重大疫情防控中的农村社区治理挑战与对策——基于农村社区教育发展维度的思考

杨育智

(山西农业大学，山西 太谷 030801)

一、前言

党的十九届四中全会公报明确提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”的战略决策。2020年伊始爆发的重大疫情——新冠肺炎疫情是对国家治理体系和基层治理能力的一场严峻考验，在党中央和国务院的高度重视和精确指挥下，在上下一心、全员一体、多方联动的协同配合和快速反应下，取得了疫情防控阶段性成效，也为国际社会抗击疫情提供了中国经验。

由于正值新春，城市大量的务工人员、生源地大学生、探亲人员等返乡过年，广大基层农村和社区成了疫情防控的重点区域，也是赢得疫情防控总体战的关键领域。习近平总书记多次对社区疫情的防控工作作出重要指示，要求“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。[1]在深入北京市朝阳区安贞街道安华里社区调研时，习近平总书记指出，“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。发挥基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用，把社区居民发动起来，构筑起疫情防控的人民防线。”[2]因此，分析重大疫情防控初期的农村社区现状，探讨其面临的困难和挑战，并尝试从农村社区教育发展维度深化基层村民自治实践，构建多元参与治理体系，实施“互联网+”治理模式的措施，为推进基层社会治理和构建学习型社区提供有益参考。

二、重大疫情防控中的农村社区治理现状及挑战

(一)重大疫情防控中的农村社区治理现状

农村社区在落实新冠肺炎疫情爆发初期的防控过程中，重点防控和治理任务概括起来主要包括以下方面：组建农村社区疫情防控工作队伍；调查社区家庭的成员情况与出行状况；管控社区人员和车辆出入情况；社区环境卫生的定时消毒情况；疫情防控知识的宣传教育情况；全体社区村民的居家隔离情况；社区特殊重点人员的管控防治情况等。各社区的疫情防控通常以行政村或自然村管理为基础，由社区干部带头，发动社区委员会成员、社区党员、小组长、志愿者等共同参与和组成社区疫情防控工作队伍，明确好责任、划分好片区，对社区出入人员进行信息核查、体温检测、疫情宣传等。

针对春节期间人员流动性大、聚集性活动多的特点，农村社区干部通过多种方式防止疫情扩散蔓延。一是采取封村封路方式，通过设卡拦截出入农村及社区的各个路口，尽量减少或避免本村本社区与其他村庄、社区的人员流动与接触，阻断疫情的主要传播途径。二是严格执行国家的各项防疫措施，禁止聚集性或群体性活动，如婚丧嫁娶、灯会庙会、走亲访友、宗亲聚会等，减少或杜绝因人员聚集引发的互相传染。三是采取重点排查隔离方式，对外出务工返乡人员、返乡大学生、探亲访友的外地人员等进行严格核查，尤其是对武汉等疫情严重地区的返乡人员进行排查，对疑似人员进行隔离治疗。四是采取宣传教育方式，通过微信、广播、条幅或宣传栏等方式大力宣传国家防控举措、疫情防控知识等，动员大家居家隔离，减少外出，关注时事，增强对国家防疫形势、疫情防控措施和公共卫生知识的掌握和了解。

总体来看，基层社区通过采取以上措施，基本避免了集中连片的大规模疫情扩散现象，乡镇农村和社区的疫情防控效果良好，整体秩序和村民心态基本稳定。广大农村地区的良好防控态势为国家和地方各级政府集中精力打好疫情防控战赢得了宝贵时间，更节约了人力、物力、财力和疫情防控资源。但是，疫情防控初期农村防疫战中也反映出一些问题和难点，应引起反思和警示。例如，疫情防控初期表现出的工作人员短缺严重且队伍不稳定，医疗防护用品物资缺口较大且供给不足，低风险区居民防疫意识淡薄且敷衍应付，高风险区工作人员应急管理经验不足且心理压力大，一些流动人口摸排困难且不配合，个别确诊或疑似人员逃避排查或拒绝隔离等。

