环境污染强制责任保险的监管困境与运行机制的路径选择——以《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》为研究对象

沈晓云 任洪涛

(海南大学法学院，海南 海口 570228)

近年来，环境污染责任保险作为环境保护的重要制度已经成为学界和实务部门研究的热点，从环境污染责任保险到环境污染强制责任保险，无不体现着新时代环境法治思维和环境法治体系的发展。其中，环境污染强制责任保险的运行成为中国环境保险制度的创新点和出发点，而完备的环境污染责任保险法律制度又恰好是环境污染责任保险运行的前提，这是顺利推行环境保险制度的关键条件。为此，本文以环境污染强制责任保险为研究对象和内容，讨论环境污染强制责任保险实践运行路径，以期对环境保险制度目标的实现、赔偿责任的落实以及工作的开展等起到推动作用。

一、环境污染强制责任保险概述

(一)环境污染强制责任保险的立法现状

环境污染责任保险最初是在欧美国家推行，我国是从20世纪90年代开始推行环境污染责任保险，由于没有与之相配套的法律规范，环境污染责任保险并没有很好的成功推行。环境污染责任保险最早规定在1980年加入的《国际油污损害民事责任公约》中。1982年《海洋环境保护法》第28条第1款规定，“载运200吨以上散装货油的船舶，应当持有有效的《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》，或《油污损害民事责任信用证书》，或提供其他财务信用证”。1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定，从事海洋石油勘探，开发的“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证”。1999年《海洋环境保护法》进行修订，在第66条中规定了船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。

随着经济的快速发展，2005年全国各地频频爆发环境污染事件，导致了巨额的经济损失。由于没有完善的环境污染责任保险制度以及低成本的违法处罚措施，政府承担着极大的治理环境污染和生态破坏的经济压力，这也是环境污染责任保险在这一时期得到快速发展的重要原因。这一时期关于环境污染责任保险的相关政策和文件也陆续出台，2006年国务院颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》，2007年国家环境保护总局、中国保险监督管理委员会出台了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》以及2013年环境保护部和保监会共同发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。

2014年至今，是环境污染责任保险进一步向环境污染责任强制保险发展的阶段。2014年新修改的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)规定国家鼓励投保环境污染责任保险，在环境法领域的基本法中确立了环境污染责任险。但是比较遗憾的是，国家鼓励和支持相关企业投保环境污染责任保险，从事环境高风险的企业、事业单位是自愿投保，并非国家或者政府强制必须投保，这就导致从事环境高风险的企业、事业单位投保意愿不强、积极性不高。2015年出台的《生态文明体制改革方案》中明确提出，“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。2016年8月，中国人民银行、环境保护部等七部门联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，就“建立环境污染强制责任保险制度”问题作出决策部署。2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第99条增加“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”的规定，这也是环境污染责任保险在固体废弃物领域要求投保环境污染强制责任保险的首次法律规定。

关于环境污染责任保险的地方性法规有：《湖南省湘江保护条例》第44条、《湖南省环境保护条例》第27条、《陕西省大气污染防治条例》第21条、《海南省环境保护条例》第59条、《浙江省曹娥江流域水环境保护条例(2020修正文本)》第30条、《吉林省生态环境保护条例》第55条、《河北省生态环境保护条例》第32条、《广东省环境保护条例》第62条、《大连市环境保护条例》第41条、《重庆市水污染防治条例》第26条等。以上地方性法规大多都是只做原则性规定，鼓励投保环境污染责任保险。

(二)环境污染强制责任保险的必要性

1.环境污染依旧严峻。近年来，各地区以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，坚持以改善生态环境质量为核心，推动污染防治攻坚战取得关键进展。随着我国城市化、工业化进程不断加快，能源消耗迅速增加，大气污染、水污染以及土壤污染日益严重，如何防治城市大气污染、水污染以及土壤污染，成为我国亟待破解的难题。

