范性文件的适用范围及其所涉及之事项区分适用。如前所述，《公务员法》《问责条例》等各类法律法规中，领导人员的范围界定不一。比较发现，领导人员的界定应根据文件的解释和限定，在不同的语境下区分适用，例如《公务员法》第111条规定的领导成员是指各级行政机关的正副职，即各级行政机关的主要负责人，内设机构负责人则属于领导成员以外的领导人员。《党政领导干部选拔任用工作条例》第4条规定的领导干部范围适用于党政部门的选拔任用。《领导干部报告个人有关事项规定》第2条规定的领导干部范围适用于报告个人有关事项。具体到监察问责，应参照问责文本中的规定初步界分领导人员的范围。此外，在现代社会生活纷繁复杂和科层制管理体制之下，问责对象往往由不同级别不同部门的领导人员构成，因此领导人员的最终划定还必须结合个案情况综合判断。

另一方面，实践中应注意党内问责对象和监察问责对象的区别与联系。纪检监察合署机制的建构，加之“我国公务员队伍中党员比例超过80%”[24]的现状，使得党内问责与监察问责于此类领导人员而言具有相当程度的一致性。如此一来，如何协调处理好党内问责与监察问责之间的衔接关系，是纪检监察工作实践中的重要问题。从问责对象来看，党内问责和监察问责具有各自运行的边界，前者涵盖了党组织和党的领导干部，而后者针对所有行使公权力的领导人员，党员与非党员领导人员均包括其中，可见，两者之间各有侧重又相互补充，但都突出针对领导人员这个“关键少数”开展问责。实践中，应综合考量责任领导的职务类型、失职失责的主要原因以及问责的效率效果等因素[25]，决定适用党内问责还是监察问责，具言之：对于仅有党内领导职务的领导人员侧重开展党内问责；对于仅有机关领导职务的党员领导人员侧重开展监察问责；对于仅有机关领导职务的非党员领导人员，则直接开展监察问责；对于党内领导职务、机关领导职务双肩挑的领导人员，党内问责和监察问责不存在竞合、吸收甚至替代问题，前者主要针对履行党内职责失职的问题，后者主要针对领导权力运行不规范的问题。

(二)责任划分方面

首先，领导责任划分应遵循权责对等的基本逻辑。所谓权责对等原则是指“政府所拥有的权力应当与其所承担的责任相对等的原则”[26]。虽然领导责任追究应当完全以人民需要为依归，但绝非无原则地为下属过错和人力无法控制的客观事故承担连带责任，而不问是否由其违反法定职责所致。领导责任亦存在边界，“要使责任有效，责任就必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从智识上讲，它也必须与人的能力所及者相适应”[27]。对于超越领导人员管辖的事务范围和权限范围的事项不应负责，这正是法治建设中强调权责对等原则的基础逻辑。如果不区分正当履职与否，仅以客观状态来要求领导人员对所辖事务承担无限责任，不仅会严重挫伤领导人员的工作积极性，还会对国家管理与运作系统的有序性产生不利的影响，势必会消解公权力灵活高效之特性。

其次，原则上职位越高、职权越大、责任越重。例如，我国宪法明确规定国家行政机关实行行政首长负责制，即行政机关的法定最高决策权掌握在行政首长手中，并对决策承担责任。《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，人民检察院检察长领导本院检察工作，管理本院行政事务，人民检察院副检察长协助检察长工作。《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务，人民法院副院长协助院长工作。可见，一般情况下，各级机关正职对重大事务及日常机关事务享有最后决定权，基于权责对等原则，对其监督必然更加严格。机关副职在领导决策的制定和执行中承担着参谋、协调任务，辅助本机关正职开展工作[28]。实践中，机关正职虽然身兼数职，但由于精力和时间的限制，无暇顾及所有的工作事项，副职领导成为实际的指挥者负责具体工作，此时，不能一味追究机关正职责任，而忽略副职责任。总之，在具体问责个案中，需要依据机关正副职各自实际的参与度、贡献度和影响力等指标进行责任划分。

最后，必须充分考量不同岗位职责的特殊性。涂尔干认为社会分工体系发生变化的原因在于社会生活不再集中为相互有别而又相互类似的小核心，而是变得越来越普遍了。社会关系——社会内部关系——变得越来越多了[29]。鉴于岗位职责的不同，部分特殊岗位均制定了相关文件，对部门中各岗位的工作职责、为履行好该岗位职责所必须赋予的权力以及岗位责任落实等进行说明。例如《消防安全责任制实施办法》第2条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，政府主要负责人为第一责任人，分管负责人为主要责任人，班子其他成员对分管范围内的消防工作负领导责任；《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》明确，院长是医院依法执业和医疗质量安全的第一责任人，落实医疗质量安全院、科两级责任制。可见，不同岗位职责的特殊性与领导人员在问责实践中的责任划分息息相关，相关规范性文件对于界定责任领导范围、判定责任轻重等方面均具有重要参考价值。