(二)重大疫情防控中的农村社区治理挑战

首先，此次重大疫情防控初期显现出农村社区治理主体单一，广大村民参与防控的积极性和主动性不足的问题。不难看出，此次疫情防控初期，广大农村地区采取的仍旧是自上而下的单一治理模式。这种模式下的疫情防控就是县—乡—村的层层落实，其主要参与人员为社区干部、社区党员和少数志愿者等。由于参与人员少，工作队伍不稳定，仅做各类返乡人员的摸底排查、入户走访、重点人群的活动轨迹调查和隔离治疗动员等工作量已经很大，加之拦路设卡、数据统计、开会检查、数据上报等任务，困难更大，因而出现一些说教式的防疫宣讲、被动性的居家隔离和应付式的数据上报，进一步导致广大的社区村民参与度低，积极性差，疫情防控的实效性也比较低。在一些疫情风险系数低的地区情况更甚，一些村民依旧走亲访友，一些村民不配合封村，强行出入，甚至一些疑似或确诊的隐瞒不报，或拒绝隔离等，这些都对社区的疫情防控工作造成一定困难和隐患。

其次，此次重大疫情防控初期的治理实践中，存在“表格防控”“形式防控”现象，疫情防控的力度和效度大打折扣。这种“表格式”“应付式”的疫情防控主要为了应付上级的检查监督，表现为以会议安排会议、以文件应对文件、以数字表格反映工作落实等。在一些农村社区的疫情防控初期调查过程中发现，上级要求精准统计返乡人员和流动人口情况，社区工作者以事务性工作多、个别住户拒绝配合等为由，在没有全部入户排查清楚的情况下有意无意的填报不真实数据。上级要求把好关口，严格防控人口流动，社区工作者未进行具体路况核查便“一刀切”地将出入村庄社区的各个路口全部封闭，甚至挖坑堆土等设置不可移动障碍物，导致一些地方出现医疗物资运输不畅，突发病患不能及时送出治疗等情况，反而一些村庄的小道、矮墙和田地依旧出入无碍。这种重形式、应付式的管理暴露了基层治理的短板，也给疫情防控埋下了隐患。

第三，此次重大疫情防控初期的农村社区整体教育情况不容乐观。此次重大疫情对农村教育的影响明显，社区公共教育资源和场所全部取消对外开放，学校教育也在“停课不停学”的要求和号召下改为“线上教学”。但是，除了同样面临城市地区“线上教学”出现的网络平台时有中断、线上直播故障频发、一些教学资源良莠不齐、部分教师信息化素养及网络应对能力不足等情况之外，基层农村和社区的信息化基础设施和网络环境投入缺口相比较更大，“线上教学”面临的困难也更为严重。例如，西北某地牧民为解决孩子在线学习网络不畅的问题，只得到处游走上网；西南某地学生在高山山顶帐篷里坚持在线学习；四川深度贫困地区部分学生爬上几千米山顶拿着手机上课；还有中部贫困地区一些学生“爬到房顶上课，坐在田间找信号”。[3]与学校教育相比，重视程度较低的农村社区教育更令人担忧。同样不容忽视的问题是，手机几乎成了社区村民在居家隔离中获取疫情信息和娱乐消遣的主要工具，而抖音、快手等短视频APP成了其信息获取的重要来源。这些短视频中虽有弘扬主旋律和正能量、展示地域特色和民族风俗、传播传统文化和现代技术等的积极内容，但更多的是家长里短、衣食住行的生活日常。不容乐观的是同时夹杂着类似“掺胶粉条”“注胶虾”这种吸引眼球、引人愤恨的虚假信息，也有类似低俗暴力这种易于青少年上瘾和沉迷的电子鸦片等。这些消极、负面甚至有害的信息严重影响和冲击着农村社区教育。

三、农村社区教育发展维度的困境反思与对策建议

随着国内疫情的有效控制和复工复产的逐步推进，人员的流动越来越大，进一步的工作预案和应对措施势在必行。也有研究者提出“后疫情时代”，即没有实现疫情完全消失、一切恢复如前的状况，而是时起时伏，随时有可能小规模暴发，或者存在从外国外地回流以及季节性发作的情况，而且迁延较长时间，对各方面都产生深远影响的时代。[4]不论是疫情防控挑战提出的新要求，还是复工复产出现的新情况，抑或是“后疫情时代”面临的新问题，都需要我们做出一定的预测性研判和前瞻性思考，为基层农村和社区更好的应对和做好疫情防控，有效加强和拓展对农村社区的治理提供建议。

