修订后未成年人保护法施行与未检工作

宋英辉　袁崇翔

摘 要：本次未成年人保护法修订相较原法在许多方面作出了细化、更新，相应地，检察机关的未检部门需要根据修订后的未成年人保护法开展未成年人检察工作。根据修订后的未成年人保护法关于建立未成年人保护工作统筹协调机制、入职查询和从业限制以及法律监督职能的规定，未检工作在监督职能、工作重心、工作方式等方面都应作出相应转变。

关键词：未成年人保护法 入职查询制度 监督职能

修订后的《未成年人保护法》（以下简称“未保法”）第9条、第62条、第105条根据未成年人保护的实际需要，对我国未成年人保护工作格局、入职查询、从业限制和法律监督等做出了新的规定，与此相适应，未检工作也正在作出相应的转变。

一、第9条：关于未成年人保护工作布局的调整

未保法修订之前，各机关在未成年人保护中承担相应职责，但缺乏有效的统筹协调，呈现碎片化状态。为了加强未成年人保护统筹协调问题，修订后的未保法第9条明确规定，县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。据此规定，县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，该工作机制的功能是统筹、协调、督促、指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。统筹协调机制工作机构原则上设在民政部门，代表本级政府履行统筹协调职责。修订后未保法施行后，未成年人检察将在这一工作布局中开展，需要注意以下问题。

第一，立足法律监督定位，在未成年人保护工作大格局中实现监督工作方式的转型。修订后的未保法第105条规定，人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。据此，检察机关有权对涉及未成年人的诉讼活动以及该案折射出社会治理中的问题进行监督，督促相关组织或者政府部门履行好其应当承担的保护未成年人的职责。在以往的未检工作中，由于缺乏有效的统筹协调机制，有的政府职能部门未能在未成年人保护工作中尽职尽责，检察机关为了保护未成年人，往往在督促、建议之外，将保护工作进行适当延伸，有时扮演牵头、统筹、协调的角色。应当说，在缺乏统筹协调机制，而有关部门又未能尽职尽责的情况下，这些探索在保护未成年人利益、督促有关部门履行职责、促进社会治理方面发挥了积极作用。在修订后未保法施行以后，各级人民政府的统筹协调工作机构将承担各个相关部门未成年人保护工作的统筹、协调、督促、指导职责，检察机关除了对涉及未成年人诉讼活动折射出的政府管理问题进行监督，对于以往某些情况下发挥的统筹、协调、督促、指导作用，应当由各级政府统筹协调工作机构来进行;即使在诉讼监督中发现的政府职能部门履职问题，也可以通过各级政府统筹协调工作机构去督促解决。正因为如此，最高检印发的《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》也提到，检察机关开展专项行动应当坚持督导而非代替，检察机关在专项行动中应当起到协助推进、跟踪督促的作用，而并非代替有关单位做具体工作。因此，在修订后的未保法实施后，各部门的职责更加清晰，统筹协调工作机制也将形成，未检部门以往为保护未成年人而延伸的职能也需要进行调整。

第二，检察机关履行职责的方式更加多元化。在各级政府的未成年人保护工作协调机制实现全覆盖的情况下，检察机关保护未成年人、履行检察职责的方式也将更加多元化。譬如，检察机关可以将以往需要自己协调解决的问题提交未成年人保护工作领导小组（委员会）办公室协调解决，重大问题可以提交统筹协调会议研究决定。此外，纠正违法、情况通报、检察建议、检察意见、公益诉讼、督促或者支持起诉等工作方式，都可以是检察机关未成年人检察工作的履职方式。

二、第62条：关于入职查询制度

修订后的未保法第62条创设了密切接触未成年人单位的入职查询制度。根据第62条规定，密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录;发现其具有前述行为记录的，不得录用。密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。根据未保法解释，密切接触未成年人的单位，是指学校、幼儿园等教育机构;校外培训机构;未成年人救助保护机构、儿童福利机构等未成年人安置、救助机构;婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构;校外托管、临时看护机构;家政服务机构;为未成年人提供医疗服务的医疗机构;其他对未成年人负有教育、培训、监护、救助、看护、医疗等职责的企业事业单位、社会组织等。

在未保法修订之前，类似的规定往往都面临适用困境，如刑法第37条之一设定的从业禁止制度具有时限性，3-5年的期限限制往往很难保证特别是猥亵儿童、强奸这种再犯率较高的罪犯的社会危险性消减。再者，刑法规定的从业禁止仅对个人的从业进行了规定，而没有设定用人单位的审查义务，因此刑法之从业禁止难以实现对侵害未成年人犯罪人再次从事相关职业的有效预防。 此外，从业禁止制度需要法院的判决做依据，对于尚未构成犯罪的人员就难以适用刑法规定。

