制度创新视角下的民办职业院校分类选择

王争录，张 博

（1.永恒大学，菲律宾马尼拉 0900；2.长春人文学院，吉林 长春 130117）

民办职业院校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办职业院校，是2016年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》第二次修正案提出的明确要求，是促进民办教育持续健康发展的重要保证，同时也是当前深化民办教育改革的突破口。不论是从政策制度思想提出，还是从实施方案推广来说，分类选择没有现成经验可以借鉴，完全是实践摸索制度创新的产物。作为制度创新的新生事物，分类选择在实施过程中必然会面临这样或者那样的现实难题。为促进民办教育分类选择，必须澄清所面临的现实问题。本文是在《中华人民共和国民办教育促进法》修正通过的背景下[1]，研究复杂的民办职业院校发展环境，挖掘民办职业院校分类选择过程中所面临的现实问题，为推进分类选择乃至促进民办教育发展都具有重大现实意义。

一、民办职业院校分类选择是一项全新的制度创新，实施推行复杂、艰辛

新中国民办教育是改革开放的产物。伴随着十一届三中全会的召开，我国整体社会进行改革开放，教育领域也不例外，办职业院校也开始向民间社会开放，这是办学来源方面的重大突破，从根本上说是办学体制、经济体制由计划向市场变迁的集中体现，民办职业院校也在制度变迁的基础上应运而生。为此民办职业院校从诞生之日起就带有明显的制度变迁的印记。政府过分重视发展民办教育意义而对其所蕴藏的功能认识不够，使得民办职业院校的发展过分地追求经济利益而忽视社会公益性。加之长期以来人们将民办职业院校看作私企，视民办职业院校为办学者个人所拥有，举办人或者办学者与企业家完全一样，具有支配职业院校一切事务的特权，自然具有获取利润的权利，甚至有的相关政府部门对于民办职业院校也具有类似理解。因此，许多政府部门将民办职业院校视为企业，用对待企业的方式来对待民办职业院校，对民办职业院校的内部治理很少干涉，同时也鲜有资金用来支持民办教育事业的发展，听任民办职业院校自生自灭。长此以往形成的错误思想认识，是民办职业院校分类选择的最大障碍。其实当前我国民办职业院校除了企业投资办学外，还具有多种形式的办学方式诸如个人捐资办学、企业或者集团投资办学、公私合作办学中的民办公助和公办民助等多种办学形式，将这些不同形式民办职业院校都视为营利性机构，抹杀个人捐资办学、公私合作办学等职业院校的公益性，忽视营利与非营利在民办职业院校办学中并不是泾渭分明的关系，这显然不可取。为此当前民办教育新法新政依据办学动机及办学结余的分配方式，将民办职业院校分为营利性与非营利性两种办学方式，分开进行登记管理、分别进行差异化扶持，这显然是符合我国民办教育发展实际，“是一种制度创新”[2]。然而由于目前法律条款的含糊笼统性、对于营利性民办职业院校发展缺乏具体办学条款，再加上目前分类配套政策、法律等方面的缺失及民办职业院校办学动机及资金来源多元化等长期客观存在，都使得民办职业院校的分类选择不可能一蹴而就，而是一项非常复杂、艰辛的过程。

二、民办职业院校分类选择中存在的现实问题

在回顾我国民办职业院校发展的特定历史进程的基础上，结合现实调研访谈民办职业院校相关利益群体价值诉求，立足现实中的民办职业院校发展，提炼出当前民办职业院校分类选择中存在着下列现实问题。

（一）落后思想观念的制约

“观念是人的精神意向，是人们对客观事物的认识，作为客观世界反映的观念，其内容来自客观世界，一切观念，无论正确或错误，都有其客观来源。”[3]制度是人类社会的必然产物，民办职业院校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办职业院校，这是我国民办教育发展在制度领域的重要创新，民办职业院校分类选择的实现，必然受到观念的影响与制约。然而现实过程中存在下列错误落后思想观念。一是将民办职业院校完全等同于私人民营企业。认为举办人投资办学就是为了和企业家一样营利、追逐利润，同时也认为举办人具有支配职业院校一切事务的特权。二是认为所有职业院校都应为非营利，不能有丝毫营利行为。长期以来人们形成错误的思想观念，认为凡是营利就是不好的例如无商不奸等，加之职业院校教育事业往往被戴上神圣事业的光环，这使得人们很难接受职业院校的营利行为及营利性职业院校。除此之外，建国后很长一段时期我国职业院校全部都是公立非营利职业院校的事实，也进一步加深人们对职业院校就应是非营利的错误认识。三是民办职业院校消亡论。认为民办职业院校当时的出现是为了补公办职业院校数量不足，民办职业院校办学时间短、底子薄、教学质量差、流动性强、而且内部管理混乱的现实问题。以上这些对民办职业院校错误认识的思想观念，是制约当前民办职业院校分类选择的现实阻碍。

