东北全面振兴和高质量发展——以实现“双碳”目标和应对老龄化为关键点

李 猛

（中国科学院大学 国家创新与发展战略研究会，北京 100049）

目前，人口老龄化和产业结构转型是制约东北经济高质量发展的两大关键性问题，也是影响东北地区经济社会健康可持续的最主要障碍，根治东北地区经济社会发展中的顽疾需要能够攻坚克难、持续发力的“大手笔”。因此，建议以国家“双碳”目标的提出和“三孩”鼓励生育政策的制定出台为历史机遇，顺势而为将东北地区打造成为中国的“低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区”，通过顶层设计集中力量解决困扰东北地区经济社会发展的这两大难点、痛点，并借机将东北地区产业结构、能源结构、人口结构中的劣势转化为优势，在新时期国家低碳经济转型和应对人口老龄化问题上发挥示范引领带动作用，努力形成可复制可推广的经验做法，为国内其他同样面临低碳经济转型和人口老龄化的地区提供有益借鉴。①2020 年10 月中办、国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020——2025 年）》，支持深圳实施综合授权改革试点，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权；2021 年5 月中共中央国务院出台《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，将浙江确立为全国“共同富裕示范区”；2021 年7 月，中共中央国务院颁布实施《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，赋予浦东新区改革开放新的重大任务。当前，对于东北地区而言，在实现“双碳”目标和国家实行鼓励生育政策方针的新形势和大背景下，以加快低碳经济转型和解决人口老龄化问题为导向、以实现健康可持续高质量发展为目标，建立“低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区”是新时代赋予东北地区的一项重要责任和使命，也是实现东北全面振兴的必由之路。

一、东北振兴战略实施以来取得的巨大成就

以2012 年中共十八大召开为标志，东北振兴战略进入了新的十年，与前十年相比最大的变化是由“振兴”转向“全面振兴”，中共十八大报告首次提出“全面振兴东北地区等老工业基地”。也就是说，今后要以更加宽广的视野把握东北振兴的战略定位，按照建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局要求，统筹推进关于东北振兴的各领域工作，以实现东北老工业基地全面协调高质量发展。2018 年9 月，习近平总书记在沈阳召开的深入推进东北振兴座谈会上明确指出：“新时代东北振兴是全面振兴、全方位振兴，要从统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局的角度去把握。”这是总书记对东北振兴提出的新的更高要求，也是新时代背景下东北振兴战略实施的根本遵循。

在党中央国务院的正确领导和指引下，在东北地区广大干部群众的奋斗拼搏下，东北振兴战略实施近二十年来取得了显著成就，这主要体现在：其一，东北地区经济社会发展态势总体良好，经济下滑趋势得到有效抑制并逐步恢复，综合实力得到大幅度提高，东北三省GDP总值由2003年的12722亿元增加到2020年的51115亿元［1］；其二，坚持体制机制改革创新，国企改革和历史遗留问题解决取得重大突破，经济发展的微观基础在一定程度上实现重构；其三，坚持对经济结构进行优化调整，东北地区产业竞争优势逐渐恢复，服务业创新发展正在成为拉动东北经济的“新引擎”；其四，把保障和改善民生作为东北振兴的根本出发点和落脚点，东北地区人均年可支配收入由2003 年的6 975 元上升至2020 年的27 797 元，并且一系列重大民生工程取得显著成效，振兴成果广惠于民［2］；其五，坚持走政府引导和市场主导相结合的经济发展路线，经济体制机制改革取得重大进展，东北地区营商环境问题得到重视，相关部门制定出台了优化营商环境的政策措施，东北地区营商环境得到一定改善；其六，在战略实施中把统筹推进与重点突破相结合，针对阻碍东北发展的关键核心问题，集中力量进行攻坚，例如重点解决改革发展中的生态环境保护问题和资源枯竭城市转型问题，坚定不移贯彻新发展理念，坚持走绿色环保可持续发展道路；其七，坚持开放发展策略，致力于推动东北亚经济一体化。近年来，在党中央国务院的领导和支持下，中国在东北地区陆续设立了国家级新区、自由贸易试验区、高端装备制造产业园、改革创新示范区，目的是在通过打造改革开放新高地，进一步加强与日本、韩国、俄罗斯等周边国家的经贸交流与合作，加快形成沿海沿边全面开放新格局，为今后中日韩自贸区谈判和建设奠定基础、创设前提。