根据中华人民共和国生态环境部发布的《2019年中国生态环境状况公报》显示：2019年，全国 337个地级及以上城市中，157个城市环境空气质量达标，占全部城市数的46.6%；180个城市环境空气质量超标，占53.4%。337 个城市累计发生严重污染452天，比2018年减少183天；重度污染1666天，比2018年增加88天。在水污染方面：黄河流域、松花江流域、淮河流域、辽河流域和海河流域为轻度污染。在海洋污染方面：2019年，一类水质海域面积占管辖海域面积的97.0%，比2018年上升0.7个百分点；劣四类水质海域面积为28340平方千米，比2018年减少4930平方千米。①环境污染不仅仅破坏着周围生物的生存环境，也直接威胁着人类的身体健康。也是正因为严峻的环境污染，诱发了不少呼吸道疾病，肺癌病发率逐年增高。

2.环境治理投入费用高，技术要求复杂。根据环境统计重点调查单位填报数据显示：自 2013年和2015 年先后印发实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》以来，工业污染治理投资力度加大，进入治理投资高峰期，2014 年、2015 年、2016 年分别达到 997.7、773.7、819.0亿元。近年来，工业污染治理投资继续维持较高水平。2017年、2018年、2019年分别达到 681.5、621.3、615.2 亿元。2016年-2019 年，环保能力建设资金使用总额逐年升高， 由2016年1082.7亿元，上升为2019年1841.7亿元，上升70.1%。②从以上数据可知，国家投入治理环境污染的费用在逐年增加。根据《环保法》“污染者付费，受益者补偿”这一项基本原则来说，理应由造成环境污染的企业对污染的环境进行治理，而不应该全部由国家进行治理，这对国家来说无疑是一笔巨大的负担。由于环境污染的复杂性以及多变性，环境治理要求具备一定的技术和设备。国家应该进一步鼓励发展环保、保险以及第三方环境治理产业，将治理环境费用和环境治理项目进行分流，既可以减轻国家财政负担，也可以刺激环保产业的发展。

3.基于环境污染责任保险的功能。环境污染治理的费用高、技术难度大，不应全部由国家来承担环境污染治理，这会给国家财政带来很大的负担，国家应该鼓励发展环保、保险产业的发展。环境污染责任保险具有弥补受害人损失、分担经营者风险以及减轻政府财政负担的功能。如2012年，宜兴一家企业发生化学品泄漏，造成污染损失380余万元，由于其花2.05万元购买了一份保额为100万的绿色保险，最终获得100万元赔偿。2014年9月29日，兰溪某化工企业酸雾处理罐中的硫酸酸雾泄漏，造成厂区周围两个生产厂家内的植物、厂房因硫酸酸雾污染受损。由于该化工企业投保了环境污染责任保险，该保单为企业提供了累计250万元的风险保障，最终核定赔款金额为10万元。根据生态环境部的通报，仅2017年，全国共发生突发环境事件302起。如果企业因为突发意外污染事故造成损失，就可以通过保险赔偿的方式将损失降到最低，有利于分担企业的经营风险，促使其快速恢复正常生产，同时也有效改变了过去“企业污染、群众受害、政府买单”的局面。基于保险的功能来说，国家也应该要求保险公司开展环境污染责任保险业务以及从事环境高风险生产经营活动的企业、事业单位投保环境污染责任保险。

二、环境污染强制责任保险的运行困境

虽然环境污染责任险在我国已经有十多年的发展历史，但是环境污染责任保险在我国的发展进程是比较缓慢的。在实践中面临着保险公司保险产品供给不足、承保代价过大、承保积极性不高、相关法律缺位等问题，使得环境责任社会化制度成为纸上空谈，根本无法发挥作用。[1]总的来看，我国环境污染强制责任保险运行困境在于相关的法律不完善，无法为环境污染强制责任保险制度提供支撑；环境污染保险制度存在缺陷，导致企业投保意愿不高；环境污染责任制度的归责原则尚不明确，在实践中导致同案不同判的情形时有发生；尚未健全的环境风险评估体系不能够为环境污染责任保险制度提供技术支撑等。

