“村改居”社区治理模糊化及完善策略——基于西宁市X社区的案例研究

王才章 张凯雯

(井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009)

一、问题提出与文献回顾

大国治理需要立足基层社区，近年来国家非常重视社区建设和创新基层社区治理。在众多社区类型中，“村改居”社区是一类比较独特的社区类型。“村改居”社区是我国工业化和城镇化快速推进的产物，是一种过渡型社区。当村内统筹建楼，或征地拆迁，使分散的村民集中上楼居住，村民身份变为城镇居民，在这个过程中村民的生活方式及价值观念发生很大变化，农村原有的风俗习惯、规范制度以及治理结构、治理方式正在面临转型，处于过渡型状态的“村改居”社区正在面临各种治理问题和挑战，亟须创新社区治理方式。

目前，学界对“村改居”社区治理的研究主要集中于关注“村改居”社区治理的公共性、治理主体、治理机制、治理策略等，对于这些方面的关注主要集中于“村改居”社区治理在以上方面存在的问题及解决策略。相关研究认为“村改居”社区治理的核心在于公共性重构，公共性治理体系构建需要将多元治理的参与平台制度化[1]；“村改居”社区治理中存在社区治理主体权责不分、党组织地位边缘化、角色模糊化，社区社会组织发展迟缓，多元治理格局尚未形成等问题[2]；“村改居”社区向现代社区转变的不同阶段存在着不同的治理逻辑，需要遵循其由农村社区到城市社区的自然过渡逻辑，考虑“村改居”社区“非城非乡”的实践状态[3]；“村改居”社区治理策略要注重提高社区公共服务能力，注重社区社会资本培育，以及引入社会工作力量等。[4]

以上梳理了“村改居”社区治理的相关研究成果，从这些研究成果可以看出“村改居”社区正处于过渡型的状态，这种状态使得“村改居”社区治理主体处于重构过程以及社区治理机制也正在完善。所以，“村改居”社区治理策略主要是培育治理主体，理顺治理机制，提升“村改居”的公共服务能力，使处于过渡状态的“非城非乡”社区真正成为城市社区。当前，“村改居”社区治理状态是一种模糊化状态，“村改居”社区治理转型需要从这种模糊化状态走向比较清晰的治理状态。本文认为，用模糊化状态更有利于概括“村改居”社区治理的现实情况，同时需要基于对这种状态的认识，推进“村改居”社区治理转型。

二、分析视角与案例资料

(一)分析视角

我国的社区治理可被视为一场由国家主动发起的增强基层社会治理能力的运动。当前基层社区治理创新主要是国家赋权社会的过程，在这个过程中并不是实现国家与社会的分离，而是形成一种相互嵌入式的共治局面。本文基于“元治理”视角构建框架，分析在国家主导的基层社区治理中如何激发各个治理主体的作用。“元治理”视角强调政府在社区治理中的主导地位，但是不同于以往实行直接命令和控制的官僚制，而是优先使用间接的、柔性的手段。[5]“元治理”理论强调社区多元主体治理失灵需要发挥国家和政府在治理中的主导地位，政府“元治理”的角色主要体现在两个方面：一是政府补位，二是政府协调。[6]“村改居”社区在推进社区治理转型过程中，由于各个治理主体的角色定位比较模糊、治理内容不太清晰、治理能力有待提升。所以，需要着重培育社区治理主体，原有以村“两委”为核心的自治主体在转型过程不能有效承担推进社区治理转型的责任，需要国家介入。而国家介入“村改居”社区治理过程中，首先，需要了解当前“村改居”社区治理的状态。虽然，“村改居”社区在性质上属于城市社区类型，但在农村管理向城市管理转变的过渡时期，还是有部分治理需要按照原来农村治理模式来进行。社区管理与服务人员在人员配置和管理结构上按照现有的规范来执行，原来的治理模式所形成的工作方式、思想观念等方面无法完全转换。“村改居”在转型过程中带有很明显的村民自治的特征，在向城市社区转换过程中，社区治理呈现模糊化的特性，需要借助国家的推动再造社区治理秩序，实现更有效地治理。

