我国碳排放权交易配额初始分配法律制度

刘颖

（西北民族大学法学院，甘肃 兰州 730000）

温室气体排放主要来源于发电、交通以及工业等行业在发展过程中使用化石燃料燃烧所产生的气体燃烧产物。温室气体的减排不具有地域上的特定性，在全球排放总量已经确定的情况下，如何实现各主体的主动和公平减排，机制和制度的设计就显得格外重要。碳排放权交易正是这样一种运用市场化手段刺激和激励减排的机制，相比其他类似碳税／能源税的手段而言，它更能够激发排放主体主动减排的意愿。而碳排放权的初始分配方式，直接决定了碳排放交易制度中的排放成本由谁来承担以及所产生之收益由谁享有。

一、碳排放权配额分配之确立

碳排放权又称为温室气体排放权，是被法律或者法定机构赋予排放资格的主体出于生存和发展的需要，在被许可的范围内向大气环境中进行二氧化碳等温室气体排放的权利。碳排放权配额初始分配是碳排放权交易制度的核心环节。所谓初始分配，是指国家基于对大气环境资源的管理权以许可的方式向被纳入交易体系的温室气体排放源发放排放配额的行为。在初始分配环节，其一方主体主要是政府（中央政府和地方政府），政府代表国家对碳排放权配额进行发放并分配给具体的排放实体。而这种分配又必须是在政府以本国范围内环境容量、不同行业的排放情况以及不同地区的经济发展水平和产业结构为前提确定科学的碳排放总量的基础上进行。目前碳排放权配额初始分配的方式主要有两种：免费分配方式和有偿分配方式，其中有偿分配方式又包括拍卖分配方式以及政府固定价格出售方式两种。

二、我国碳排放权配额分配法律实践

（一）我国碳排放权配额初始分配法律实践的成就

2008 年我国首先在北京、上海和天津成立了碳排放权交易所，并于2011 年正式决定开始我国的碳排放权交易试点工作。首批试点包括“五市两省”，即北京市、上海市、天津市、湖北省、重庆市、广东省和深圳市，拟通过试点为我国全国性碳排放权交易市场的建立奠定基础，其中广东、深圳和湖北在排放权交易市场的运行中取得较好的效果。2016 年国家发改委起草了《碳排放权交易条例》（送审稿）并公布征询意见，2016 年4 月，国务院办公厅下发2016 年立法工作计划，将《碳排放权交易管理条例》列为预备项目，全国性碳排放权交易市场体系的建立进入倒计时阶段。2020 年12 月，《碳排放权交易管理办法（试行）》正式公布，2021 年7 月16 日，全国碳排放权交易市场正式开市。

经过近年七省市的试点，我国对碳排放权配额初始分配总量的确定、分配方法等问题也基本形成了初步框架。七个试点省市在碳排放权交易制度设计方面表现出了新兴市场经济条件下排放权交易的广泛性、灵活性、多样性以及差异性。在覆盖范围上，目前只控制温室气体含量中比重最大的二氧化碳，对电力、重工业以及符合条件的建筑和交通行业。在排放总量控制下配额的确定方面，各试点省市将国家的碳强度目标与总量控制目标相结合，将配额结构进行了划分。在配额分配机制上，通过免费分配与竞价及固定价格相结合、历史法与基准法相结合等方式，一方面鼓励排放主体等增强环境意识并积极参与排放交易，另一方面，为政府对市场运行进行干预预留政策和管理空间，防止市场失灵与政府失灵的同时发生。

（二）我国碳排放权配额初始分配法律制度存在的问题

1.现行碳排放权交易立法约束力有限。现行排放权交易的立法层级过低，缺乏上位法。目前我国对于碳排放权交易的立法在中央层面主要是《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理条例》；而在地方立方层面，只有《深圳经济特区碳排放管理若干规定》是由地方人大常委会通过的、具有约束力的地方法规，其他试点均由人民政府负责碳排放权交易管理办法的制定和颁布。

2.碳排放权配额初始分配市场法制不统一。总量目标的确定需要以历史数据的获得为基础，基础数据的获得需要进行大范围和持续的搜集整理，而且还要保证数据的真实性，这在总量目标确定过程中是一个难度较大的环节。因此，在明确当前和将来可预期碳排放量以及据此设定总量目标和行业覆盖范围等问题上产生了较大的不确定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放数据不一致、电力排放的重复计算、缺乏总量控制目标对社会和经济发展影响的评估以及行业和企业减排难度分析等问题，也导致在碳排放总量目标的确定过程中存在较大的问题，依此确定的可排放总量数据存在不够科学和不准确的情况。

