寻求突破的行政检察

宋京霖

摘 要：行政检察经历了近三十年与民事检察捆绑式发展之后，“四大检察”法律监督新格局的形成标志着行政检察开始摆脱过去的发展路径依赖，着力挖掘自身职能的独特价值和作用，寻求突破。突破不仅体现为将行政诉讼监督原有三项业务做得更实，也体现为推动行政诉讼监督职能的延伸，但突破以行政诉讼为核心的传统建构模式，行政检察还需要经历一段三方深度磨合发展期。

关键词：检察监督 行政检察 行政诉讼 行政争议

《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》即将完成修订，根据修订草案讨论稿内容，这次修订将有很大的突破。作为一项具有鲜明中国特色的社会主义司法制度，我国行政检察制度是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径之一。这次修订适逢党和国家事业迈入新发展阶段，将对行政检察制度发展产生深远影響。

一、捆绑发展中的行政检察

行政诉讼监督是宪法和法律赋予人民检察院的一项基本职权，也是我国行政诉讼的一项重要法律制度。行政诉讼监督自设立以来经过三十余年的发展涵盖了对整个行政诉讼活动的监督，包括对生效判决、裁定、调解书的监督，对行政程序中审判人员违法行为的监督以及对行政执行活动的监督。

（一）民行检察捆绑发展的起因

1988年，最高人民检察院设立民事行政检察厅，并于1990 年分别在四川、河南、天津、吉林、广东、湖北六省（市）开展民事诉讼和行政诉讼监督试点工作。 1990 年、1991年行政诉讼法、民事诉讼法相继开始施行，各自规定了人民检察院有权对行政诉讼、民事诉讼实行法律监督。自此，民行检察工作正式在全国展开，民行检察部门在此后近三十年中一直合并办公。

行政检察与民事检察捆绑发展了近三十年，不仅体现在同一机构设置上，也体现为业务上的高度相似性。这很大程度上源自我国行政诉讼制度自创立以来就与民事诉讼制度紧密交织。新中国成立以后很长一段时间，受当时历史社会条件所限，我国没有行政法，甚至当时有学者认为“中国没有搞行政法的土壤”。[1]早期的行政诉讼案件非常少，法院审理行政案件适用民事诉讼法，这不仅仅是考虑到民事诉讼程序起源更早、相关规定更成熟更完备，同时也体现了当事人诉讼地位的平等和审判的公正。[2]但是，行政法律关系与民事法律关系之间的差异随着行政争议的增多愈发明显。人们才开始意识到行政法律关系中当事人的权利义务内容和性质的独特性，必须有一部独立的行政诉讼法，才能更有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

1989年我国颁布行政诉讼法，实现了三大诉讼法并行。1989年的行政诉讼法仅75条，内容大多比较笼统，具体操作性并不强。由此，1991年最高人民法院印发的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》中明确“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定。”2000年最高人民法院公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中同样规定了人民法院审理行政案件可以参照民事诉讼的有关规定。

（二）民行检察发展中的危机与转折

当时的法律关于行政诉讼监督规定得非常笼统，1989年的行政诉讼法对如何实行法律监督仅规定“有权按照审判监督程序提出抗诉”。检察机关究竟如何按照审判监督程序提出抗诉，1989年的行政诉讼法并没有规定，按照相关司法解释的规定应参照1991年民事诉讼法第185条，即抗诉是这个时期唯一的监督方式。

民行检察自创设以来经过十年左右的发展，立法层面不成熟的弊端开始凸显。制度机制的不完善导致实践中无法有效显现行政检察监督的功能价值，极大地制约了民事行政检察职能的发挥，来自检察机关内部要求改革的呼声高涨。[3]而更紧迫的是来自法官对检察机关在民行诉讼中抗诉权的质疑与挑战。2000年初，司法界曾围绕民行检察监督存废展开过一场激烈而短暂的论战。[4]《人民法院报》连续刊发了数篇法官署名文章，主张民行调解不能抗诉、否定民事诉讼中检察机关的调查权、主张不应当强化民行检察监督甚至要求废止民行检察监督。《检察日报》随即连续刊发了署名为“高建民”的系列文章，从民行检察监督的法理基础、立法借鉴及实践经验等方面进行了一一辩驳。[5]所幸这场短暂的论战最终并没有动摇民行检察监督工作的存续，反而促进了实务界与理论界对民行检察理念和制度的深入研究。可以说，2001年召开的全国检察机关第一次民事行政检察工作会议与这场论战不无关联，这次会议推动了“重刑轻民”观念根深蒂固的检察机关开始重视民行检察工作。[6]但这个时期并没有将行政检察与民事检察松绑的迹象，这也反映出当时仍然普遍认为行政检察与民事检察之间的高度相近性。