(一)相关法律不完善

从我国环境污染强制责任保险的立法现状来看，我国环境污染强制责任保险有以下缺陷：其一，目前，我国关于环境污染强制责任保险的法律比较少，规定环境责任保险的相关法律文件的法律效力不高、强制性不够，影响了法律的稳定性[2]；其二，相关法律文件一般都是倡议性和原则性规定，鼓励支持相关企业投保环境责任保险，但是对投保主体、赔偿责任主体、范围、举证责任、请求人以及请求时效、赔偿标准等并未进行明确的规定，对于应保未保的企业没有相应的惩罚措施，即使有，惩罚力度也比较小。环境污染事故发生后不予以赔偿或者赔偿数额低，导致违法成本明显低于合法投保成本，遏制了企业投保意愿；其三，虽然各地纷纷出台关于环境污染责任保险的地方性法规和政府规章，但从其内容上看参差不齐，规定投保环境污染责任保险的领域不同，要求强制投保的企业类型不同。不同地区间关于环境污染强制责任保险的不同规定，不利于在全国范围内建立并推行统一的环境污染强制责任保险。

(二)自愿为主、强制为辅的保险制度存在缺陷

目前，我国的环境污染强制责任保险处于试点阶段，尽管国家多次制定政府文件要求“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”以及“建立环境污染强制责任保险制度”，但是由于种种原因，相关企业投保环境污染强制责任险数量从总体来说还是不够理想。最根本原因是我国在法律上是以自愿为主、强制为辅的环境污染责任保险制度存在一定的缺陷。保障环境污染责任保险制度的良好运行，至少需要环境侵权赔偿责任法律制度、环境责任保险法律制度、环境侵权损害鉴定评估法律制度的建立和健全。[3]

环境污染责任保险在实践中存在的缺陷，导致出现以下几个问题：其一，企业对于环境污染责任险的认识不足，投保环境责任险会增加经营成本，而相关的赔付不足以弥补所造成的经济损失以至于相关企业投保意愿不高；其二，环境污染责任险尚属于新险种，环境事故不同于一般事故的特征以及相关企业投保意愿不高，导致保险公司没有积极探索有利于投保企业与自身企业经营的保险合同条款；其三，政府也只是宣传环境污染责任险并没有相应的激励措施，进而影响环境污染责任保险市场发展缓慢。所以，要解决环境污染责任保险在我国运行难的问题，必须在法律上将自愿为主、强制为辅的保险制度转变为强制为主，自愿为辅的保险制度，建立强制责任保险企业清单，同时鼓励其他企业投保环境污染责任保险。

(三)环境污染责任制度具有局限性

在责任制度中，最重要的两个方面就是责任的认定规则和分担原则。在责任的认定规则中，严格责任原则与过失责任原则有着相应的适用领域和适用规则。立法者在确立某一责任规则的主要内容时，都要面临严格责任原则与过失责任原则的适用抉择以及当同一事故中出现不同的责任主体时，责任分担机制运行问题，这也同样适用于环境污染责任制度。在《中华人民共和国民法典》第七编的侵权责任中，分别规定了各类情形分别适用的法律责任认定原则以及不同主体在同一事件中责任分担机制以及减轻乃至免责的情形。