(二)案例资料

X社区是西宁市的一个“村改居”社区，原村内居民主要从事农业种植为主，村庄拥有耕地面积约1000亩，大约占村总体面积的1/3。①2012年，X社区进行项目工程建设，从耕地到村内住房都发生了大变革，2017年，新农村低层楼房建设完工，社区内有28栋6层居民楼。2019年底，6栋26层居民楼和4栋22层居民楼竣工。到2018年末，原村内民约430户都已住进自己装修好的新房中。至2019年末，社区内基础设施基本完成。X社区人口构成从属地来源上分为由原村居民、外来居民和流动人口三类，村内在“村改居”社区之前住户由430户变为现在的1080户。第一类为原村居民。原村居民在拆迁安置时按照每户住宅面积1∶1还原商品房，回迁后X社区内每户至少有2套房在，最多的拥有6套安置房，原村居民中原来由老人与已婚子女共同居住的主干家庭，两辈分开居住形成新的核心家庭，村内原住户随之增多。第二类为外来居民。因X社区内的商品房价格低廉，基础设施完善，2019年底高层楼盘竣工后吸引了大量外来居民来此购房，这部分人口户数约230户，占社区内总户数的1/5。第三类为流动人口。X社区中的流动人口来源广泛，约占总户数的1/3。

X社区在推进社区治理转型过程中，原有的村委转变为居委，其他治理主体也在慢慢形成，但是治理能力相对有限。与此同时，新建的社区由于人口来源多样化，社区居民需求的差异性及社区有限的整合能力有限，使得居民对社区的归属感相对不强。在推进新社区共同体建设过程中面临比较严峻的挑战，在探索社区治理转型过程中呈现模糊化治理的局面。以下基于X社区治理现状，重点分析“村改居”社区治理模糊化的具体表现及成因。

三、“村改居”社区治理模糊化的具体表现及成因

(一)“村改居”社区治理模糊化的具体表现

1.治理主体模糊化：治理模式不太清晰，治理主体分工不明确。治理模式不同，治理主体存在比较大的差异。治理模式主要与当前的社区管理体制有很大的关联，城市社区管理体制指的是社区管理的组织体系和运行机制。我国城市社区的管理体制是“市—区—街道—社区”两级政府、三级管理、一级自治；农村社区管理体制是“县—乡镇—村”两级管理、一级自治。

“村改居”社区由农村社区转变而来，在X社区中，农村社区管理体制与城市社区管理体制在日常管理活动中并存，在现实操作中无法对接，社区治理出现模糊不清的问题；行政管理体制中表现出“条块分割”现象，社区管理任务和功能划分不清晰，形成管理主体分工不明确，日常管理事务比较混乱、复杂的情况。由于“村改居”社区委员会是由村委会转化而来，管理人员来自村民选举、社区聘请、社会工作者以及村内管理者的亲友等。不同来源的社区管理人员生活背景、文化素质都不相同，管理方式与技能并未完全转化为城市社区管理模式，其管理技能与模式大多是从先前工作经验习得，既没有受过专业行政管理的教育，又没有学习过科学的管理方法，在转变为居委会之后，依然没有专业的行政管理技能。即使在转化为居委会后有了明确的部门，实际工作中并不能完全胜任和到位，内部工作分工不明晰，导致“块块”不协调，甚至各自封闭、互不联系。与此同时，社区社会组织还没有完全发育，在参与社区治理过程中不能摆正自身的位置，社区治理过程中不能发挥应有的作用。

