论《陕甘宁边区施政纲领》的三重属性

侯 斌

(西北大学 马克思主义学院，延安精神与党的建设研究院, 陕西 西安 710127)

对一份历史文献基本属性的考察自然离不开特定的历史条件。延安时期中国共产党适逢土地革命战争、抗日战争、解放战争的多重历史叠加期,政局错综复杂,党在局部执政中不仅要领导实现抗日战争的伟大胜利和建立一个新中国的政治目标,也需要回答如何将新民主主义理论创新与陕甘宁边区局部治理实践相结合的重大问题,这直接关系到党的局部执政效果与边区人民的福祉安康。延安时期党作为局部执政的主体,相比较于江西瑞金时期中央临时政府时显然更为稳健和成熟,在党的执政历史发展中具有承上启下和继往开来的历史地位。

另一方面,延安时期党的局部执政活动不能仅看作是陕甘宁边区的内部治理问题,还必须关注到中国共产党与来自外部国际、国内不同政治力量进行的博弈,这就需要党在执政理论和实践上有重大突破,由此必然要求形成一份能够有效统一全党思想及行动的整体规划和行动方案。《陕甘宁边区施政纲领》即是这样一份体现党的局部执政“顶层设计”意图的、通俗易懂并可有效实施的规范性文献。该纲领最直接的用意在于将陕甘宁边区治理过程中的政治、经济、社会及文化建设统一到新民主主义的道路上来。这一纲领首先是从陕甘宁边区颁布实施并取得成功的,进而推广到其他抗日民主根据地,迅速有效地形成了以陕甘宁边区为核心,辐射带动全国其他抗日民主根据地的党的局部执政形态。因此,《陕甘宁边区施政纲领》比较完整地阐明了延安时期中国共产党局部执政的目标、原则、制度等重大核心问题,达到了在全党和边区社会中统一思想行动的目的,可以看作是延安时期党的局部执政宣言书与行动指南。值得注意的是,这一规范性历史文献自身具有多重属性,从党的局部执政理论与实践、从其所具有的法律效力以及在管党治党中产生的实际效果上分析,该纲领分别具有“执政方略”属性、“准宪法”属性以及“党内法规”属性,因而具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、《陕甘宁边区施政纲领》的“执政方略”属性

任何实践活动都可以看作是实践主体通过一定的方式去实现一定目标的活动。一个政党的政治活动和行为离不开自身执政方略的指引,即是为了一定阶级利益而制定的在一定时期内的带有全局性的指导原则、大政方针和战略策略。政治目标只有转化为一整套方针策略才能付诸实践,政治纲领就是一个政党执政方略的具体化、书面化、执行化表达。中国共产党自建党之日起,就十分注重通过政治纲领的形式去表达政治诉求和实现政治抱负,从未停止过对“纲领”概念的使用。党在一大通过的《中国共产党第一个纲领》,不仅规定了本党的名称,而且指出将“把工农劳动者和士兵组织起来”[1](P1)并致力于通过社会革命去实现其根本的政治目的。在此后党的局部执政历程中,政治纲领已然成为党表达自身执政方略的基本形式。然而,执政方略的制定和实施,离不开党的执政理论创新与实践经验总结。执政理论服务于执政实践,执政实践的发展又会深化执政理论。某种意义上讲,一个政党的执政方略即是该党的执政理论的具体化,是该党在执政实践中形成的理性经验。能否科学有效地制定并实施政党的执政方略往往体现了一个政党的执政能力和执政水平,而这对于政党的执政绩效而言具有十分重要的意义。因此,《陕甘宁边区施政纲领》的第一属性应当是“执政方略”属性,不仅是因为它的内容体现了延安时期党的局部执政大政方针和基本政策,更重要的是由于其本身是以新民主主义理论为基础,并将党的局部执政实践经验进行了科学的总结、提升和优化。