《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》(以下简称《管理办法(征求意见稿)》)的内容主要涉及具体的赔偿范围，规范强制投保的范围、责任限额、费率监管与浮动、保险合同订立与解除以及承保投保方式等，并没有对污染事故发生时的责任认定规则和分担机制进行规定。尽管除外条款对于保险公司来说，可以看作是免责条款，但该条款的思路比较混乱。除外责任的目的是防止道德风险，保护保险人的利益。故意环境污染犯罪导致的生态损害风险属于立法禁止承保的狭义道德风险，且生态环境损害赔偿的金额往往远大于对第三者的人身和财产损害的赔偿金额。对赔偿范围不做明确划分，不仅会引发道德风险，还会造成保险人缺乏资金，无力支付巨额赔付，导致支付机制恶化，造成环境污染责任险市场的失序。[4〗所以，《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿与《管理办法(征求意见稿)》的除外情形适用问题亟待厘清。此外，《管理办法(征求意见稿)》第6条将生态环境损害纳入了保险责任范围。那么，生态环境损害责任与生态环境私益侵权责任在规则原则、构成要件、免责事由等方面是适用统一规则还是区别对待？[5〗所以，要在法律上将环境污染事故责任认定原则予以明确规定。

(四)环境污染责任保险风险评估体系不完善

现代社会是充满风险的社会，如何将风险转移、将风险降低到最小化，成为人们最关注的话题之一。环境风险伴随风险社会而来，现代社会需要面对并规制环境风险。[6〗在环境责任保险制度中，“风险”与“保险”是一对概念词。与“风险”和“保险”密切相关的另一个词是“风险评估”。风险评估一词最早应用于经济学领域，随后运用于金融投资领域和保险领域。20世纪80年代初，美国政府开始注重在环境治理方面投入的产出效益问题，显著增加了在不确定性条件下进行科学决策的相关研究，[7〗环境风险评估应运而生。环境风险评估发展的初期阶段，评估主要限于健康风险方面。自20世纪90年代之后，人们逐渐开始注重对生态风险的评估。[8〗近年来，人们意识到，环境问题也应从风险的角度加以考虑，安全学应归入风险的学科。[9〗当美国率先建立环境风险评估体系后，欧盟和日本也先后确立了环境风险评估体系，并运用到实际中。

我国关于风险评估的法律不少，可是关于环境风险评估的法律规定却乏善可陈。梳理我国关于环境风险评估的法律规定发现，关于环境风险评估的规定大多都只是表明要建立环境风险评估机制，而关于环境风险评估机制的运行以及环境风险评估的标准等，均没有明确的法律规定。环境风险评估作为风险评估的一种，虽然可以参照适用一般的风险评估在时间、方法、内容上的有关规定，但由于环境风险的不确定性以及复杂性，决定了环境风险评估不能生搬硬套一般风险评估的法律规定，应该建立一套专门的环境风险评价体系，使之与传统的风险评估体系区别开来。环境风险评估制度的立法空白、相关法律条文比较零散、法律规定比较抽象以及风险评估管理机构服务能力差等问题，导致环境风险评估体系的实操性不强、缺乏具体的运行制度和环境风险评估标准不规范。没有完善的环境污染责任保险的风险评估体系是环境污染责任保险在我国运行困难的原因之一。应当在法律上将环境风险评估内容、评估标准、评估程序以及方法予以明确规定。

三、环境污染强制责任保险运行机制的路径选择

(一)健全环境污染责任保险法律体系

我国现行的大部分环境法领域的法律法规、行业标准和产业政策制定和出台的时间比较早，原先的制度是根据当时的经济发展水平、环境治理水平以及科技水平制定的。随着改革开放与市场经济的不断发展，我国的生活方式、生产水平、经济发展模式以及产业结构均发生了翻天覆地的变化，新的产业层出不穷，环境污染的种类和程度相比以前更复杂，现行环境保护法领域的很多相关规定已经不适用于现阶段环境保护的要求。特别是随着生态文明建设的不断发展，“既要金山银山，又要绿水青山”的绿色经济发展理念深入人心。环境责任保险，不仅承担着弥补受害人损失、分担经营者风险、减轻政府财政负担的任务，而且承担着调整产业结构、优化经济发展模式以及实现绿色经济健康发展的现实重任。可以说，完善环境污染责任保险的法律制度对我国环保产业的健康发展起着重要的推动作用。加快建设环境污染责任保险的法律制度，既有利于环境污染治理，改善现有的生态环境质量，也有利于调整产业结构，促进我国环保产业结构升级。