2.治理对象模糊化：居民来源比较复杂，缺乏社区归属感。治理对象是指社区辖区内的常住居民。农村社区在向城市社区转变过程中，治理对象也呈现出模糊化的特点。城市社区内居民一般来自不同地区，日常生活相对独立，公共产品与公共服务等资源较多，且公共服务供给主体相对比较明确。所以，城市社区治理相对简单。农村社区是在农村内一定的人口所组成的以从事农业为主的社会区域共同体，一般来说村民具有共同的记忆与共同的归属感，生活方式比较传统，日常生活节奏缓慢，邻里之间相对比较熟悉，社会需求相对来说也比较类似和单一。所以，传统的农村社区管理也是比较简单。与传统农村相比，“村改居”社区中的人口来源复杂。从X社区的案例描述可以看出，“村改居”社区居民来源比较多样。在X社区中，原村居民中一部分生活条件比较优越的，搬出“村改居”社区到城市社区生活；也有部分居民居住于“村改居”社区并出租自己多余的空房收租。由于在“村改居”社区生活成本低廉，选择在此类社区居住和做小生意谋生的来自全国各地的外来人口比较多，甚至出现人口倒挂现象。在“村改居”社区内居民之间的互动沟通少、社区意识薄弱，没有形成良好的社区认同感，造成居民参与社区治理的积极性相对较差，社区治理效能不明显。

3.治理空间模糊化：不同治理空间相互叠加。“村改居”社区由城郊村或城中村转变而来，大多位于城乡结合地带，由此“村改居”社区也被称为“城乡结合共同体”。在城镇化快速推进的过程中，“村改居”社区最直观的变化表现在治理空间层面。“村改居”社区治理空间变化伴随着整个“村”改“居”的过程，拆“村”建“居”必然带来社区治理空间的重构。这里的空间主要表现为生存空间、交往空间和生产空间的巨大变化，空间的变化消解着回迁村民的社会认同，同时也给社区整合带来很大挑战。相比较而言，“村改居”社区治理，既不像城市社区治理那么规整，也不像传统农村社区治理那么单一，“村改居”社区治理没有结构化的治理模式，社区内居民结构复杂，且受到“非城非村”地域因素的影响，在生存空间、交往空间等方面面临治理挑战。X社区在“村改居”过程中，在原来的耕地上建起了楼房，农业生产空间急剧压缩，村民住进楼房，原有的交往方式随着空间的变化而发生变化。在原有农村社区，生存、交往和生产空间基本重合，进入新社区之后，各种空间发生变化，单一的治理空间变得比较模糊，社区治理难度变大。

4.治理规范模糊化：没有契合本地社区的治理规范。治理规范是社区治理的主要构成要素，对于一个成熟的城市社区来说，一般都具有比较明确的治理规范，这些治理规范主要包括居民议事规范、居民监督规范、居民自我服务规范等。治理规范一般直接来源于国家制定的社区治理规范标准，或者由本地居民参照国家治理规范标准，结合本地社区的实际情况加以完善。当前，城市社区委员会为提高城市社区居民的自我管理和自我服务能力，依照相关法律法规制定具体的社区居民公约来维护居民的共同利益；农村社区也依照村内地理、环境、人员来制定乡规民约来维护农村社会的和谐稳定。

“村改居”社区亦城亦村，在社区治理规范方面，并没有契合“村改居”社区的特点来制定符合本社区需求的居民公约来维护社区的和谐与居民的共同利益。有些问题既没有正规的法律规范作为依据，也没有可借鉴的案例作为参考，居民的合法权益得不到有效保障。X社区在“村改居”过程中，具体的社区治理规范没有形成，很多规范还是沿用农村社区时期的治理规范，也有部分是从其他成熟的城市社区引用过来，居民对于新社区规范的认识还没有完全成熟。治理规范的模糊化导致没有契合本社区的治理规范，社区治理效能不能充分发挥出来。

