论公共行政与政府管理的关系

李萍

（银川能源学院，宁夏 银川 750000）

一、公共行政与政府管理的渊源与含义

（一）产生的背景与渊源

公共行政（Public Administration)和政府管理（Government management)在一般意义上可以从以下两种纬度进行解释：第一种是关于知识领域的探索与讨论；第二种强调的是一种受外部环境影响的动态分析、决策与执行的过程或采取的不同行为方式。二者强调的都具有“公共性”这一特点。

公共行政的含义最早来源于威尔逊的解释，他认为，“行政与政治不同，行政管理的领域是一种事务性的领域。”[1]即政治与行政二分理论原则。威尔逊的二分理论原则在古德诺那里得到了系统的阐述，以其《政治与行政》的出版为标志，其中有观点认为，政治是国家意志的表现，而行政是这种国家意志的具体执行。因此，公共行政一开始强调政治中的决策与执行分离。也就是说，政治是负责制定政策的过程，行政是执行政策的过程，行政行为要依靠政治来领导，而政治则依靠行政手段实现其目标。

从公共行政的具体发展渊源来看，其经历了三次范式转换：第一次是传统的公正行政。即威尔逊的政治-行政二分法与韦伯的科层制、泰勒的科学管理革命与原理相结合，形成了著名的威尔逊-韦伯范式，由此奠定了传统公共行政的基本模式；第二次即新公共行政。结束了20 世纪20 年代前后至70 年代早期传统公共行政发展的黄金阶段之后，从20 世纪70、80 年代开始，当时的西方国家普遍出现了经济危机以及“滞胀”现象，传统公共行政开始面临巨大的危机与挑战，各个国家纷纷意识到行政改革的必要性和紧迫性，为了谋求解决问题之道，公共政策学派崛起、新公共管理运动悄然兴起，自此，“公共管理”一词开始正式进入大众的视野。第三次是当今政府所谈的公共管理与政府管理。现代政府管理更多的关注的是在实现公共利益的同时能否实现公平性问题。

（二）公共行政与政府管理的含义

公共行政（Public administration）是指国家各行政机构依法管理社会公共事务而采取的一系列有效活动。具体而言：第一，公共行政是一种“活动”。这一活动的主体是国家、政府及其各行政机构。第二，这一活动面向的客体和对象是社会当中的各种能够产生公共利益且具有公共性的社会事务。与此相对应的，对此类公共社会事务承担主体责任的必然是具有社会公共权威的政府机关及其行政机构。

政府管理（Government management）属于公共管理的一个分支，是指以政府作为国家行政的主体机关和执行机关，依法对国家政治、经济和社会事务进行相应的管理时承担的职责及具备的功能和作用。

二、公共行政与政府管理的内容与特征

（一）公共行政的内容与特征

1.公共行政的内容

第一，公共行政的主体包括：政府（中央政府和地方政府）；政府各行政机关；独立的行政机构；授权和委托型行政主体。

第二，公共行政的客体也就是公共行政的对象，及公共事务。公共事务以范围纬度出发，又可以分为国家事务、地方事务、公民事务和共同事务四种。

2.公共行政的特点

第一，公共行政的第一个特点是它的“公共性”。公共行政面向的对，实现公共利益。

第二，公共行政的政治性。政治性强调作为国家政府及其行政机构在行使公共权力的时候具有权威性、层次性、稳定性。

第三，公共行政的法制性。一切公共行政的活动都应在法律法规的前提之下，不能越过法律的底线行使公共行政权力。

第四，公共行政的民主性。强调政府及其行政机构在进行公共行政活动的时候要让民众参与进来，听取多方意见，综合施策综合治理。

（二）政府管理的内容及特征

1.政府管理的内容

第一，政府管理的主体是政府及其行政机构，以及为公共利益的社会团体。

第二，政府管理的客体和对象是一切社会公共事务。社会公共事务的内容又具体包括公共资源和公共项目、各种社会问题（突发问题）等。

第三，政府管理的目的是增进社会公共利益、推动整个社会协调向前发展，以及实现社会公平正义。

2.政府管理的特征

第一，政府作为管理主体的正当性。政府作为行政主体在具体实践中，是否具有正当性。首先，观察是否符合历史和时代发展的一般趋势；其次，观察其管理的效果和解决问题的方式能否说服公众，产生政府公信力；最后，观察其能否获得公众的认同和支持。