我国目前环境污染强制责任保险的法律条文主要规定在与环境领域相关的各环境保护法当中，由于法条数量的稀少和分散，导致环境污染强制责任保险制度在实施过程中缺乏统一的法律依据，有的法律条款仅仅规定了原则性的内容，缺乏实践操作性。作为环境法领域的基本法《中华人民共和国环境保护法》第52条的规定只是鼓励企业投保环境污染强制责任保险，并不做强制性要求，虽然新修改的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》增加了“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”的法律条款，这也是环境污染强制责任保险在环境法领域的首次规定。针对我国现有的法律空白，一方面，要进行环境污染强制责任保险制度的专项立法来解决实践中存在的问题，对环境污染责任保险的各项制度作出具体、全面地规定，让环境污染强制责任保险制度在实践中做到有法可依，使各类环境污染、生态损害问题能在法律规定下得到妥善解决。另一方面，在时机成熟时可以对《中华人民共和国保险法》的相关内容进行修改，新增环境污染责任险，将其作为与人身保险制度一样重要的险种，使环境污染责任险在环境法领域与保险法领衔接起来，妥善解决环境污染责任险在不同法律制度中的衔接问题，避免出现制度真空。

(二)建立强制为主、自愿为辅的保险制度

对于保险产品而言，无外乎是两种购买方式，一种是强制购买，另一种是自愿购买。虽然强制污染责任保险对于从事高污染行业来说是转移经营风险的最佳选择之一，强制责任保险制度与现代环境保险技术的设计理念并不匹配，并非普遍适用于每一个企业的经营需求。因为不同行业的环境风险是不相同的，环境污染责任保险是通过对具体的从事环境行业的企业进行相应的风险评估，根据企业自身的经营范围、场地特点来量身定制的，并不是每家从事环境行业企业必然具备投保环境污染责任保险的特点，“一刀切”地制定统一适用于所有企业的格式化的、强制性的投保合同则会将环境污染责任保险重新拉回到传统的格式化投保合同的僵局中。由于环境风险具有不确定性以及渐进性污染事件对传统保险责任条款的全面性发出挑战，实践证明“一刀切”的格式化强制性投保合同不适用于环境污染责任保险。

市场运行机制是环境污染责任保险产业发展的“催化剂”，要充分运用市场供给与需求的手段，促进环境污染责任保险的发展。根据我国目前的投保状况来看，由于《环保法》只是规定倡导性、鼓励性的环境污染责任保险，相关企业的投保意愿并不高。所以，政府应该重视市场“守夜人”的作用，建立以政府为导向的环境污染责任保险，建立环境污染强制责任保险企业清单，由政府牵头进行强制投保的企业与保险公司签订保险合同，通过对企业清单的投保、续保情况的收集、整理和分析，建立环境污染强制责任保险监督机制。笔者认为，国家应该从立法方面推动建立强制投保为主、自愿投保为辅的保险制度。只有在建立环境污染强制责任保险制度，同时，鼓励企业自愿投保环境污染责任险的保险制度，才能使应该投保的企业必须投保，保证将来发生环境突发事故时能得到环境污染强制责任保险的赔付，分散企业的经营风险、救济受害人的损害、减轻国家财政负担。保险公司能够用其他企业自愿投保的保险费来现行赔付突发环境污染事故中企业造成的损失，使得环境污染责任保险得到充分的发展，进一步推动环境污染责任保险产业的发展。

政府要建立奖惩机制与风险监管机制，提高企业投保意愿，鼓励企业自愿投保。一方面，对于积极投保的企业进行一定的税收减免政策，激发企业投保环境污染责任险的积极性。然而，《管理规定(征求意见稿)》的第27条对应保未保的惩处措施比较轻。建议应当提高对应保未保企业的处罚力度，使违法成本高于投保的保险费，从而使应该投保的企业迫于违法成本过高而投保环境污染责任险。此外，环保部门应当建立网络信息平台，取消应保未保企业的优惠政策 ，对连续几年具有不投保、不续保的企业，建立市场准入制或负面清单。另一方面，政府应当建立风险管控机制对高风险企业与低风险企业进行分类管理，对于高风险的企业强制投保环境污染责任险，并建立政府—企业一体化的24小时信息监控和台账监控；对于低风险的企业进行鼓励投保环境污染责任险，定期抽查污染防控措施。