(三)问责标准方面

第一，体现行为导向。问责制的关键在于规范引导领导人员树立“以人民为中心”的执政理念，对领导人员提出了更高层次的政治层面和道德层面的要求，这就决定了职责行为与损害后果之间所具有的因果关系应作适度宽松的理解，以彰显其特殊价值。问责制大多以客观上“造成重大损失或恶劣影响”为标准，但多数情况下，行为本身就足以引起责任，损害结果的发生或扩大只是确定责任大小的情节之一。《监察法》第11条和第45条侧重于从领导人员履职情况出发，以行为为导向，明确了监察机关作出问责决定的法定依据，即“履行职责不力、失职失责”以及“对不履行或不正确履行职责负有责任”。前者强调领导人员服务于民以人为本的核心价值追求，后者强调领导责任是基于领导职责和使命而产生的间接责任。可见，两者对问责标准的表述方式虽然不同，但意旨相同：领导人员应保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。故在实践中，一旦发生对人民利益造成损害的事件，领导人员在事故发生前后，是否全面履职、积极作为，必然成为评价问责行为正当性的标准。

第二，激励约束并举。早在2016年的《政府工作报告》中就明确提出，健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事[30]。《公务员法》第6条亦明确规定：公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。领导人员作为“理性人”，既有积极进取以获得更大价值的动机，又有亦步亦趋以寻求保护自身安全的动机，只有在“价值”和“安全”都得到保障的情况下，才有可能极大地释放动力而担当作为[31]。从制度功能来看，容错纠错机制为敢于担当勇于负责的领导人员营造出鼓励探索、支持创新的氛围，属于一种积极履行职责的激励措施；问责机制主要针对领导权力行使过程中的不规范现象，具有警戒、惩罚的约束作用。因此，在领导人员动力机制调适中需努力促进激励机制与约束机制的平衡，最终使激励约束的行为模式内化为领导人员形成决策过程中的部分。

第三，合理考量民意。公共危机事件的爆发或处置不力必然引发汹涌民意，问责失职失责的领导人员对于安抚民意、稳定民心在短期内具有良好效果，这正是问责制作为回应机制的政治功能和社会功能所在[32]。但在大数据时代背景下，个性化推荐大行其道，“信息茧房”容易形成。民众未能掌握真实全面的公共事件信息，易受片面甚至虚假信息左右，自然无法形成全面客观的理性判断。由此，国家既不应被沸腾的民意和情绪裹挟，也不应无视这种情绪化宣泄可能引发的社会风险和公共危机[33]。对于事件背后的领导人员责任承担而言，当国家不加甄别和不加分析地随着民意之道德诉求的变化而频繁对其实施问责时，不仅会妨碍正常的绩效评价机制和公共监督机制的形成，还将造成问责制对领导人员激励价值的现实贬损。对于民众而言，在事件真相不断浮出水面后情绪趋于冷静，则会转而认为被问责者是无辜的“替罪羊”，问责制针对民意的沟通与回应机制往往失灵。因此，在问责过程中，让民众情感宣泄回归到法治的轨道上，将民意视为与违法、过错等类似的归责因素，衡量民意应当被转化为相对清晰、明确的法律规则，从而提高问责的公信力与精准度。

(四)问责范围方面

一是，通过决策责任评估规范决策问责。责任认定问题本质上是一个责任评估问题[34]。从领导权力行使过程的角度来看，责任评估包含以下三个维度即决策、执行、结果，其中决策失误给国家和社会带来的影响是全局性的，故在责任评估的系统中，需重点关注决策责任评估的问题。目前我国突发性公共事件的问责呈现出侧重对领导权力执行及其效果的问责，疏于对决策责任的追究，相应地也尚未形成完善的决策责任评估制度，以至于无法及时追究领导人员决策失误的责任，因此，问责范围应通过决策责任评估拓展到决策问责。具体而言，决策责任评估至少应当包含以下几个方面：第一，合法性、合政策性审查。决策事项是否与法律法规规章以及方针政策相符合，如与此冲突，则决策终止，符合国家政策，还应考虑政策的宽松度和包容度，据此确定决策偏好。第二，调研论证和风险评估。包括：重大决策作出前是否进行调研论证、重大决策的事前调研是否由理论性和专业性强的研究机构或相关部门进行以及重大决策的主要事项和潜在风险是否由各机关或相关部门聘请专业机构或权威专家进行评估和论证[35]。第三，公众参与度评估。涉及重大公共利益和群众切身利益的重大决策事项(涉及国家秘密、商业秘密等除外)是否公开举行听证会进行听证；在听证会中，是否听取听证参加人对重大决策的质证和辩论，意见情况是否以书面形式告知听证参加人，对于合理意见和建议是否充分考虑并吸纳；决策(应当保密的除外)是否通过各机关公报、各机关网站、新闻发布会以及官方报刊等方式予以公布和解读。