第二，政府管理强调主体多元化。社会事务纷繁复杂，政府不可能做到包打天下，政府的职能和精力有限，因此强调多元化的治理主体。

第三，政府管理强调政府绩效的重要性。政府绩效贯穿于政府管理的全部过程之中，强调政府管理职能必须建立在对自身职能的准确定位上。

三、公共行政与政府管理的关系

学术界和理论界对公共行政和政府管理的关系，一直以来都是争论和热议的焦点。总体而言，公共行政与政府管理之间的关系是相互对立又相互统一，既有所差别又相互联系的。具体从以下几个方面进行论述：

（一）政府管理是对公共行政的继承与从属

首先，政府管理作为公共管理范围之下的一个分支，其产生与发展离不开公共管理的产生与兴起。“公共管理”是在20 世纪70、80 年代传统公共行政面临危机，各个国家开始纷纷思考行政转型与改革，建立起将公共政策学与公共行政学相结合起来，不同于过去的传统公共行政显得更为迫切。在这样的一种时代大背景之下，公共管理的概念被正式提出。其次，这里所说的政府管理是作为后来公共管理概念当中的一个分支内容，公共管理中的管理者和主体包括既包括政府，也包括非盈利部门、私部分和一些非政府组织。从这个角度来讲，政府管理属于公共管理的一部分，它与公共行政之间的关系是一种继承，同时也是一种从属。

（二）从定义和范围来看，公共行政与政府管理隶属于同一个框架

公共行政与政府管理是公共管理当中的两个模式，一个强调采取手段与方式，一个强调管理中的计划、组织、指挥、协调、控制的过程。但是二者都突出了一个共性特点，即“公共性”的目的。

公共行政与政府管理又被用来承担公共部门管理活动当中的两种不同的模式。首先，由于公共管理活动所处的外部生存环境的不断变化，导致了公共行政开始向公共管理的转变。其次，从公共行政向公共管理的转变，又体现了公共管理部门的管理与执政过程中理念的转变。比如，随着时代的发展，政府职能与管理念也在发生着改变，由过去的传统型政府开始向服务型政府、效能型政府和数字化政府转变。开始关注公共利益获得者以及管理主体对政府办事效率的满意度，政府行政理念开始借鉴市场发展和企业服务的理念、将群众和作用对象的获得感作为政府管理和公共行政的新的关注点。

（三）公共行政与政府管理的对立关系

公共行政作为一种国家政府和公共机关、部门向社会公众提供的公共服务活动，重点关注的焦点在于政府和机关工作人员的执行力上。公务员在执行工作的过程中，更多的是一种被动执行的地位，被动地听从、服从上级领导的指示和命令，强调的是一种办事的程序以及如何能够将上级的政策转化为行动的过程。

而政府管理更多地强调的是政府在执行这种程序和命令时所采用的方式方法，或者说技术性的手段，并最终指向任务执行所产生的效能如何，以及任务没有达成所需要承担的相应责任是什么。

（四）公共行政与政府管理的理念与方式均须适应时代的发展

作为十四五规划的开局之年，我们国家未来发展目标已由全面建成小康社会向2035 年建设社会主义现代化国家迈进。新的时代孕育新的思想，新的价值观和新的执政理念。总体而言，新时代的行政价值和执政理念始终要坚持适应中国政府治国理政之道变革的切实需要，始终将人民群众对美好生活的向往作为追求的目标，以更加高效、更加公平地实现社会公共利益最大化作为坚持的原则。这对我国政府公共行政体制改革提出了紧迫的要求。同时，政府管理方面也暴露出了一些新的情况和新的问题，也急需面对和解决。

因此，不论是公共行政或是政府管理，都应以时代的发展作为背景，都应顺应时代发展的潮流，不断解决新的问题，转变新的思路，变革新的方式，政府改革与行政需要与社会主义市场经济体制相适应、充分体现科学发展观和社会主义和谐社会发展的执政理念，从这个意义上而言，公共行政和政府管理成为了政府发展改革过程中的两个相互统一的命题，相辅相成。

四、反思与总结

关于公共行政与公共管理的关系，学界的讨论一直都存在。公共行政和政府管理作为不同历史时期所提出的概念，其拥有不同的管理内涵。一般而言，政府管理作为公共管理的一个分支内容，其较公共行政之后而兴起，政府管理是公共行政的一种顺势承接。在本文中，笔者认为二者之间的关系体现在继承与从属、对立与统一以及相辅相成几个方面。二者在追求“公共性”、“社会性”、“公平性”、“效能性”的方面也在彼此影响与推动。公共行政需要借鉴政府管理与管理过程中的一些方法和概念，同样，政府管理也要从公共行政当中学习某些思想、理论和方法。并且随着时代的发展，不论是公共行政或是政府管理，面对的生态环境也在发生着变化，所采用的公共行政方式和手段以及政府管理的理念方式也都要顺应时代的发展。

注释：

①张国庆.《公共行政学》.北京大学出版社.2017.