“捕诉一体”办案模式下的羁押必要性审查制度

江苏省无锡市梁溪区人民检察院课题组

摘 要：羁押必要性审查制度改革至今，审查方式、审查程序等方面已日益完善，审查效果进一步提升，但由于理念更新不够、规范性指引缺位、权利救济虚设等问题，导致审前羁押率较高的现象仍未得到有效缓解。在“捕诉一体”办案模式下，检察机关可以通过更新理念、完善制度、权利救济、机制融合等途径，发挥主导责任，减少不必要逮捕，合理降低羁押率。

关键词：捕诉一体 羁押必要性审查 逮捕 降低羁押率

羁押必要性审查制度是司法责任制改革后落实“少捕慎诉慎押”“降低审前羁押率”理念的重要体现。刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）等法律和司法解释对羁押必要性审查作出了规定。[1]当前各地检察机关正在加强降低审前羁押率相关工作的试点建设，建立“以取保为常态，不取保为例外”的制度。本文以J省W市检察院2019年与2020年办理羁押必要性审查案件的实践数据为蓝本，分析“捕诉一体”办案模式下羁押必要性审查的基本情况和特点，针对存在的问题与难点，提出相应对策建议，以期助益羁押必要性审查制度进一步完善，有效降低羁押率。

一、“捕诉一体”办案模式下羁押必要性审查的积极变化

伴随我国司法体制改革，羁押必要性审查职能由分部门行使变为刑事执行检察部门行使再归口于捕诉部门，实现了检察机关职能的重新配置，將检察监督贯穿于整个诉讼流程，形成审查质效多样化转变。

（一）由静态分割式审查转变为动态一体化审查

刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件，是在办案部门对案件作出逮捕决定、收到羁押必要性审查申请后，告知刑事执行检察部门，刑事执行检察部门审查后认为符合变更条件的，再向办案部门提出变更羁押的建议，审查过程呈现出分割式、断面化特点。“捕诉一体”办案模式下，羁押必要性审查方式发生转变，检察官兼具批捕、公诉、监督职能，具有履行职能的天然优势，在独立办理羁押必要性审查案件的前提下，能够将审查监督向诉讼前端和诉讼后端“双向”延伸，实现由分割式、断面化审查转变为一体化、全流程监督。同时，检察官开展羁押必要性审查不受诉讼程序的限制，可随时随地审查变更，实现由静态一次性审查转变为动态随时性监督，及时履行检察监督职能。

（二）由低采纳率转变为高采纳率

刑事执行检察部门缺少诉讼审查亲历性，难以对案件细节准确把握，变更羁押理由缺少说服力，变更采纳率较低。样本数据显示，2019年羁押必要性审查的变更采纳率为68.7%，2020年增长至77.5%，提高近10个百分点，增幅明显。“捕诉一体”模式下，检察官全流程参与案件的审查监督，对案件事实、在案证据、犯罪情节以及犯罪嫌疑人社会危险性有全面的了解，对捕后侦查取证、犯罪嫌疑人家庭变化等可能影响羁押的因素有持续性的动态掌握，一旦案情发生变化，即可开展针对性审查，提升采纳率。

（三）由建议式审查转变为决定式审查

刑事诉讼法赋予刑事执行检察部门的羁押必要性审查权是建议权，办案部门享有是否采纳的决定权，实践中有的办案部门在决定是否采纳建议时带有较大的任意性和主观性。一旦建议被拒绝采纳，刑事执行检察部门就无法再进行实质性的监督和制约，令羁押必要性审查工作陷入被动，有损法律权威。[2]《规则》正式实施后，捕诉部门的检察官直接具备羁押的决定权，即是否批准逮捕和是否变更羁押的决定权，具有刚性效力，实现了法律监督的高效性、系统性、连贯性。

（四）由孤立审查转变为与认罪认罚双向促进

在“宽严相济”“尊重和保障人权”等司法理念的指导下，退赔退赃、取得被害人谅解、认罪态度良好等因素既是羁押必要性审查的必然考量因素，又是认罪认罚从宽的重要判断条件。刑事执行检察部门在办理羁押必要性审查案件时，往往只是例行公事式地行使职权，无法将化解矛盾、促进和谐等司法目的渗透到案件审查中，就案办案，孤立审查的局限性比较突出。样本数据显示，2019年J省W市变更羁押后的案件认罪认罚率为93.3%，2020年增长至97%，反映出“捕诉一体”办案模式下，检察官不再孤立地对羁押必要性进行审查，而是发挥主观能动性，在犯罪嫌疑人变更羁押条件成熟的情况下，以其认罪认罚态度作为是否变更羁押的重要考量因素，鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚。同时，羁押必要性审查与认罪认罚从宽制度相互衔接、双向促进，实现个案办理的示范效应，鼓励更多犯罪嫌疑人积极减轻社会危险性，使其享受双重司法实惠的同时进一步提升检察公信力。