(一)推进农村社区组织建设，深化基层村民自治实践

此次重大疫情防控中的农村社区治理主体主要是社区干部、社区党员和少数志愿者等，是自上而下的单一治理模式，社区村民的积极性和主动性较差，存在事不关己的侥幸心理。这也反映出基层一些地方存在社区组织松散、组织体系不健全和组织行动能力弱化的问题。我们从“新冠肺炎疫情防控先进基层党组织”的表彰中不难看到，基层党组织领导能力强、组织体系健全的社区，防控和阻击疫情扩散的治理效果相对就好。反之，基层党组织弱化、组织结构涣散的社区，其应对和抵御疫情风险的能力就较弱。也正因为此，十九届四中全会指出，“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”

基于农村社区教育发展视角，推进农村社区组织建设，应借助农村社区教育的实施，通过健全社区教育网络、开放社区教育资源和丰富社区教育素材，加强对基层农村和社区中各主体责任的明确和治理水平的引导，对基层社区干部与村民、社区干部与社区精英的合作共治意识的培养，对疫情防治的认知感受和对全国一盘棋的治理理念的培养等。十九届四中全会指出，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。”“构建服务全民终身学习的教育体系。加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会。”农村社区教育发展是社会治理得以在广大农村基层全面实施的有效载体，是推进农村社区组织建设，深化基层村民自治实践的重要途径。通过农村社区教育，深化社区村民自治实践，通过健全基层党组织、村民自治委员会、社区治理指导中心、业主议事委员会等自治组织，对社区村民进行常规的咨询、培训和指导工作，围绕社区民生和公共事务，公开自由地表达意见，提高村民参与公共事务的积极性和主动性，深化基层村民自治实践。

(二)整合农村社区各类资源，构建多元参与治理体系

此次重大疫情防控中治理主体单一的原因之一就是没有积极动员和整合社区各类资源，并且使得一些原本可以被很好调动和运用的资源反而成了需要分散精力予以关注的对象，比如各类返乡人员。返乡人员中的大学生群体和企事业单位工作的探亲人员具有较高的政治思想觉悟和科学文化水平，具有较强的组织纪律和大局观念，且有比较浓厚的“故乡情结”，容易被调动起来，成为服务家乡稳定团结和社区疫情防控工作的一份子。但在实际的疫情防控工作队伍中，却鲜有这样的人员参与。同样，透过此次重大疫情防控的实施过程不难看出，当前的农村社区治理没有建立起与国家和社会治理相适应的现代理念，社区干部和工作者囿于传统管理的思维定势，共建、共治、共享的治理方式并没有实施，对广大社区村民的治理主体地位不认同，对社区内外的可利用资源不敏感。社区村民自身的共治共享观念和意识淡薄，觉得社区管理事务和疫情防控与己无关，自己不被影响或传染就行。

基于农村社区教育发展视角，通过整合社会机构、社区组织及个人的资源，反映各主体参与农村社区教育的平等参与权，进而推进社区教育治理主体的多元化；通过借助地方高校、图书馆、科技馆等的师资力量影响和教育资源共享，逐步推进农村社区的教育公共设施和公共服务建设；对农业、农村和社区发展的国家政策进行解读和宣传；提高社区村民的受教育机会，进行农业科技培训和推广；[5]通过引进本地乡镇企业、行业组织等盈利性机构，通过双方资金、技术优势和土地、劳动力优势等的资源互补，改善农村社区教育的基础设施，加强农村社区的职业教育或技能培训，提高农村社区教育的实效性。[6]农村社区教育发展本身就是一个整合和共享社会各界资源，共同参与农村社区教育治理，通过公共卫生教育、公民意识教育、道德法制教育和优秀传统文化教育等教育内容的整合，培养社区村民的责任观念、卫生意识和公共精神，进而构建多元参与治理体系，提高其参与社区公共事务和社会治理的能力。