3.配额基础数据和信息核算不准确。配额分配是以总量目标的确定为前提的。在确定控制总量目标的过程中都涉及对排放基础数据的掌握，并且对这些数据具有较大的依赖性。在现实中，政府部门和被纳入管控范围的企业对该信息的掌握是不对称的。从已经进入管控范围企业的角度讲，由于排放权交易初期配额是以免费分配为主要分配方式的，并且许多试点规定配额可以跨期使用，这就导致企业期望在免费分配期内获得和积攒更多的配额，留待日后使用或者在碳交易市场上进行销售获利。企业往往会以高于实际排放量的数额进行申报，从而导致碳配额供大于求、配额发放过于宽松情况的产生。我国各试点省市在初期均出现了碳交易不活跃、碳价格大幅下跌的情形，与配额核算基础数据的不确切有着重要联系。

三、我国碳排放权配额初始分配法律制度的完善

（一）明确企业初始配额的确定主体

同排放权总量目标确定一样，由中央政府确定配额的初始分配方法，可以对全国范围内相同行业或者企业制定统一的标准，有利于政府从整体宏观角度依据国内产业结构、产业发展及减排目标等方面对各行业的减排进行统一调控，避免了地方政府各自为政，对相同行业或者企业采取不同的初始分配方法，从而确保配额分配对相关产业的调整与国家产业政策保持一致，并且有利于全国统一的碳排放权交易市场的建立。但是由中央政府直接确定企业配额的初始分配方法也存在一定问题。一是虽然中央政府统一确定分配方法有也可能忽略地区间在经济发展、产业结构及减排潜力方面的差异，导致“一刀切”而影响各区域实现碳排放总量目标的实际成本。由中央政府对企业配额的分配方法进行统一规定容易忽略各地企业的情况差异，也可能产生“鞭打快牛”等不公平问题的产生。地方政府确定企业配额的分配方法灵活性更强，但是由地方政府确定分配方法的模式可能产生“囚徒困境”，也会导致地区之间的不平等。因此，全国碳排放权交易市场初步建立的时期，统一性要求表现的更为重要，以中央政府为企业配额初始分配方法确定的途径似乎更为稳妥。

（二）完善碳排放权交易总量目标的设定方式

全国碳排放总量目标既可以采取自上而下的分解法，也可以采取自下而上的加总法，体现出从国家和企业两种不同角度确定碳排放总量的实际效果，可以说两种方法各有利弊。因此，结合利弊，在碳排放总量的确定问题上，第一阶段应当采取自上而下和自下而上两种方法相结合的方式将更有益于排放总量目标的科学、合理和准确性。具体而言可以首先按照自上而下的分解法，由中央政府确定全国碳排放量总体目标，然后根据各地方的现实情况和差异进行地方总量目标的初步确定；同时由各地方自下而上依据加总法确定地区排放总量上报中央政府。中央政府用分解法和加总法两种方式分别得到排放总量数据，然后对两种方式进行比较分析，最终由中央政府确定国家层面的碳排放总量目标。

我国之前的试点都属于区域性试点，因此各地方政府对于本区域内行业和企业排放情况的摸排已经积累了一定的经验和信息，这时我们可以充分发挥地方政府的这种优势，以自下而上的加总法保证行业和企业排放数据的尽量准确、真实，再通过自上而下的分解法实现国家对参加碳排放交易市场企业的宏观调控和统一协调，以实现第一阶段全国碳排放总量目标的基本科学、准确。

（三）建立碳排放权交易主体资格制度

我国的碳排放权交易制度的一个重要特征是“抓大放小”，并非所有进行温室气体排放的主体均会被纳入控排范围，接受碳指标约束参与碳排放权交易。同时，随着经济的发展和科技水平的进步，企业的产能效率、产量、排放量等也会不断发生变化，当其变化产生足够影响其在碳排放权交易中的主体地位时，就需要进行主体资格的确认或注销。在碳排放权配额的初始分配过程中，确定哪些企业和单位可以参与分配是初始分配进行的基本要件，因此有必要对主体资格制度进行专门规定。主体资格制度包括主体资格审查制度、主体资格登记制度以及主体资格报告制度。资格审查一般应当由碳排放权交易主管部门牵头，主管部门根据中介机构对企业情况进行的资料收集，对纳入覆盖范围的企业标准进行确定，并根据标准公布纳入碳排放权交易管控范围的企业标准及企业名单。同时，应当建立一个国家登记系统，要求所有参与碳排放权配额分配和交易的主体都必须在该系统内进行注册，并上传全部排放数据，同时所该主体所进行的全部配额交易也会在该账户中自动上传保存。