(一)《陕甘宁边区施政纲领》作为执政方略的理论基础是新民主主义理论

一个政党的执政方略必然是在其自身的政治理论指导下制定实施的。中国共产党在局部执政历程中始终面临为谁执政、靠谁执政、如何执政的问题。这就需要必须以科学的理论作为基础,充分调动各种执政资源,才能有效解决外部环境、执政目标、执政绩效的问题。延安时期中国共产党基于对中国社会主要矛盾的把握,及时总结了民主革命中正反两方面的经验教训,进而对中国革命的基本特点和规律有了更加深刻的认识，主要表现在这一时期对民主革命理论上的创新发展,以《中国革命和中国共产党》《新民主主义论》等为代表的重要理论文章科学回答了中国革命的基本性质、中国要向何处去的历史命题,完整构建出了新民主主义的理论体系和话语体系,完成了从理性认识到理论飞跃的过渡。新民主主义理论是延安时期中国共产党人将马克思主义基本原理与中国民主革命具体实际相结合的理论创新,是毛泽东思想的重要组成部分,主要对中国社会性质、革命对象以及革命任务变化而进行了新的判断和分析,其核心内容是新民主主义的政治、经济和文化。

第一,《陕甘宁边区施政纲领》的核心内容是对新民主主义政权组织形式的规定,即“三三制”的政权组织形式。这是新民主主义政治的必然要求和集中体现,也是适应新民主主义革命发展要求,并充分结合了党在局部执政中民主政治建设需要而产生的。延安时期党在统一战线的指引下,要完成新民主主义革命的任务,必须建立一种崭新的内部政治关系,这种新型政权形式应当而且必须可以最大程度团结各种政治力量,以利于抗日民族统一战线的巩固发展,这就是“三三制”政权。《陕甘宁边区施政纲领》规定在边区政府政权建设中必须要团结所有社会阶级和所有抗日的党派,在共产党员当选之后,只能占三分之一的比例,另外三分之二由党外人士担任,并且在具体工作中要十分注重共产党员的工作作风,真诚与党外人士开展民主合作,凡事要征求意见,不能把持包办,任意作为。可见,“三三制”政权组织形式并不是一个简单的人员比例构成问题,其最本质的作用在于通过这种政权组织形式产生了强大的政治聚合效应,不仅有效集合了来自不同政治力量的诉求,而且拓展为一种新的参政议政机制。应当讲,“三三制”的政权形态在本质上依然是中国共产党领导下的抗日民主政权,人员比例的限定并不意味着要放弃领导权,反而要通过中国共产党的领导实现所有参加抗日的人民都平等的享有参政议政的权利,这也就初步确立了中共党员与党外人士合作的参政议政制度。从“三三制”政权建设实际效果上看,达到了既能争取中间力量又能孤立顽固势力,可以最大程度地团结所有的抗日阶级、阶层,有效调动全体抗日人民的积极性,从而能够扩大抗日民主政权的社会参与性,在社会不同阶级之间架起了沟通的桥梁,达到巩固抗日民族统一战线的期冀,找到了各革命阶级的最大公约数。“三三制”的政权组织形式将中国共产党的领导与多党派合作共事有机结合起来,在探索符合新民主主义政治制度方面具有开创性意义,也是我国目前中国共产党领导的多党合作政治协商制度的源头和雏形。

第二,《陕甘宁边区施政纲领》中的经济政策也集中体现了新民主主义经济的性质。新民主主义经济的本质就是要正确处理好“公”与“私”的关系,新民主主义的经济绝不是少数资本家和地主操纵的资本主义经济,而应该走一条节制资本与平均地权相结合的道路。该纲领第10条规定:“在土地已经分配区域,保证一切取得土地的农民之私有土地制。”[2](P110)第11条规定:“发展工业生产与商业流通,奖励私人企业,保证私有财产,欢迎外地投资,实行自由贸易,反对垄断统制。同时发展人民的合作事业,扶助手工业的发展。”[2](P110)在土地改革方面,保证地主所享受的土地所有权及债主债权,将单一没收地主土地的政策改为减租减息的土地政策,以此来调整债务关系和东佃关系。在生产经营方面,除了发展工业、农业和商业,还通过采取综合措施,在生产资料的获取与使用上加大了帮扶力度,陕甘宁边区经济的发展带来了边区财政收支平衡、用度自由、丰衣足食的状态,为革命战争活动的进行积攒了丰厚的物资储备。该纲领所体现出来的经济大政方针就是要首先保障基本的革命战争供给,并积极提高广大抗日人民的生活水平,打破敌人的经济封锁,开展新民主主义经济的试验。这些方针政策既有一部分来自以往苏区的经验,更多的则是根据边区经济发展需要为之调整,更为科学合理有效。