二、“捕诉一体”模式下羁押必要性审查制度的司法困境

不必要羁押是司法实践中的痼疾，较高的审前羁押率，与司法的谦抑精神不符。虽然我国刑事司法注重人权保障，近年来审前羁押率有所下降，但在思维观念、规范性制度、权利救济、机制融合方面还有所欠缺，亟待完善改进。

（一）理念更新不到位

经梳理发现，2019年J省W市受理羁押必要性审查案件508件，2020年减少为198件，审查数量同比降低60%，反映出“捕诉一体”模式下检察官开展羁押必要性审查的动力不足、怠于履职的特点。第一，我国传统司法语境中充斥着强职权主义色彩，偏重于打击犯罪，检察机关以打击犯罪为主要任务，更倾向于发现案件事实而较忽略对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护。第二，与刑事执行检察部门依职权对批准逮捕的案件进行全面初查不同，捕诉部门的检察官除案件本身事实认定、证据审查外，部分精力需向社会调查、特困被害人救助、服务民营企业等职责转移，多样化工作职能分散了检察官的精力，全面审查“有心无力”。第三，“捕诉一体”模式下，检察官囿于前期案件审查过程中判断犯罪嫌疑人社会危险性形成的思维定势，影响在羁押必要性审查中的判断，除非是有明显的客观原因改变，诸如退赃退赔、身体状况确实不适宜继续羁押或者案件事实、证据发生重大变化等，否则很难改变对社会危险性的既有判断。第四，在检察官业绩考评中，对犯罪嫌疑人不批准逮捕致使新的犯罪产生或者严重影响刑事诉讼正常进行的评价指标，远高于无社会危险性不捕的评价指标，考评指标因素降低了检察官不批准逮捕的积极性，检察官在面临捕与不捕的双重选择时，更倾向于作出逮捕决定，以免影响刑事诉讼进程。

（二）羁押必要性审查规范性指引缺位

刑事诉讼法第81条规定应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节、认罪认罚等情况作为是否可能发生社会危险性的考虑因素，《规则》第579条第4款、第580条规定社会危险性较小属于应当或者可以提出变更羁押建议的情形。从法律规定可以看出，逮捕和羁押必要性审查的关键性考量标准都是社会危险性，但是结合数据和实践操作可发现，检察官对于主观判断性较强、涉及社会危险性综合评估的量化标准把握不准，往往不敢适用于变更羁押。例如2020年J省W市变更羁押案件140件，以“证据已经固定完成，变更羁押不影响诉讼正常进行”“认罪悔罪态度较好”等主观理由变更羁押的有16件，仅占总变更案件数的11.4%;而未变更羁押案件58件，其中26件具体阐明不予变更羁押的理由，以“采取取保候审措施有毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供”等主观理由不予变更的有18件，占比达到70%，远远超过其他客观性理由。实践中，由于缺乏社会危险性量化标准，法律规定过于笼统，检察官审查逮捕和变更羁押的弹性操作空间较大，对犯罪嫌疑人主观恶性、人身危险性等社会危险性因素把握不准，往往认为构成犯罪就是具有社会危险性的最大证明，甚至有时直接忽略审查，导致“构罪即捕”的现象。

（三）犯罪嫌疑人权利救济虚设

《规则》第574条规定，人民检察院进行羁押必要性审查的方式分为三种，分别是依职权、依申请和依建议。样本数据显示，2019年、2020年依申请受理羁押必要性审查案件分别为289件和92件，均占受理总量的一半左右，但是变更率仅为25%和54%，与依职权审查、依建议审查90%以上的变更率相去甚远。刑事诉讼法规定，被逮捕的犯罪嫌疑人有通知家属的权利，本人及法定代理人、近亲属或者辩护人也有申请变更强制措施的权利，实践中检察官往往重程序宣告，仅在形式上告知犯罪嫌疑人有申请变更强制措施和羁押必要性审查的权利，而较少开展释法说理，对具体的批捕理由、如何通过退赃退赔、与被害人和解等途径实现救济通常不做详细阐释。对犯罪嫌疑人而言，由于其法律知识匮乏，人身自由受限，对于权利救济缺乏深入了解，知权利而不知如何实现权利，导致申请变更理由没有针对性或者补强措施没有做到位就申请变更羁押，权利救济流于形式，人权保障的效果不佳。

（四）与认罪认罚从宽制度衔接存在断层

逮捕是刑事强制措施体系中最为严厉的一种，如果采取逮捕措施不当，会对公民权利造成严重损害[3]，审查逮捕是第一道权利保障环节，羁押必要性审查是又一道权利救济环节，无羁押即无审查，权利的源头保障尤显必要，而认罪认罚从宽则是更深层次、更全面的权利落实环节。羁押必要性审查和认罪认罚制度应当贯穿于整个刑事诉讼过程，但实际上，大量羁押必要性审查案件集中在审查逮捕之后、审查起诉之前，大量认罪认罚案件集中在审查起诉阶段，其他诉讼阶段还存在较大可操作空间。如审查逮捕阶段，检察官没有将认罪认罚作为是否批准逮捕的考量因素，未能实现羁押必要性与认罪认罚相结合，导致权利救济虚设;审查起诉阶段，犯罪嫌疑人已经变更羁押，自愿认罪认罚的情况下，轻刑案件的办案效率被大打折扣，不能有效实现繁简分流、快慢分道的办案要求。