(三)完善环境污染责任归责原则

徐以祥教授曾指出，生态环境损害责任是指对生态环境本身损害的侵权责任，其是对生态环境公益进行救济的侵权责任。传统的生态环境私益侵权责任是因污染环境和破坏生态导致的他人人身财产等权益损害的责任，是对私人人身、财产及其他权益(包含环境权益)进行救济的制度。[10]在环境侵权归责原则方面，我国《民法典》第1229条关于“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”的规定“不够明确，致使法学理论界产生意见分歧，司法实践中也极易造成标准不一，同案不同判的混乱局面，从而对当事人权益的司法保护不能趋于一致”[11]。

目前，对于生态环境损害与环境侵权私益诉讼的归责原则有以下不同观点：一元归责原则的观点认为，《民法典》中的生态环境损害责任与生态环境私益侵权责任同样属于由污染环境和破坏生态而引发的侵权责任，两种侵权责任适用共同的无过错责任归责原则。[12]二元归责原则的观点认为，生态环境私益侵权责任适用无过错责任原则并无争议，但生态环境损害责任不能适用无过错责任原则，而应当适用过错责任原则。[13]在《管理办法(征求意见稿)》中并没有明确区分环境污染事故发生造成的生态环境损害责任与生态环境私益侵权责任，也没有对归责原则、构成要件以及举证责任做出相应的规定。在环境污染责任保险制度中应该将生态环境损害责任与生态环境私益侵权责任区分开来，适用二元归责原则，即生态环境损害责任适用过错原则，生态环境私益侵权责任适用无过错责任原则，明确两种损害责任的构成要件和举证责任。

(四)建立健全环境污染责任保险风险评估体系

环境污染责任险风险评估制度的目的在于为风险评估在法规、技术、工程程序等工作发展提供清晰的建设思路，明确社会各方的工作目标与要求，树立正确的工作观念，提高认识，最终实现风险评估的规范化、科学化、高效化等目标，[14]我国环境污染责任保险制度中存在的另一个重大缺陷是没有规范的风险评估体系和评估方法，导致不同机构的风险评估结果存在一定差异，缺乏公正性。环境污染责任保险的风险评估体系是完善环境污染责任保险制度中不可或缺的内容，推动风险评估体系的完善可以加快环境污染责任保险的实施进程。建立健全环境污染责任保险的风险评估体系可以从以下几个方面进行完善。

1.建立专门的环境风险评估法律法规体系。环境污染责任保险业务的发展，以环境法律制度发展完善为前提。[15]同理，环境风险评估业务的发展，也离不开完善的环境风险评估法律法规体系的支撑。为完善环境风险评估法律法规体系，促进环境污染责任保险业务的发展，我国环境风险评估体系需要明确基于环境污染责任保险的风险评估制度。从具体内容来看：

第一，明确规定环境风险评估的内容。结合环境污染责任保险与风险评估的需求，将因环境污染造成第三者人身损害、财产损害，生态环境损害、应急处置与清污费用以及渐进性损失等赔偿责任在法律上予以明确规定，风险评估在环境污染责任险、应急预案编制、化学品登记管理等工作中开展评估的方式，为环境污染责任险评估工作的开展提供有力的法律支撑。[16]

由于城市缺少交通信息实时发布系统，对于突发事件、事故、拥堵、恶劣天气等信息无法进行实时发布，无法实时了解信号灯的工作状态，无法做到道路交通的实时监控、全程覆盖，使得城区车辆乱穿行、乱插队、乱停乱放、违停等现象普遍发生，交通拥堵严重，且交通管理执法方式单一.