第三,《陕甘宁边区施政纲领》中的文化教育政策也是新民主主义文化的集中体现。该纲领十分注重提高边区民众的知识文化水平,针对文盲较多的实际情况,在各个年龄层积极开展了文化教育启蒙活动。推行消灭文盲政策,推广新文字教育,健全正规学制,奖励自由研究,提倡科学知识与文艺运动。在文化创作方面,无论是戏剧、电影、音乐还是绘画,都形成了一大批能够代表新民主主义文化性质的喜闻乐见的文化作品。这种新民主主义文化所倡导的民族的、科学的、大众的文化，只有通过广大抗日人民的文化教育过程才能真正体现出来。该纲领所体现出的新民主主义的文化方针十分注重对于战时服务的功能,强调反帝反封建的作用,文化建设的积极意义最突出地反映在哲学社会科学领域以及文学艺术领域。新民主主义文化是将无产阶级文化与优秀传统文化以及西方文化精髓相结合而形成的具有中国民族特点的新民主主义文化形态。

(二)《陕甘宁边区施政纲领》作为执政方略的实践基础是党的局部执政活动

一个政党的执政方略必然要贯穿在其执政实践活动中。《陕甘宁边区施政纲领》作为执政方略吸收了中国共产党过往局部执政的实践经验,并科学地进行了总结、提升和优化。这一纲领在正式颁布实施之前,陕甘宁边区实际已先后颁布了《民主政府施政纲领》《抗日救国十大纲领》《特区政府施政纲领》《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,这些政治纲领都不同程度上体现出了党的局部执政已有经验,但由于战时政局变化多端,党的局部执政方略也需要及时做出应对和调整,以便将党的执政目标和宗旨完全融入到陕甘宁边区的局部执政实践中,从而进一步锻炼了党的局部执政能力,提高了党的执政水平,巩固了党的执政地位。

第一,延安时期党的局部执政实践以陕甘宁边区为核心构建空间格局。政党政治活动的开展必须依赖于一定的空间,陕甘宁边区是中共中央指挥全国革命的大本营,是中共中央高度重视的抗日根据地。毛泽东曾做了精彩的比喻,“延安好比英国的伦敦……需要一个‘首都’作为政策中心”[3](P384)。延安时期由于中共中央所在地主要在陕甘宁边区,这样陕甘宁边区就成为中共中央直接领导和建设的核心地区,边区建设周期长、内容全面、辐射带动作用强,这些都是其他根据地所不具备的。陕甘宁边区之所以政权基础较好,主要是因为建立在原西北革命根据地的基础之上,较为完整地保留了原有的政权组织,同时天然地获得了西北地区抗日人民的拥护和支持,成为全国抗日民主政权的“指挥所”,指挥着全国其他抗日根据地各项活动的开展。1937年经国民政府批准,陕甘宁边区成为国民政府的直辖行政区域,这样就在形式上和法律上解决了与国民党政权的直接对抗性。以全国政权视角看,陕甘宁边区就是政权“特区”,既然是“特区”,党在局部执政中所实行的是与国民政府完全不同的政治制度,陕甘宁边区已然成为全国政治最进步的区域,中国共产党就以此为核心,构建其局部执政的空间格局,其所确立的各项大政方针和基本制度，都是通过在陕甘宁边区先行试验并传达推广至全国其他各个根据地。

第二,延安时期党的局部执政实践始终以“抗日的人民”为中心。这是一条十分重要而宝贵的中国共产党局部执政经验。《陕甘宁边区施政纲领》实行的是全面的全民族的抗战路线,高度重视动员、组织和武装人民群众,很好地贯彻了以“抗日的人民”为中心的执政理念。纲领第2条规定:“坚持与边区境外友党、友军及全体人民的团结,反对投降分裂倒退的行为。”[2](P109)中国共产党在局部执政实践中通过强有力的战时动员,使广大抗日民众的潜在力量转化为现实的团结力量。在极端困难的条件下,陕甘宁边区却成为中国未来的前途和希望。中国共产党在局部执政中首先需要思考的问题是为谁执政、靠谁执政、如何执政的问题,这是贯穿局部执政实践活动全过程的根本原则,具有统领全局的地位和作用。黄炎培曾向毛泽东提出过“历史周期率”的问题,面对黄炎培的忧思,毛泽东自信地回答要通过民主政治来跳出历史周期率。陕甘宁边区在具体实践中把选举活动看作是改善民主政治、发扬和提高民主意识的主要手段,人民通过投豆子、举胳膊等方式,选举自己满意的政府人员,通过民主选举产生代表人民意志的政府。每逢选举到来的时候,民众普遍可以议论被选举人的优缺点以及原因,这是真正地让人民当家做主,充分体现了中国共产党民主执政的意识,反映了陕甘宁边区政权的民主性,是真正能够提高抗日人民的政治参与意识和政权建设的积极性,有力地促进了陕甘宁边区民主政治化发展,真正体现了以“抗日的人民”为中心的执政经验。