三、完善羁押必要性审查制度的检察路径

（一）强化更新检察监督理念

随着我国法治不断进步、社会治理快速发展，现代化司法理念逐渐深入人心，检察机关要始终坚持以人民为中心的司法目标，践行“在监督中办案，在办案中监督”的检察理念，摒弃重打击犯罪、轻保护人权、“构罪即捕”的固有思维，更新检察监督理念，贯彻落实无罪推定原则，对于羁押必要性审查案件做到“可变更的尽职审查”“应变更尽变更”。羁押必要性审查制度的理论基础为情势变更原则，随着诉讼阶段的不断推进，证明标准相应提高，检察官对刑事案件的认识逐步深入，开展羁押必要性审查是案件情况发生变化的应然之举，要充分发挥“捕诉一体”的职能优势，从批捕到起诉诸环节积极主动开展全过程、全方位的羁押必要性审查，最大限度降低羁押率。发挥业绩考评导向作用，加大非羁押诉讼、变更羁押等指标的考核权重，设置阶梯式积分规则，促使检察官提升主观能动性，提升降低羁押率、保障人权的司法意识。

（二）建立社会危险性量化评估机制

建立健全社會危险性评估量化模型，制定口径统一、清晰明确、可操作性强的社会危险性量化标准，可明确社会危险性包含人身危险性要素（如累犯情节、主观恶性、造成的社会危害等）和诉讼可控性要素（如共犯情况、居住情况、认罪态度等），将应当逮捕和应当、可以变更羁押的社会危险性情形细化，确定各类要素在社会危险性评价中所占的比重。结合罪名及刑罚的轻重程度，赋予要素相应的分值，根据量化统计的总分值确定高、中、低三种程度的风险值并进行分类处理，对高风险犯罪嫌疑人批捕或继续羁押，对中风险犯罪嫌疑人酌情处理，对低风险犯罪嫌疑人不批捕或变更羁押。[4]研发羁押必要性审查智能辅助系统，如借鉴浙江省绍兴市检察院的做法[5]，检察官只需将犯罪嫌疑人、被告人的人身危害性、社会危害性、诉讼可控性等指标分类输入，凭借大数据审查即可得出基准判断，实现自动过滤、动态跟踪，还可将量化评估结论形成审查报告等结论性文字，实现有理可依、有据可查，提升检察官办案质效。

（三）促进犯罪嫌疑人权利救济实质化

在“捕诉一体”办案模式下，捕诉部门的检察官全程参与案件的审查，能够准确了解案件情况，在具备充足理由的情况下作出逮捕决定，具备释法说理的天然优势。检察官应当发挥主观能动性，将逮捕罪名、逮捕理由、救济途径等充分告知犯罪嫌疑人、被告人及其家属，并对影响变更羁押的重要因素，如退赃退赔、认罪悔罪等进行阐释说理。同时，发挥辩护律师作为桥梁纽带的双向协调作用，利用其了解变更羁押要素、权利保障方式、认罪认罚价值等专业优势，以及基于犯罪嫌疑人对律师的充分信任，积极推进变更羁押的主客观条件的达成，推进追赃挽损、认罪认罚等法律制度的贯彻落实，提升检察机关办案质效。侦查机关和看守所也应积极履行引导教育职能，鼓励和帮助犯罪嫌疑人减轻社会危险性，促进社会矛盾化解。

（四）强化与认罪认罚从宽制度的融合推进

羁押必要性审查与认罪认罚制度同为权利救济保障的重要制度，二者相辅相成、相得益彰。健全完善羁押必要性审查与认罪认罚制度双融合，从案件之初到案结事了，实现羁押必要性审查案件化、规范化办理，于审查源头即与认罪认罚同步推进，构建诉讼监督新模式。在立案侦查初期，尽早对刑事案件进行分流过滤，明确非羁押诉讼案件的适用标准、案件范围，对自愿认罪认罚、罪行较轻的案件，能不捕的尽量不捕。在审查逮捕阶段，检察官以社会危险性审查为重点，结合犯罪嫌疑人认罪认罚情况，对有无逮捕必要性进行精细化、诉讼化审查，并积极组织开展值班律师听证，多渠道、多形式听取值班律师意见，促进审查逮捕流程透明化。在羁押必要性审查中，检察官应当听取犯罪嫌疑人、被害人、侦查机关、律师意见，对犯罪嫌疑人认罪认罚的，主动开展释法说理，促使其退赔退赃、争取被害人谅解，积极促成达成羁押变更条件，以最大限度实现人权保障。探索建立繁简分流的快速办理机制，公检法协作构建非羁押诉讼案件快速处理机制，创新集中审理工作模式，对可能判处1年以下有期徒刑、犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的非羁押诉讼案件适用速裁程序，实行集中开庭、集中宣判，实现快侦、快诉、快判，切实降低案件羁押率。