二是，完善失责必问常态化处理机制。常态化问责意在促使问责制由目前针对“重大突发事件”事后惩戒的应急性问责，转变为“日常公共事件”全程监督的预防性问责。因此，坚持和完善失责必问常态化处理机制成为充分发挥问责制度应有防控价值的必由之路。具言之，可以从以下几个方面完善：第一，实行权责清单制度。从权力清单到权责清单的发展演进是加强权责法定的重要举措。首先，需要成立专门的权责清单领导机构，借助专门的社会评估系统进行确权和定责；其次，除了公布权力清单外，还需制定和公布相应的责任清单；最后，公开权责清单的细节内容，并配业务办理流程图予以说明[36]。第二，实行领导人员权责定期报告公开制度。应当说，公开领导权力运行的过程和结果是让权力在阳光下运行的一种最有效方式，是权责清单制度顺利实施的保证。一方面，要求领导人员定期向所属党委(党组)报告履职情况，时刻提醒领导人员必须慎待手中权力，明晰权力使用边界；另一方面，各级党委(党组)应积极采取广播电视、网络和新媒体直播等形式公开领导人员的履职情况，接受社会监督[37]。第三，实行对领导人员警示提醒制度。通过对领导人员的警示提醒，强化日常管理监督，让“红红脸、出出汗”成为常态，对游走于党纪国法红线边缘的领导人员及时敲响警钟，在警示教育和防微杜渐的同时，最大限度地挽救和保护领导人员。此外，各地监察机关可以创新工作方式，丰富常态化的管理手段，充分发挥新媒体的作用，存在问题的领导人员自动进入“警示名单”系统，通过微博、微信等媒介及时准确地推送动态警示信息，用常态化问责督促领导人员担当尽责。

五、结语

《监察法》明确赋予监察机关问责权，意味着权力运行的全链条已初步实现监察全覆盖，是有序推进问责实践法治化、科学化和民主化的重要举措，但监察问责的新时代才刚刚开启，具体性完善仍然有待不断深入性探讨。问责实践中，基于不同岗位的特殊职责与使命，加之《监察法》采取宜粗不宜细的立法智慧，除了依据《监察法》之外，监察机关还需援引其他相关的问责制度文本予以规则供给。从实践运行层面来看，监察问责的责任主体不精准、责任划分不一致、问责标准不统一以及覆盖范围不周延等问题仍然客观存在，这不仅需要在制度供给方面进行提升，而且亟待我们从理论上进一步厘清并提出解决之道。从策略安排上来说，一方面我们需要进一步细化《监察法》中的相关规定，确保问责制度的顺畅运行，另一方面需要秉持“规范引导领导人员形成正确的权力观”的问责目标，通过激励与约束并重的运行机制来实现手段与目的之间的积极相互关系。笔者相信，通过正视监察问责与其他问责形式之间的适用关系，认真梳理并合理解决监察问责实践中存在的现实症结，能够助推监察全覆盖的有序推进和规范运行，同时也为推进监察体制改革的纵深发展贡献点滴智慧。

注释：

①笔者认为根据《监察法》第45条的规定，国家监察全覆盖处置类型可分为“两类”“五种”。“两类”即内部处置类型与外部处置类型，“五种”包括：3种内部处置类型，即对被处置对象的轻微违法、一般违法和严重违法涉嫌犯罪行为的处置；2种外部处置类型，即监察问责与监察建议，其中监察问责又包含“对负有责任的领导人员直接作出问责决定”和“向有权作出问责决定的机关提出问责建议”，监察建议是指“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责提出的问题建议”。

②《问责暂行规定》第2条规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”《问责条例》第5条规定：“问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委(党组)、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员。”由此可以看出，问责对象均聚焦领导人员。

③参见余凌云：《对我国行政问责制度之省思》(载《法商研究》，2013年第3期)；赵素卿：《问责制：民主执政的重要方式》(载《中共山西省委党校学报》，2004年第6期)；蒋晓伟：《要重视中国特色问责制度的建设》(载《检察风云》，2005年第6期)。

④参见肖光荣：《领导干部无为问责制研究》(湖南大学出版社，2018年版，第26页)；曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》(中国法制出版社，2011年版，第50页)；赵峰：《党委领导干部问责制研究》(南京师范大学2013年博士学位论文，第21页)。

⑤《政务处分法》《问责条例》均未强调“负有责任”，《政务处分法》第39条规定：“有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：……(二)不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的。”《问责条例》第7条规定：“党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一，应当予以问责。”