（二）选择趋向偏差

民办教育新法新政明确提出了民办职业院校举办者具有选择营利性和非营利的权利，对于营利性、非营利性职业院校进行区别管理、规范发展，打破长期以来非营利制度下进行的营利性办学，这是提出民办职业院校分类的出发点和落脚点。然而现实是长期以来许多民办职业院校形成了以非营利为名行营利之实的办学路径依赖，尤其是在2002年颁发出台的《民办教育促进法》实施后，合理回报制度变成一纸空文、在事实方面失灵之后，这让民办职业院校办学者更加倾向于走以非营利之名下的营利之实的办学路径。加之，民办教育新法新政鲜有对营利性民办职业院校实施细则的规定、更是缺乏对营利性民办职业院校办学奖励的具体规定，配套政策制度方案的不具体，使得举办者对营利性办学感到无所适从，更加倾向选择非营利办学属性。例如，在浙江省温州试验区的民办职业院校分类管理试点中，前后两批试点民办教育机构共400多家，其中约100家选择营利性的，但绝大多数为培训机构，学前教育机构和中小学有20所。[4]分类选择的初衷是依据办学动机和办学结余的处理情况，让民办职业院校举办者或者办学人选择合适的办学方式，进而对其区别管理、规范发展，也就是说分类选择的初衷是引导适合选择非营利的民办职业院校选择非营利、适合选择营利性的民办职业院校选择营利性，这是分类选择目的。受到种种因素的影响和制约，经过权衡利弊，许多民办职业院校办学者都倾向选择非营利办学属性，如果分类选择的最终结果是全部所有的各级各类民办职业院校都选择非营利办学属性的话，那么显然违背分类选择的初衷，分类选择失去了其存在的现实意义。因此，从当前我国民办职业院校倾向选择非营利办学属性来看，分类选择面临选择趋向偏差的现实问题。

（三）选择规则缺失

民办教育新法新政虽然提出明确的分类选择制度，但是由于缺乏法律层面对营利性民办职业院校和非营利性民办职业院校概念的界定，而且民办职业院校的办学体制具有多元性，具体来说捐资举办、自然人直接投资举办、教育股份制、公私合作制、民办公助、教育咨询公司、海外上市公司、A股上市公司、新三板挂牌企业、中外合作等办学类型。有的办学类型很显然就能够看出办学属性，例如捐资办学无疑是非营利办学，但是公私合作制、民办公助的办学类型就不能够简单地认定为营利性或者非营利性职业院校，然而当前民办职业院校分类选择缺乏选择合理规则的设计，例如有些规定仅仅适用于非营利民办职业院校；有的仅仅适用于捐资办学；有的规定仅仅适用自然人办学，法律层面的硬性规定与现实完全不匹配、脱节，这些都是由于缺乏科学、明确的选择规则导致的。因此，民办职业院校分类选择面临选择规则缺失的难题。

（四）产权难以理顺

我国民办职业院校是改革开放特殊历史背景的产物，长期以来不分营利性和非营利性的办学方式，在产权方面累积出许多问题和矛盾，进而产权问题也是制约民办职业院校分类选择的核心问题之一。

至今为止出台的民办教育相关规章制度，都没能够很好地理顺民办职业院校的产权，而是采取有意无意回避的策略。经济基础决定上层建筑，长期单一公有制经济基础，从根本上决定了产权关系归属个人的复杂、艰巨性。然而必须正视民办职业院校产权理顺、明晰问题，否则会伤害民办职业院校的发展。理顺、明晰产权是民办职业院校分类选择的前提，同时也是当前民办职业院校分类选择的应有之义。理顺、明晰产权从理论方面来讲非常容易，非营利性职业院校的产权归职业院校或者社会所有，营利性民办职业院校产权归举办者本人或者（企业、股东）等所拥有，然而由于现实中长期以来民办职业院校办学主体具有多元性、复杂性，民办职业院校的办学资产同样也具有多元性，这就决定了很难简单处理、例如选择非营利性办学的举办者是否意味着不可以收回一部分资产，又如退出办学之后，哪些资产归举办者所有？这些都是分类选择必须处理的产权归属问题。因此，我国民办职业院校分类选择存在产权难以理顺的现实问题。