《陕甘宁边区施政纲领》勾画出了一个新民主主义共和国的雏形,奠定了中国共产党局部执政的制度基石。将这一纲领与新中国建立之后的《共同纲领》相比较,《陕甘宁边区施政纲领》中所确立的基本制度都是《共同纲领》中的制度原型和基础,不仅在党的局部执政中具有开创性,而且对新中国建立的各项国家制度也产生了深远影响。

二、《陕甘宁边区施政纲领》的“准宪法”属性

延安时期中国共产党领导下的法制建设为党的局部执政奠定了坚实的法制保障。根据国内外形势的发展需要以及党在局部执政中社会关系的不断变化,边区相继制定颁布了多部宪法性文献,从其作用上讲,这些宪法性文献继承和发扬了党的红色法制传统,坚持党的领导和以人民为中心的立法理念,对维护陕甘宁边区社会稳定和构建新民主主义法律制度做出了积极贡献。然而出于政治斗争的需要,使得宪法性文献的政治性成为其不可回避的前提和基础。这一时期的宪法性文献在内容上较为注重将政治性与法律性相结合,除了对政权机关及权力运行方式做出规定之外,还对于权利保障的政治性有明确要求。从功能上讲,这一时期的宪法性文献更加强调的是对政权组织的确认功能以及对抗日人民基本权利的保障功能,这在一定程度上也反映出党在局部执政中所选择执政方式的渐变性,从单一性逐渐向多元性改变。可以说,延安时期的法制建设所形成的法制思想、基本政策、审判机构的设置等方面都为新中国法制建设提供了宝贵的经验。目前学术界普遍认为《陕甘宁边区施政纲领》是一份具有宪法性质的、在陕甘宁边区具有普遍约束力的法律文献。该纲领作为陕甘宁边区的根本法，反映了全体抗日人民的共同意志和根本利益,由于其根本法的地位和作用,使得这一纲领成为整个陕甘宁边区乃至全国抗日民主政权的最高行为准则。尽管该纲领并不是严格意义上的现代成文宪法,但不能否认的是，这一纲领确实起到了边区“临时宪法”的作用,因而具有“准宪法”的基本属性。

(一)《陕甘宁边区施政纲领》经由陕甘宁边区参议会最高立法机关通过,位于陕甘宁边区法律体系最顶端

现代法学理论认为,成文宪法必须要经过国家最高立法机关严格依照法定程序才能正式颁布实施。延安时期陕甘宁边区参议会制度是在吸收借鉴了工农兵代表会议制度和国民政府地方参议会制度的基础上形成的。陕甘宁边区参议会实际上发挥了作为边区最高立法机关的职能,是整个边区最高的权力机关,成为全体抗日人民参与国事、积极议事的立法机关。陕甘宁边区参议会制定通过了大量的边区法律法规,更加系统、规范、完善,成为其他抗日民主根据地的法制建设指南,为新民主主义革命发展以及捍卫抗日人民基本权利提供了强有力的法制保障。值得注意的是,只有在陕甘宁边区参议会召开期间,其才具有最高立法权力。尽管边区政府由边区参议会产生,对其负责,受其监督，但在边区参议会闭会期间,陕甘宁边区各级参议会与相应各级政府之间是一种平行关系,而不是隶属关系,各自有各自的系统,分别行使其权力。这说明陕甘宁边区实行的是立法与行政并行的结构,政府也享有一定的立法权,可以自行决定重大事务,颁布单行法规。陕甘宁边区参议会即是我国人民代表大会的雏形和源头。