(三)重视农村社区信息化建设，实施“互联网+”治理模式

此次重大疫情防控初期的表现暴露了基层农村和社区的网络化、信息化基础设施和网络环境建设的薄弱，教育理念和管理制度相对滞后，师资队伍也比较短缺，外部人才引进比较困难，本土人才培养力度又不够等情况，面临“有电脑的却网络扩容不足，有网络的却资源良莠不齐，有资源的却师资素养不够”等困境，导致“线上教学”困难重重。例如，当地一些教师的信息技术水平较低，不能很好的制作教学课件、录制教学微视频、编制教学文档，包括手机电脑同屏的技术掌握程度较差等；一些家长，尤其是隔代家长的信息素养完全不能辅导孩子的在线学习，每到上课便手忙脚乱；一些中小学生对在线学习抱有侥幸或懈怠心理，注意力不集中，边玩边学，甚至边打游戏。

基于农村社区教育发展视角，改善农村社区信息化建设薄弱现状，应认真解读和执行《教育信息化2.0行动计划》和《中国教育现代化2035》，开展面向基层农村和社区的信息化教学设备投入或捐赠，以及优质数字教育资源共享等活动，推动不同地区协同推进教育信息化建设，逐步缓解农村社区信息教育资源短缺的问题；引导教育发达地区与薄弱地区通过信息化实现结对帮扶，以名师课堂、名校网络课堂等方式，开展联校联网联教活动，缓解结构性、区域性的师资力量薄弱问题；鼓励和支持社会力量入驻基层农村和社区兴办教育，形成全社会关心、支持和主动参与社区教育信息化建设的良好氛围；促进网络信息、直播平台和短视频等的规范管理，完善审核流程，强化社会监督，建立健全信息反馈机制、未成年保护机制和负面清单制度等。

著名经济学家西奥多·舒尔茨指出：“要想实现农村社会的发展需要加大对教育的经济投资，而教育投资的重点在于提升教育信息化水平”。通过提升农村社区的教育信息化水平，实时收集社区发展过程中的动态数据，分析数据背后的现状、需求与趋势，实现从经验性走向科学性、从依附性走向内生性，从同质化走向特质化，从行政管理到“互联网+”治理的转变，加强农村社区信息化建设。同时，通过农村社区信息化建设，逐步形成以乡镇为节点、农村社区为核心、单元或小组为末梢、联络员为辅助、村民个人为终端，上下贯通、内外衔接的信息网络平台；构建快速高效的，可传输、可监控、可反馈的全程信息系统；通过信息技术实现社区与个人的深度连接，形成分工协调、有机配合的社区“互联网+”治理体系。[7]

四、思考

除以上论述之外，此次重大疫情防控初期也暴露出农村社区公共服务能力的薄弱，公共卫生服务设施的短缺，医疗急救防护用品的供给不足，突发事件应急管理机制和疫情防疫机制不健全等，致使疫情初期防控工作任务重、压力大，防疫信息整合慢、发布迟，也给社区居民造成一定的心理压力。尤其是社区中的孤寡老人、留守儿童或残疾人等弱势群体在隔离中面临的生活困境或疾病困扰更是考验着农村社区的公共服务能力，也引发进一步的深入思考：以农村社区为主阵地的疫情防控如何有效展开？如何将农村社区的疫情防控及体系构建纳入到国家治理体系和治理能力现代化的整体建设当中？

当前已经普遍认识到农村社区是重大疫情防控中最为基础也最为重要的单元，也是推进国家治理体系和提升基层社会治理能力的“最后一公里”。农村社区的重大疫情防控是一项整体的和系统的工程，需要借助多学科方法和多维度视角的研究才可能有更深的理论成果和更大的实践成效，正如英国科学家贝弗里奇在《科学研究的艺术》一书提出，“有时候，决定一项研究的基本思想是来自应用或移植其他领域里发现的新原理或新技术，这也许是科学研究中最有效、最简便的方法，也是应用研究中运用最多的方法。”[8]但不论是疫情防控，还是社区治理，人是最为关键的因素，教育和引导他们去主动参与，去积极作为，去努力胜任，是农村社区教育的应有之义，需要基于农村社区教育发展的视角去继续思考和探讨。