（五）掌控权不规范

长期以来我国民办职业院校的掌控权在举办者手中，举办者具有创立职业院校的先决条件，直接决定着职业院校内部治理框架的搭建，加之每一位民办职业院校的举办者本人都具有强大的社会关系网。为此在社会关系链的作用之下，举办者本人对职业院校的掌控程度越来越大，而且伴随办学时间发展，目前还有进一步加强的趋势。另外在我国民办职业院校监管制度不健全的情况下，有的民办职业院校办学者甚至没有产权但具有掌控权，依然能够利用制度缺陷或者其它合法化途径取得最大程度的个人利益。

分类选择是规范民办职业院校发展的现实需要，同时分类选择在民办教育新法新政中的明确提出，也意味着我国民办职业院校发展进入规范时期。无论民办职业院校选择非营利性还是营利性，都面临改变掌控权的现实问题，改变以往过分借助社会资本链对民办职业院校的掌控，彻底重建民办职业院校治理机构。然而由于我国职业院校办学主体的多元性、长期以来所累积的举办者或者创办者一人独揽职业院校大权的不良办学习惯，这些都加深掌控权规范的难度。但是要实现规范、促进民办职业院校发展的初衷，必须扫除掌控权不规范的现实障碍，才能真正实现民办职业院校分类选择。因此，掌控权不规范也是当前民办职业院校分类选择面临的难题。

三、民办职业院校分类选择的现实策略

综上所述，可以看出当前民办职业院校分类选择面临一系列现实问题，严重阻碍了民办职业院校分类选择，为此必须针对这些现实阻碍制定民办职业院校分类选择的现实策略。

（一）更新思想观念

观念创新是制度创新的根本。要实现民办职业院校分类选择，必须彻底更新思想观念。“一个特定的社会价值观念能否被认同，固然与特定社会的意识形态联系在一起；能否形成共识，固然与特定时代的社会状况联系在一起，然而最终的根据则在于能否体现人文精神的时代特征。”[5]从这方面看，当前对民办职业院校形成正确认知、更新思想观念，存在一定的社会基础。然而必须认识到，形成正确认知、更新思想观念绝非一件容易的事情，不可能一蹴而就，而是需要相关利益共同体形成一股合力不断努力的过程。具体来说，政府、社会、职业院校、个人都应该积极参与其中，对于政府部门来说要通过相关政策文件进行针对民办职业院校思想观念方面的合理引导；对于社会来说应通过利用各种新闻媒体宣传普及正确的思想观念、营造良好的正确认知、观念更新氛围；对于职业院校来说要注意办学形象、端正办学动机及职业院校发展；对于个人来说应充分利用政府、社会、职业院校提供的便利条件，积极的形成对民办职业院校正确认知，彻底改变以往传统落后的思想观念。“思想观念是行动的先导”[6]，只有政府、社会、职业院校、个人形成一股合力，相信一定能够形成对民办职业院校正确认知，进而助推民办职业院校分类选择。

（二）引导适合的趋向

新法新政提出民办职业院校分类选择的初衷是让适合选择非营利性的选择非营利、让适合选择营利性的民办职业院校选择营利性，然而现在某些省份或者地区存在要么全部选择非营利、要么全部选择营利性甚至还出现举棋不定、针对分类选择感到无所适从的民办职业院校，而且这样的民办职业院校当前还不在少数。针对当前分类选择趋向偏差的现实问题，相应的策略就是引导适合的趋向。“知己知彼方能百战不殆。”[7]引导合适趋向的前提是必须充分了解具体民办职业院校，这里的了解包括纵向了解和横向了解，从纵向方面来说必须从办学起因、办学经历、历程等方面做详细深入彻底了解；从横向方面来说必须对职业院校当前办学规模、教学质量、师资队伍、内部治理、社会声誉等方面都有深入地了解，当然具体了解的方式方法可以通过问卷、访谈、参与式观察、档案袋、SW0T分析等多种多样的方式方法，“具体选择哪一种方式方法”[8]，应依据选择者本人及选择对象等因素综合而定，这里就不再过多阐述。在纵横分析的基础之上，从职业院校发展及举办者权益出发权衡利弊，给出职业院校适合的选择趋向建议，引导民办职业院校选择合适的办学趋向。需要指出的是无论最后选择具体何种办学类型，都不可能只存在利而没有弊，为此才要权衡利弊给出适合的建议。当然由于我国民办职业院校办学主体多元性，而且长期制度不健全、具体民办职业院校因素分析非常复杂，这就要求给出建议者本人不仅应具有扎实的相关知识、技能，而且还应该具有全面、综合考虑的意识和能力，这样才能够达到引导合适选择合适趋向目的。