(二)“村改居”社区治理模糊化的原因分析

农村社区向城市社区转变需要一个漫长的过程，并不仅仅是政府统筹建楼后，让村民集中居住就转变为市民，而是面临着生产生活方式、思想观念等各方面的转型。在转型期，尽管新社区与原农村社区治理主体基本延续，但各种规范无法充分衔接，面临的治理情形也更为复杂。“村改居”社区兼具城市和农村的特性，城市特性表现为居民拥有城镇户籍，生活方式也趋于市民化；农村特性则表现在管理方式与原农村治理依然相似，治理主体仍为原村委会人员，居民的生活习惯、思想观念依旧沿袭农村生活模式。根据“元治理”理论，“村改居”社区治理模糊化的原因主要表现在以下三方面。

1.缺乏强有力的治理主导主体。对于“村改居”社区来说，在转型过程中需要一个比较强有力的治理主导主体，根据“元治理”理论，即需要发挥政府在社区治理中的主导地位，但是政府在社区治理中主导地位的发挥并不是直接进行命令和控制，而是通过培育相关治理主体，比如说对社区居委进行增能、引入专业社区治理力量、培育社区社会组织等。从当前来看，“村改居”社区治理模糊化主要是缺乏强有力的治理主导主体，即基层政府没有充分发挥社区治理的主导作用，在推动社区居委转型增能、引入专业社区治理力量方面做得不够。社区志愿服务团体、社区社会服务组织等没有培育起来，或者只是形式上的培育，而没有真正运作起来。强有力的治理主体是理顺“村改居”社区治理体制机制的关键，结合X社区的调查，让“村改居”社区治理有效发展需要基层政府积极发挥治理主导的作用。

2.社区居民的参与积极性不强。社区居民是社区治理的主要力量，社区居民参与治理的程度直接影响社区治理效能。基于X社区的调查，社区中的居民大致分为两种：一种是在“村改居”之前一直居住在村内的原村居民，这部分居民稳定且长期居住于社区并从事生产和消费，这部分居民中年轻人思想观念前卫且积极响应城市化，年长者相对来说思想传统而陈旧。另一种是外来人口，主要是租住或者暂住在本社区中的居民，也有小部分是购买了“村改居”社区中商品房的住户。相对来说，这部分人口大多在社区附近的企业或者工厂工作，由于流动性强，对社区的归属感也比较弱。社区内部人口来源比较多样，居民之间关系复杂，包括邻里关系、血缘关系、商业关系等，居民的社区参与也受到各种关系的影响。因为“村改居”社区人口流动性比较强，人口来源比较复杂，整体来说社区居民的参与积极性不强。由于居民的参与积极性比较低，“村改居”社区也没有形成比较明晰的参与渠道。

3.传统资源未实现现代性转化。“村改居”社区的传统资源包括村落关系、村庄规范以及原有的产权关系等。根据对X社区的调查，“村改居”社区内的人员关系包括血缘关系、地缘关系、业缘关系等，主要以血缘关系为主，在“村改居”之前村庄内部的人员关系及村庄规范对于村庄秩序的维护发挥了很大的作用。“村改居”之后，原有的村庄关系及规范日渐式微，新的社区关系和规范还没形成，这就导致社区秩序受到很大的影响，亟待建立新的社区居民关系，以及形成新的社区规范。在这个过渡时期，社区治理的目标、内容、方法变得比较模糊。此外，传统资源还包括产权关系，这也是“村改居”社区治理面临的一个重要问题。在“村改居”社区之前，原有村落社区具有农村集体资产，属于村集体经济组织成员集体所有，村民只要属于集体经济组织，就具有受益的权利。对于“村改居”社区来说，这部分集体资产有的是在社区转型过程中予以保留，有的则是变成城市社区的公共物品，但是在确认集体资产归属过程中就面临着很多比较棘手的问题，这些问题影响着“村改居”社区治理过程。