《陕甘宁边区施政纲领》是在1941年11月陕甘宁边区第二届参议会上正式通过的,大会中《关于五一施政纲领的解释》的报告回答了来自各方人士的问题。林伯渠在大会上发言:“该纲领不但适合于边区的需要,而且完全符合于中国的国情,是唯一正确的边区施政方针,也是团结抗战以救中国的良策。因此,本会全部接受,作为政府今后的施政纲领,并责成政府督导全边区人民切实执行之。”[2](P106)这意味着《陕甘宁边区施政纲领》作为陕甘宁边区的“准宪法”,其位于陕甘宁边区法律体系的最顶端,是陕甘宁边区全体抗日人民的行为准则,具有最高的法律效力,为整个边区的立法、司法工作确立了基本准则，与陕甘宁边区其他的法律法规形成了“母法”与“子法”关系。根据该纲领,陕甘宁边区参议会及陕甘宁边区政府又先后制定颁布了如《保障人权财权条例》《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例(草案)》《陕甘宁边区禁烟毒条例(草案)》《陕甘宁边区地权条例》《陕甘宁边区土地登记暂行办法》等涉及政权组织、民事、刑事的法律法规,由此形成构建了一个符合边区实际情况的法律制度体系,这在延安时期中国共产党局部执政的法制建设史上是一个重要的历史节点,无论在实体法律和程序法律方面都做出了积极的贡献,产生了较大的影响。此外,这一宪法性文件还对其他根据地的法制建设产生了重要影响,以这一纲领为基础,其他根据地先后颁布了《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》《对于巩固和建设晋西北的施政纲领》《山东省战时施政纲领》等。这些纲领都具备了“准宪法”的基本属性,成为各个抗日民主根据地的行为准则。

(二)《陕甘宁边区施政纲领》全面保障边区人民的基本权利

中国共产党作为边区人民基本权利保障的领导者和组织者,使得人权保障成为《陕甘宁边区施政纲领》作为“准宪法”而具有的另一个突出特点,也是这一纲领自身的价值追求。纲领中不少涉及广大抗日人民基本权利的规定都具有开创性,这一点是与之前其他施政纲领的主要区别。延安时期是中国新民主主义革命阶段重要的多重历史叠加期,陕甘宁边区社会的发展也处于变革转型的历史阶段,面对国家和民族的危难,全体抗日的人民越发强烈地表现出要为自身的基本权利而斗争,形成了多元的权利诉求。《陕甘宁边区施政纲领》以保障全体抗日人民的基本权利为价值追求,顺应尊重保障人权的历史潮流,满足陕甘宁边区社会治理的客观需要,真正实现了对陕甘宁边区人民基本权利的保障。在陕甘宁边区较为落后的经济和文化条件下,相较于全国其他地区,对抗日人民基本权利的尊重和保护则显得更加难能可贵。

《陕甘宁边区施政纲领》明确规定了抗日人民的基本权利保障制度,这些内容是具有根本性的,体现出作为边区“准宪法”的基本属性。这一纲领对抗日人民基本权利的保障呈现出两个基本特点:

第一，凸显对抗日人民基本权利的宏观保障。延安时期正值全民族抗战期间,争取和实现中华民族的生存权成为第一人权。显然这一纲领对人权的保护首先是建立在对民族生存权保障的前提之下,该纲领主张通过武装自卫的形式对民族生存权进行保障,将物资供给制度、兵役制度和后方勤务制度作为武装自卫的基本制度,同时提高边区武装部队的战斗力,但并不限制武装自卫的主体范围,而应该是包含所有抗日的人民。该纲领注重从宏观视角把民族生存权作为保障基本人权的逻辑起点,认为作为个体的基本权利保障必须要以民族生存权为前提和基础,这也正是中国共产党一贯的追求,带领中国人民实现民族独立和实现人民福祉正是延安时期中国共产党人的初心和使命。