（三）明确规则

针对当前规则缺失影响民办职业院校分类选择的现实问题，就应补短板、明确规则。具体来说，明确规则需要坚持实践问题导向。首先，从实践中摸清民办职业院校分类选择中规则的短板，“没有调查就没有发言权”[9]，必须深入民办职业院校分类选择一线深入调查规则制度缺陷，弄清楚需要哪些规则制度之后，为明确规则制度奠定坚实基础。其次，应该明确制定规则制度的方式方法，方式方法的选择应坚持需求导向，不同的规则制度需要的方式方法是不同的。同时还应考虑规则制定者、制定对象等相关利益群体因素，力求选择出多方满意的方式方法；最后，将所选择的特定方式方法运用到具体特定制度规则完善中，这样才能够实现明确规则制度目的。需要强调明确规则必须全面统筹、进行制度设计，将当前多元办学主体、非营利性或者营利性都考虑进去，而且还必须做好明确规则制度的细分工作，也就是做好规则制度实施的细化工作，让规则制度具有现实可操作性。

（四）理顺明晰产权

“办法总比困难多”[10]。针对当前民办职业院校分类选择面临产权难以理顺的现实问题，就要理顺、明晰产权。首先必须正视民办职业院校产权问题。民办职业院校产权问题之所以一直没有得到有效解决，是由于多种原因导致的，长期以来有意无意回避敏感的产权问题，是民办职业院校产权问题一直难以解决的重要原因。因此，无论是从历史、现实、将来考虑，还是从当前我国民办职业院校发展所面临各方面的相关现实问题特别是分类选择出发，都要认识到从根本上理顺明晰产权的重要性。其次制定理顺明晰产权的方案。将政府、民办职业院校、社会研究机构的资深专家学者聚集一起，共同探讨如何理顺明晰产权，由于我国民办职业院校办学主体多元、复杂的特性，专家学者的邀请必须涉及当前所有办学主体，进行平等、公平协商，制定出兼顾各方利益的理顺明晰产权方案。最后，在现实中推广完善理顺明晰产权方案，进而助推民办职业院校分类选择。

（五）规范掌控

针对当前我国民办职业院校分类选择面临的掌控权不规范的现实问题，采取的策略就应是规范掌控。由于长期以来我国民办职业院校掌控权在以举办者为首的社会资本链控制者手中，为此规范掌控的过程，其实就是彻底改变以往举办者借助社会资本链对民办职业院校进行控制的过程，从根本上说就是实现由个人掌控到法律制度规范社会掌控的过程。具体来说规范掌控不仅仅是依据章程办学那么简单，而是必须具有专门的制度规范掌控，确保民办职业院校的管控实现社会化、制度化、透明化。当然这里的制度规范掌控范围不仅仅是对选择非营利民办职业院校而言，同时还应包括营利性民办职业院校，为此在专门的制度规范过程中，应对选择不同办学类型均有相同程度涉及，同时制度设计也应该全面综合考虑我国民办职业院校办学主体多元特性，确保无论选择何种类型的民办职业院校都有制度可依。需要强调一点是规范掌控制度的设计必须做到合情合理，对于营利性民办职业院校可以参照股份制企业，但是必须认识到民办职业院校是教书育人的场所，不能够将营利性民办职业院校完全等同企业，而是将其视为准企业，也就是说不仅要看到营利性民办职业院校与企业的共性，同时还必须认清其特殊性所在，同理，对于非营利性民办职业院校的管控可以参照事业单位管控，但是不能完全视为事业单位。只有这样合情合理的分别设计规范掌控制度，一定能够实现规范掌控目的。