第二，我国环境风险评估在原有评估方法的基础上，应逐步增加基于环境污染责任险的特点的评估方法和程序，并在法律规范上制定相应的评估方法和程序，以切实完善环境风险评估的适用。

第三，环境风险评估体系的实施离不开实施保障体系的建设，所以要在法律上明确环境风险评估实施的主体、范围以及相应的实施配套设施，为规范化、高效化展开环境风险评估提供法律制度支撑。

2.建立环境风险评估标准体系。环境风险评估标准体系的建立是环境风险评估体系的基础。由于我国高风险、高污染的企业类型较多，且风险构成因素较为复杂[17]，所以，要在法律规范层面制定有针对性的环境风险标准，规范企业进行环境风险评估时的原则、建立企业环境风险级别，并根据环境风险评估的需求，对环境企业进行分类管理。建立环境风险评估标准体系，首先，要明确环境风险评估的原则，系统科学性原则、动态适应性原则以及简明可行性原则。其次，不能严格规定所有企业适用同一个环境标准。我国的环境标准有国家标准和行业标准。由于我国高污染、高风险企业类型较多、不同地区的环境保护需求、环境敏感度不同，地方政府应对本地区的高污染、高风险的企业进行调查，结合本行政区域的环境敏感度特征以及环境保护需求，制定符合本地区的环境风险评估的地方标准，不能机械地使用统一的国家标准。此外，建立环境风险评估标准体系是一项庞大而又复杂的工程。所以，在制定环境风险评估标准时理应注意指标的代表性以及可量化性，避免造成人力、物力等的浪费。

3.提高环境风险评估管理机构服务能力。环境污染的复杂性对环境风险评估设备、评估人员以及评估机构提出了更高的技术要求。环境风险评估机构要根据不同类别的企业、政府部门、保险公司以及社会公众的需要为根据，建设环境风险管理服务平台。

首先，环境风险评估机构应该对高风险企业和低风险企业进行分类管理。对于高风险企业，可以开发有针对性的环境风险管理服务，客观、全面诊断高风险企业的风险水平，进行24小时监控，从而提高企业的环境风险防范措施及应急管理水平；对于低风险的企业，定期对企业进行环境风险评估，及时把控企业的环境风险状况。

其次，在企业和政府监管部门之间建立风险信息查询、信息共享等服务，政府监管部门对企业进行环境风险等级监管，优先对高风险企业进行监督管理，从而提高监管水平、行政效力，进一步规范环境污染责任保险的运行。

再次，环境风险管理机构应在保险公司与投保企业之间提供环境风险评估信息及后续的风险管理信息查询和监管服务，在保险公司与投保公司之间架起信息桥梁，为保险公司制定合理的保险条款提供技术支持和信息支撑、方便保险公司对投保企业的环境风险状况以及投保、续保情况进行及时掌控。

四、结语

环境污染强制责任保险作为一种带有公益性质的救济手段，不仅能使受害者的权益得到有效救济，而且分散了企业的经营风险，分担了国家财政压力，符合我国生态文明建设的经济发展模式。强有力的制度体系是保障环境污染强制责任保险发展的必要条件。现阶段的《管理办法征求(意见稿)》中以自愿为主、强制为辅的保险制度存在缺陷，违背了环境污染强制责任保险的立法目的，导致环境污染强制责任保险存在发展困境以及监管困境，环境污染强制责任保险的社会救济与社会管理功能难以发挥。结合我国试点城市实施情况，要兼顾企业、保险公司的利益，提高环境污染强制责任保险的实操性，实现经济和社会效益的共赢，必须完善环境污染强制责任保险制度的具体规定、提高企业投保的动力、刺激保险公司开拓市场的潜力，从而促进环境污染强制责任保险制度体系的健全与完善。

注释：

①数据来源于《2019年中国生态环境状况公报》。

②数据来源于《2016-2019 年全国生态环境统计公报》。