尽管《义务教育法》第24条第3款就规定“学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”，设定了相关单位聘用员工的审查义务，但是这一规定也存在一些问题：第一，限制从业的行业仅限于特定的行业，而密接未成年人的行业十分广泛;第二，沒有详细规定用人单位如何对用人进行审查、向谁进行查询等，也没有规定相关单位审查失误的责任等等。总的来说，以往的法律规定或者实践探索存在以下问题：一方面，大部分行业在规范上仅仅明确了有“犯罪记录”的人禁止聘用，而对于因家庭暴力、侮辱、猥亵等而有治安违法记录、不起诉记录的人却没有纳入，这些人同样具有再次实施侵害未成年人行为的风险;另一方面，程序性规范的缺失导致实践 “无法可依”。以幼儿园的职前审查为例，其往往采用单纯书面审查和单位调查两种模式，被广泛使用的单纯书面审查模式，书面文件的申领与提出都是由当事人来进行的，整个过程并非封闭，文书的作出机关与接受单位之间没有联络，存在可被伪造的可能性。[1]

修订后的未保法第62条的规定解决了上述问题。入职查询和从业限制制度相较于刑法的从业禁止制度不设时限，并且设定了单位的义务——明确规定单位不得录用具有相关违法犯罪记录的人员。而且，不再以法院的判决为前提，而是对所有相关违法、犯罪人员一律适用。入职查询制度相较前述针对各行业的规范，在查询主体上表述为“密切接触未成年人的单位”，从规范上统合了各效力较低的、规定各自不同的行业职前审查规范，要求对于已聘用的人员应当解聘;明确了查询的负责机关为检察机关与公安机关、单位应当以年度为单位定期查询等。与此同时，修订后的未保法第98条规定了应当建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务，从而保证从业限制制度得以落地。与入职查询、从业限制制度的建立相适应，未检工作在这方面的重心应当由寻求法院从业禁止判决向监督入职查询义务单位是否切实履职转移。在修订后的未保法实施之后，刑法从业禁止制度依然有效，但比起个案判决，入职查询和从业限制将会是更为普遍的做法，因为入职查询制度相比从业禁止制度不设时限、覆盖面更广，监督入职查询制度是否得以执行就成为未检工作的重点。对是否切实履行入职查询职责的监督包括：入职前是否向有关机关查询;对已经录用的人员是否定期审查;有相关违法犯罪记录的人员是否及时解聘等。

未检工作在该项工作上的重心转移，意味着未检工作方式的变化。未检工作将更多通过监督来进行此类行为的再犯预防，而不必诉诸从业禁止之司法程序，即不再一律通过量刑建议，而更多的通过督导、建议等方式进行，主战场也从法庭转移向了法庭之外。

该项工作重心的变化还意味着未检工作对侵害未成年人违法犯罪行为的预防工作更加显示出前置性、预防性。在此前，此类工作往往针对特定的犯罪人，评估其是否具有危害未成年人的危险性、是否应判处从业禁止。这种工作是在事后对特定犯罪嫌疑人进行处置，具有特定性、事后性。而且由于其刑罚的性质，其兼具预防性与惩罚性。而在入职查询制度下，审查的对象由单个的犯罪嫌疑人变成了所有的相关行业的求职者，检察机关监督的对象是所有 “密切接触未成年人单位”。因此，从社会整体预防的角度来说，检察机关的介入更加前置，不仅仅在事件发生之后评估其危险性并禁止其参与有关职业，从一定意义上讲，是在事件还没有发生之前就通过监督有关单位的履行义务来提前将一些“高危人群”禁止参与有关单位职业，其工作呈现出前置性、普遍性和预防性特征。 此外，入职查询制度要求建立、强化公安、检察、教育系统等部门之间的信息共享工作机制。未保法实施前后，为配合、落实未保法入职查询制度的实施，最高人民检察院、教育部、公安部三部门发布《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》，该文件明确了检察机关作为在信息共享工作机制中信息提供者、法律监督者的地位。

三、第105条：关于监督职能

修订后的未保法第105条规定人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。

对于诉讼内监督，本次未保法修订明确了是对“涉及未成年人”的诉讼活动进行监督，即无论未成年人是否是当事人，只要案件涉及未成年人都可以依照第105條进行监督。

对于诉讼外监督，结合第106条的规定来看，由于公益诉讼、督促支持起诉是检察机关法律监督职能的一部分，因此第105条之“诉讼活动等”应当包括诉讼活动之外的活动。在此之前，检察机关作为诉讼外监督主体的地位并未明确，一个比较典型的例子是2002年的《禁止使用童工规定》中明确县级以上各级人民政府劳动保障行政部门负责本规定执行情况的监督检查，县级以上各级人民政府公安、工商行政管理、教育、卫生等行政部门在各自职责范围内对本规定的执行情况进行监督检查，并对劳动保障行政部门的监督检查给予配合。监督用工单位依法用工，是政府主管部门的职责，但检察机关在诉讼中发现的在案件背后存在的涉及未成年人利益的事项能否进行法律监督，往往面临尴尬处境。本次修订的未保法实施之后，检察机关将可以依据未保法第105条对涉未成年事件进行诉讼外监督。其中，对落实强制报告制度和入职查询制度情况的监督;对落实未成年抚养、教育、保护职责情况的监督;对学校保护措施的监督;对旅馆、宾馆、酒店、娱乐性营业场所等的整改情况的监督;对涉及儿童公共利益重点领域的监督，包括食品药品安全、玩具文具质量等的监督等将被重点关注。