二、新时期新形势下东北全面振兴面临的挑战和机遇

在东北振兴战略取得显著成就的同时，也要看到近年来在新的国内外形势影响下东北地区经济发展状况堪忧。东北经济低迷现象背后的原因，总结起来大致可划分为五种假说：一是比较优势丧失论。东北在20 世纪五六十年代发展得好主要得益于国家战略和计划经济环境。按照当时比较优势，中国应大力发展农业和轻工业，并通过国际贸易来完善重工业装备，但是20 世纪五六十年代中国还处于被迫的封闭状态，尚不具备这样的条件，因此为了赶超也为了国家安全，在计划经济推动下扭曲要素价格、违背比较优势理论而集中发展重工业，由于当时东北基础较好所以实现了较快发展。但是自20 世纪80 年代中国走向市场经济、走向开放、融入国际大循环，比较优势开始发挥市场化作用，要素价格被逐步矫正，原来的一些重工业无以为继，所以从20 世纪80 年代至今东北经济逐渐衰退［3］。二是地理位置决定论。一些专家学者认为北纬40 度以北不适合发展重工业或制造业。该理论认为北纬40 度以北是温带向寒带转变，极寒天气对施工建设带来难度，因而并不适合发展工业。但是这个逻辑无法解释日韩和北欧地区同是处于同一纬度却发展得较好，所以地理位置决定论缺乏说服力［4］。三是人口流失论。该理论认为东北经济近二十年来遇到的困境主要来自人口流失，但是我们需要对东北人口流失的根源进行思考，探讨近些年来东北地区人口流失的主要原因［5］。四是营商环境论。很多人认为营商环境较差是导致东北经济下滑的主要原因，对于东北而言营建市场化、法治化、国际化的国际一流营商环境依然任重而道远［6］。五是国有经济比重较高的论点，但是该论点无法解释近年来东北地区国有经济比重在逐步下降，但经济发展却没有随之上升的实际问题［7］。总体而言，这些假说都有一定的道理，都从某一个侧面解释了东北经济低迷现象的某种原因。

其实，东北经济低迷现象的关键因素是要素成本居高不下，虽然东北土地资源丰富，但其他要素成本却一直居高不下，严重制约了民营经济的发展。具体来说，东北经济有六个要素成本较高：一是能源成本较高，其主要原因在于近年来东三省煤炭供应量持续下降，但本地区工业发展、经济发展、人民生活对煤炭的实际需要反而在不断上升，能源供需失衡矛盾较为突出。二是人力资源综合成本较高，这主要是源于近些年东北地区生育率较低，人口向外省流失情况严重，人力资源综合比较优势下降明显。三是资金成本高，这和国有经济比重高有一定关系，一些国有企业占据了较多的金融资源，并且存在民营经济融资难、融资贵等现实问题。四是制度成本高。相对于长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区，东北地区行政办事成本较高，政务服务效率较低，市场营商环境较差。五是物流成本较高。东北地区的内联外通运输网络缺少枢纽环形辐射功能，高铁发展也相对滞后。据统计，当前全国综合物流成本占GDP 的15%，但东北地区占比却高达20%，物流成本在全国范围内相对较高［8］。六是税费成本高。近些年东北地区未能享有经济特区、国家开发区、自由贸易港的优惠税收政策（例如海南自由贸易港的“零关税、低税率、简税制”政策），因此企业税赋成本相对较重。以上六条是影响东北经济发展的基础性和结构性因素。

不过机遇与挑战并存，2020——2021 年国家“双碳”目标的提出和三孩生育政策的制定出台，为东北地区低碳经济转型和应对人口老龄化带来了新机遇，也是实现东北全面振兴和高质量发展的新契机。其中，为应对气候变化，2020 年9 月，在第七十五届联合国大会一般性辩论上习近平总书记郑重宣布“中国二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。“双碳”目标的提出将从政策层面推动东北地区产业结构转型升级，尤其是清洁能源产业将得到迅速发展，东北地区能源结构有望加快实现多元化。而能源结构的优化调整能够有效带动东北地区低碳经济转型，可为东北地区高质量发展创造更加广阔的空间。同时，第七次人口普查数据公布加速了人口政策的推行，从中国人口数据来看，生育放宽政策势在必行，中央出台“三孩”政策符合中国人口发展现状和规律，也符合经济社会健康可持续发展的基本要求，所以该政策是与中国人口发展态势相适应的，是科学、必要且合理的重大决策。对于东北地区而言，近年来人口老龄化现象越加严重，加之越来越多的年轻人外出打工就业，人才流失和人口流失问题也尤为突出，人口结构失衡问题成为制约东北经济发展的一大障碍和顽疾。国家放宽生育政策的出台在一定程度上有助于东北地区提高生育率、缓解人口老龄化，将对东北地区生育水平带来积极的促进作用。但是同时也要看到除鼓励生育政策以外，一个地区生育率的提高还需要相关配套政策的支持，所以还要以“三孩”政策为契机，加快完善有利于东北地区人口结构优化调整的教育、就业、养老、社保等相关政策，形成鼓励和支持生育、保障就业和养老的政策制度体系，无论如何国家鼓励生育的政策方针为解决长期困扰东北地区发展的人口流失和老龄化问题指明了方向、提供了助力。可以说，“双碳”目标的提出和应对人口老龄化是新时期新形势下实现东北全面振兴的两个最为有力的抓手。