（三）捆绑式发展的延续

2008年底，中央深化司法体制和工作机制改革意见的分工方案明确提出“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。为此，最高人民法院和最高人民检察院于2011年共同制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，首次明确了检察机关可以通过提出检察建议的方式进行监督。2012年修改的民事诉讼法将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，同时在原有对生效裁判监督的基础上，增加了对于审判人员违法行为、对执行活动的监督。

与此同时，随着我国经济社会的高速发展，早有学者指出过去“参照”的做法显然已经无法适应蓬勃发展的行政司法实践需求。[7]理论界有不少学者呼吁“民事诉讼的规则不能吞并行政诉讼的规则”“只有部分民事诉讼规则在行政诉讼中可以适用，而且其适用有一定的限度，必须经过改造。”[8]2014年首次对1989年行政诉讼法进行了修改，增加第101条：“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”这表明在立法层面，并没有完全摒弃过去的做法，而是将民事诉讼法的适用限缩在特定的情形，这些情形中仍保留了行政诉讼监督。现行行政诉讼监督规则（试行）参照民事诉讼监督规则（试行）对诉讼监督三项内容做了进一步细化规定。由此可见，近三十年的发展历程中，行政检察并没能真正突破民行检察捆绑式发展。

二、寻求突破的行政检察

从捆绑式发展中寻求突破的标志是2018年底启动检察机关内设机构改革，形成“四大检察”的法律监督新格局。从民行检察监督中解绑出来的行政检察开始摆脱过去的发展路径依赖，着力挖掘自身职能的独特价值和作用。

（一） 发挥职能实效

第一个层面上的突破，是将行政诉讼监督原有的三项业务做得更“实”。过去对行政诉讼案件的监督流于表面，很少触及行政法治的实质性问题，对行政诉讼在法治建设中所面临的难题缺乏深层次的认识，没能有效地发挥出行政检察的职能作用。机构改革之后的行政检察工作围绕扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、知识产权、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域做了深耕细作，最终的成效体现在数据上。机构改革前的2018 年，全国检察机关受理各类行政诉讼监督案件 17700 余件，提出行政抗诉仅117 件，法院同期改判 19 件。提出再审检察建议 90 件，法院同期采纳 23 件，采纳率为 25.6% 。对审判违法行为监督和执行活动监督提出检察建议 7000 件。[9]到了2020年，全国检察机关共对行政生效裁判提出抗诉182件，同比上升16.7%。法院同期审结131件，再审改判72件，占审结数的55%，同比增加9.5个百分点。提出再审检察建议198件，是2019年的2.4倍。法院同期裁定再审76件，同比上升94.9%。全国检察机关2020年对行政审判活动违法行为提出检察建议6067件，是2019年的2.2倍。法院同期采纳5928件，占提出数的97.7%，同比增加2.8个百分点。全国检察机关2020年对行政执行活动违法行为提出检察建议25361件，同比上升93.4%。法院同期采纳24326件，占提出数的95.9%。[10]

（二）推动职能延伸

第二个层面的突破，是在行政诉讼监督原有的三项业务基础上，推动行政诉讼监督职能的延伸。依托行政检察“一手托两家”的职能作用，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政，发挥在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的独特优势。

从行政执法角度而言，习近平法治思想强调法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，必须率先突破。[11]政府在社会治理中承担着主要职责，各级政府是国家法律、行政法规、地方性法规的主要实施者，行政执法人员与群众接触密切。检察机关在行政诉讼监督工作中发现相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险的情形，可以向有关单位和部门提出检察建议;对实践中存在的大量不当行政行为，尽管没有被法院认定违法，检察机关也可向行政机关发出检察建议，促使其改进工作、完善治理，这有利于从源头上促进行政机关依法行政，完善社会治理体系。行政检察的这项职能在助力脱贫攻坚、打好污染防治攻坚战、服务保障民营企业发展等领域已卓有成效，实现社会各方双赢多赢共赢。