四、“村改居”社区治理模糊化的改善策略

(一)发挥基层政府在社区治理中的主导作用

基层政府直接面向基层社区，是提升“村改居”社区治理水平的主导力量。对于“村改居”社区来说，主要与乡镇政府或街道办事处打交道，这些基层政府需要积极扮演好过渡型社区治理主导者的角色， 积极发挥基层政府在“村改居”社区中的“补位”和“协调”功能。基层政府在积极响应国家政策的同时，需要比社区自治组织了解更多的政策与治理方法，在搭建治理平台方面，基层政府需要明晰居委会的治理事宜，运用科学的方法指导社区内的治理活动，落实惠民政策，积极发挥指导功能。在提供公共服务方面，需要引入资源，完善公共服务设施，以及搭建更多的参与平台，重视回应居民的美好生活需要。具体措施主要是建立“三社联动”机制，积极发挥社区居委、社区社会组织、社会工作专业人才在提高社区居民福祉、实现基层民主、促进社区内生性发展等方面的作用。

(二)大力培育和发展社区社会组织

作为社区治理多元参与主体的组成部分和社区公共服务产品的重要提供方，社区社会组织在社区治理中具有多种功能，具体包括提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面。“村改居”这类过渡型社区，尤其需要重视对社区社会组织的培育，特别是对社区服务类社会组织的培育，以及促进其他社会组织的发展。对于“村改居”社区来说，培育和发展社区社会组织有两条措施：一是促进原有社区社会组织的转型发展，二是培育新的社区社会组织。对于原有的新农村建设理事会、乡贤参事会、老年人协会、红白理事会等组织，主要是进行规范和引导，并通过组织能力提升其服务水平。培育新的社区社会组织，主要是通过登记管理、资金扶持、能力建设等措施，重点培育和发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类社区社会组织。通过大力培育和发展社区社会组织，提升社区社会组织参与“村改居”社区治理的能力水平。

(三)建立和完善适合本社区的治理规范

社区治理规范有利于引导居民规范自身的行为，培育居民的市民意识，同时，也可以间接提升社区治理水平。“村改居”社区治理规范没有真正形成，很多治理规范不适合本地社区的情况，所以，为了使“村改居”社区治理更具体和清晰，需要建立和完善适合本地社区的治理规范。首先，需要按照本社区人员的特点以及参照本社区的历史传统，制定契合社区居民的居民自治公约，这些公约的制定应该契合“村改居”社区多种空间叠加、社区人口复杂等方面的特点，并在新社区建设过程中不断予以完善。其次，重点制定适合本社区居民的议事和服务规范。根据本社区通常面临的问题，以及社区居民的参与情况和习惯，制定适合本社区的议事规范，同时，也要建立相应的服务规范，具体包括邻里互助规范、志愿服务规范，以及卫生健康、纠纷调解、减灾救灾等服务规范，这些规范需要契合当前社区的发展状况，并且，对于提升“村改居”社区治理能力具有明显促进作用。

五、结语

“村改居”社区是过渡型社区中的一种常见类型，也是我国快速工业化和城镇化的产物。在“村改居”社区转型过程中，由于缺乏强有力的治理主导主体，社区居民的参与积极性不强、传统资源未实现现代性转化等原因，导致“村改居”社区治理模糊化，这种模糊化治理将影响“村改居”社区治理效能，以及阻碍“村改居”社区顺利向成熟的城市社区转型。本文基于X社区的案例研究，指出当前“村改居”社区治理模糊化的具体表现，并基于“元治理”理论提出了改善“村改居”社区治理的策略。对于我国“村改居”社区治理来说，由于社区转型而导致的治理主导主体缺位，需要进一步加强基层政府在这类社区治理中的主导作用，特别是发挥“补位”和“协调”功能，这是比较契合当前我国过渡型社区治理的现状，也有利于提升“村改居”社区这类过渡型社区的治理效能。

注释：

①资料根据西宁市X社区所属辖区的地方志，及调查所获得的信息整理。