第二,在立法上全面系统地规定了人权保障范围,成为陕甘宁边区人民的“权利法案”。首先,扩大了人权保障的主体范围,边区所有的抗日人民不分性别、出身、职位高低和财产状况,都一律平等地享有《陕甘宁边区施政纲领》所规定的一切权利,也一律平等地履行这一纲领所规定的全部义务。边区机关不得以任何理由歧视任何人,广大抗日的人民群众有权要求得到平等的对待和平等的保护。尤其还体现在对特殊群体的人权保障,对于战俘“一律不得加以杀害、侮辱”[2](P111),“实行救济外来的灾民、难民”[2](P110),“保护女工、产妇、儿童”[2](P110),“实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区,尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”[2](P110-111),“允许任何外国人到边区游历……边区政府一律予以恳切的保护”[2](P111)。其次,全面完整的人权保障内容,纲领赋予了抗日人民的政治自由权利、人身自由权利“信仰、居住、迁徙之自由权”[2](P109)、基本经济权利“使大多数人均能负担抗日经费”[2](P110)以及其他受教育权、科学研究权、文化文艺创作权等基本权利。因此,《陕甘宁边区施政纲领》是名副其实的人权保障“权利法案”,纲领中的每一项规定都是延安时期陕甘宁边区人权保障的生动写照。

三、《陕甘宁边区施政纲领》的“党内法规”属性

自中国共产党成立之日起,伴随着中国的民主革命、社会主义建设以及改革开放的过程中逐步形成了党内法规制度现象。无论党在局部执政历程中,还是在新中国成立后全国执政情况下,中国共产党始终将保持自身纯洁性和先进性作为管党治党的第一要务,始终“勇于自我革命,敢于直面问题”[4](P104)。党内法规是中国共产党对管党治党规律和实践经验总结提升的制度化体现,是具有鲜明中国特色的制度化成果,深刻揭示了党在不同历史时期治国理政的制度逻辑。延安时期中国共产党肩负“抗战”“建立新中国”的双重历史使命,局部执政的目标就是要实现民族独立解放,追求人民群众的福祉,党在局部执政中不仅需要面对陕甘宁边区治理问题,更要面对党内治理新的历史性考验。面对复杂多变的政治局势和革命事业发展的需要,特别是这一时期在党内出现了一些严重违背中央主张的言论和行为,出现了不服从、不尊重党的集中统一领导,造成了不良影响。为了更好地确保党的路线方针政策有效运行,只有健全党的统一领导,通过党内法规统一党的意志,约束党员行为,在党内营造严肃、协同、有效的运行机制,才能确保中国共产党的统一领导,始终保持党的先进性和纯洁性。这一施政纲领具有“党内法规”的属性，主要体现在以下两个方面。

(一)《陕甘宁边区施政纲领》由中共中央起草制定并颁布实施

目前学术界普遍认为,“党内法规”是毛泽东在1938年10月的六届六中全会(扩大)上首次提出的,这次全会出席的人员最多、讨论的问题最深入、开会的时间也是最长的。毛泽东在作 《论新阶段》的政治报告中指出:“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”[5](P528)这次大会提出“党内法规”的背景和主要目的是针对当时党内存在严重破坏党的纪律的违规行为,强调用一种更加制度化的规范来管党治党,代替一般纪律约束力不强的现象。值得注意的是，“党内法规”的提出是在《论新阶段》第七部分“党的纪律”中的第九项中进行的表述,因此当时“党内法规”的主要作用应该在于成为约束党员行为的纪律性规范,只是并没有明确其概念自身的内涵和外延,但是“党内法规”作为一种概念基本形态正式出现。此外,刘少奇在全会上也作了《党规党法的报告》,指出“以此党规与党法去教育同志”[6](P750)。这里尽管“党内法规”与“党规党法”的文字表述不同,但从这两份报告所要解决的实际问题上看,两者的基本内涵是一致的,“党规党法”就是对“党内法规”的进一步阐释和补充,六届六中全会要求全党维护中央权威,强调中共中央在政治上、组织上领导指导全党的工作。1941年1月起，中共中央主导制定党内规范性文献,《陕甘宁边区施政纲领》起草委员会首先拿出初稿并上报中共中央。毛泽东对这一纲领全文逐条做了具体修改,要求在边区的正式刊物《新中华报》上发表,并广泛印刷张贴散布于边境内外。可见,从党内法规概念的提出以及制定主体两个方面都体现了该纲领的“党内法规”属性。