从行政审判角度而言，诉讼程序空转是行政诉讼在法治建设中长期面临的难题。一些案件在程序上经过一审、二审、再审，甚至发回重审，却一直围绕着法院是否应当受理、立案的问题争执，并未进入实体审理程序，这些案件纠纷及当事人的诉求长期得不到解决，很容易出现上访甚至成为社会的不稳定因素。过去检察机关办理行政诉讼监督案件通常只做书面审查，现在开展实质性化解行政争议，对每一件不符合抗诉标准的案件，检察官都要去走访当事人，了解当事人的诉求，做好释理说法，将纠纷化解到前端、化解在基層，实现案结事了人和政通。最高人民检察院自2019年11月至2020年12月开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动期间，全国检察机关化解行政争议6300余件。在这项工作探索中，检察机关建立起上下联动、调查核实、公开听证、府检互动、检法衔接等一系列工作机制，将检察化解与人民调解、行政调解、审判调解有效衔接，构建起行政争议多元化解机制。

三、行政检察发展展望

（一）传统职能的发展趋势

我国行政检察监督主要是根据行政诉讼而建构，由于民行检察在过去很长时期内捆绑式发展，行政诉讼检察监督在民事诉讼检察监督的影响下并未能有效地契合行政诉讼检察监督的本质，长期以来没有找到真正的发力点。自“四大检察”格局形成以来，摆脱传统路径依赖的行政检察在行政诉讼监督案件的办案规模上有显著提升。而随着行政法治的逐步发展提高，行政诉讼监督案件的数量势必会回落。当检察机关办理行政诉讼监督的案件数量减少或不支持监督申请的案件比例升高时，表明行政案件从程序到实体并无明显不当，或虽有瑕疵但达不到监督标准，从而反映出法院行政审判水平的提升，也能反映出行政机关的执法规范化的提升。当行政机关的执法达到较高的规范化程度时，从国家治理和社会治理的需求而言，势必更侧重于维护行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，行政生效裁判结果监督案件的数量自然会下降。

（二）检察机关与行政机关、审判机关的互动

要达到上述阶段还有一段时期，需要检察机关进一步做精行政诉讼检察监督，提升监督质效。在这一发展过程中，不可避免地将触及到检察院与法院、行政机关深层次关系。可以预见三方在我国行政法治发展中还将要经历很长一段时期的磨合。在检法关系上，以对行政诉讼起诉、受理监督为例，修改后的行政诉讼法放宽了对原告主体资格的认定标准，不仅包括行政相对人还包括利害关系人。而司法实践中，当事人认为人民法院以原告不具有主体资格为由裁定不予受理或受理后裁定驳回起诉错误而申请监督的案件数量比例较高。如北京市检察院受理行政裁判结果监督案件176件，其中当事人认为法院裁定不受理、不立案错误而申请监督的130件，占案件总数73.9%。有学者指出这应当是检察机关发挥行政诉讼监督职能的一个发力点。[12]检察机关对这一环节加强监督将对法院产生较大影响，在司法实践中究竟让多少案件、什么样的案件进入到司法程序中，这将需要检法两家形成统一的认识。怎样来平衡法治体系中两者的关系与地位，这是未来行政检察发展历程中不可回避且需要提前考虑的问题，否则类似2000年检法关于民行抗诉权存废之争仍会重演。在检察机关与行政机关的关系上，检察机关开展行政争议实质性化解是对原有行政诉讼监督的拓展，但现有法律并没有非常明确的赋权，检察机关在行政争议实质性化解工作中，实际上对行政行为进行全面审查，在很多情况下不仅仅是合法性审查，甚至是合理性审查，以期能形成有效的方案化解行政争议。这样一来，检察机关对行政机关的决策判断是否会产生影响，行政检察职权的边界在此成为非常重要的问题。

（三）建构模式的突破

对于行政检察监督更进一步的突破，学术界比实务界更加积极。[13]有学者就提出，应当从整体上建构“直面行政权”的检察监督，进一步完善对行政权进行法律监督的新路径。[14]也有观点认为，可先从重点领域探索行政违法行为检察监督。[15]行政检察是否能突破以行政诉讼为核心的传统建构，目前看似乎为时过早，至少检察机关与法院、行政机关按照当前的模式还有一段很长的磨合期，只要这个磨合期没有完成，还不足以发展出新的建构模式，而其中最关键的因素取决于是否符合行政法治发展的实践需要。