(二)《陕甘宁边区施政纲领》着重规定了从严治党的核心内容

该纲领具有“党内法规”的属性的另一个重要体现是在其内容中明确规定了党员的权利和义务,着重强调党内监督和惩戒。该纲领第8条规定:“厉行廉洁政治,严惩公务人员之贪污行为,禁止任何公务人员假公济私之行为,共产党员有犯法者从重治罪。”[2](P109-110)可见,这一纲领尤其注重对党员思想、政治、组织和作风建设,实际上,从严治党的内容也贯穿在“三三制”的政权组织和对党员理论学习、调查研究、纪律教育的过程中,这说明延安时期中国共产党局部执政中会及时将党内治理经验上升为制度规范,有效处理民主与集中、上级与下级的关系,以保证党内权力体系和结构完整,运行机制顺畅。20世纪40年代,以此纲领为基础,中共中央紧紧围绕党的执政方略和政治路线,制定颁布了大量党内法规。延安时期还设立了党内巡视和监察制度,上级党委需要向下级党委派遣巡查员,负责传达上级党委的意见,以及向上级党委汇报考察的实际情况。而监察委员的职权则是要监督边区各级党的机关,对照党章监察各级干部和党员是否有效执行,并开展审查各级政务部门的账目,对于违反党规党纪要求的一律严肃处理。1943年4月颁布的《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例(草案)》中明确将必须拥护并忠实于边区施政纲领作为各级干部选拔的标准,从而进一步加强了此纲领在党内具有的强制性、约束性、规范性和稳定性的作用。这些党内法规列举了党性不纯的种种表现,进一步规定各级政府工作人员必须公正廉洁、奉公守法,在品德上做表率,提出了增强党性的各种措施。从而使党在思想上、政治上、组织上达到了空前的统一和团结,构建了陕甘宁边区良好的政治生态和党内廉政建设新局面。延安时期召开的党的七大一个突出亮点就是独立自主地修订了《中国共产党党章》,改写了总纲,创新了党章的结构,专门设置一章去规定党的监察机关。明确将毛泽东思想确立为党的指导思想,将党员的义务和权利进一步明确化。总的来讲,延安时期毛泽东率先提出并使用“党内法规”的概念,本质上是对管党治党规律的积极探索和实践,使管党治党、党内监督更契合党的自身定位与使命要求,有利于在抗日民族统一战线下加强对中国共产党领导核心地位的理性认同,深化了广大干部群众对新民主主义理论的认识,推动了中国共产党在陕甘宁边区局部执政的制度建设。

综上所述,在特定历史条件下的《陕甘宁边区施政纲领》是一份具有三重属性的历史文献。这一纲领颁布实施后对其他抗日民主根据地也具有示范性,成为中国共产党、陕甘宁边区政府和陕甘宁边区人民共同遵循的行为准则。从这一纲领的理论基础与党的局部执政实践上看,此纲领具有“执政方略”属性;从立法主体及全面人权保障的内容上看,此纲领具有“准宪法”的属性;从党内法规制定主体、从严治党效果上看,此纲领又具有“党内法规”的属性。由此可见,这种多重属性的聚合使得方针政策、法律规范以及党内法规的内容同时并存于一份规范性文献之中,这一方面带来了党的局部执政效率的提升,可以迅速地贯彻执行；但另一方面,由于战时政策的灵活多变,使得法律规范及党内法规缺乏应有的稳定性和可持续性,随着陕甘宁边区行政区划的消失,这一规范性文献也最终退出历史舞台。然而,历史与现实总是交相辉映,延安时期党的局部执政凝结着中国共产党人治国理政安民的重要思想与智慧,其理论体系、制度构建以及所积累的丰富经验中都蕴含了强大的精神动力和智力资源。习近平总书记指出：“延安是中国革命的圣地,老一辈革命家和老一代共产党人在延安时期培育形成的延安精神是我们党的宝贵精神财富。希望同志们在新的历史条件下,坚持正确政治方向,服务党和国家工作大局,深入研究、大力宣传、认真践行延安精神,努力为全面建成小康社会、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供强大精神动力。”[7](P5)因此,从多维度视角对《陕甘宁边区施政纲领》的基本属性进行分析,对新时代中国共产党“治国理政”“依宪治国”“依规治党”具有重要的理论价值和现实意义。