三、东北地区实现“双碳”目标和应对人口老龄化面临的主要问题

国务院第七次全国人口普查数据显示，截至2020 年底，东北三省总人口9 851 万，接近1 亿人，但比十年前减少了1 101 万，并且人口老龄化程度较重，65 岁及以上人口的比重为16.39%，相比上一次人口普查提高了7.26 个百分点，高于全国平均水平。从统计数据来看，近年来东北三省65 周岁及以上人口上升趋势明显，这主要是受到东北地区人口生育率水平较低以及人口外流等因素的影响，使得东北地区老年人口比重增大，老龄化现象不断突显，对东北地区经济健康可持续发展造成负面影响［9］。

同时，在国家“双碳”战略背景下，从东北地区经济发展态势来看，积极推进碳达峰、碳中和是其将来的一项重大任务，“双碳”目标的提出也为东北经济转型发展带来新机遇。不过，“双碳”目标对全国来说既是挑战也是机遇，对于东北而言更是挑战大于机遇。究其主要原因：一是高能耗行业必然受到更严格约束，工业生产成本将会上升；二是东北现能源结构仍是以煤电为主，一些传统能源企业将会面临淘汰；三是在东北地区清洁能源行业发展仍然较为滞后。如不采取有效措施，“双碳”目标和人口老龄化问题将会进一步加大东北地区经济发展的困难。因此，如何在当前“双碳”目标背景下利用现代手段对东北传统产业进行改造升级值得思考。

第一，过度依赖高耗能资源，低碳经济转型困难。国内区域经济发展的不平衡性给东北地区实现“双碳”目标带来重大现实挑战。整体上，与长三角、珠三角等发达地区相比，东北地区实现“双碳”目标面临更为艰巨的任务：一是能源结构调整压力大，绿色产业体系亟待建立和完善。目前，以黑龙江省为例，二氧化碳年排放量在国内处于中游水平，虽然排放总量不大，但单位地区生产总值二氧化碳排放高于全国平均水平，后续面临较大的碳减排压力。2020 年黑龙江第一产业、第二产业增加值分别占经济总量的25.1%和25.4%，第一产业比重明显高于全国平均水平，并且尚未建立起较为完整的绿色产业体系，煤炭、石油等高耗能资源仍是黑龙江经济发展的主要能源和支柱，风能、水能、太阳能等清洁能源还未得到充分开发利用，能源结构过于单一，未能实现多元化的优化调整［10］。所以受“双碳”约束，像黑龙江这样的煤炭资源大省痛点会更多一些，弯要转得更急一些，在低碳转型过程中一旦传统路子走不通，高碳能源消耗经济发展模式带来的急刹车风险将不容忽视。二是经济社会发展增加能源消耗，碳减排压力随之增大。近年来东北地区城镇化水平显著提高，一些重大工程项目和新型基础设施建设加速推进，由此所带来的碳排放压力也将随之加大，因此可以看出，在加快东北地区低碳经济转型过程中，能源增长需求与减排降碳压力可谓是同时存在。三是“双碳”目标的实现缺少强有力的科技支撑。碳中和是科技创新的竞争，双碳目标的实现需要科技创新的有力支撑，然而目前东北地区低碳技术创新能力依然较为薄弱，还未建立起低碳科技创新体系和人才培养体系，绿色低碳领域基础科学研究亟待加强。四是碳达峰、碳中和政策制度体系尚未建立。碳达峰、碳中和是一项庞大且复杂的系统性工程，需要通过法治化、制度化、标准化的方式确保“双碳”工作的连续性、稳定性、可持续性。但是，东北地区在推进实施“双碳”战略过程中，至今依然缺少专门的法律法规和政策措施，既未有针对“双碳”目标出台相关行动方案或路线图，也没有针对不同的行业领域分门别类地制定节能减排措施或标准，在缺少相关法律政策的指引和支持的情况下，一些低碳减排措施往往面临无法可依的困境。因此，在东北地区亟须加快构建碳达峰、碳中和政策制度体系，切实保障“双碳”工作的依法规范有序进行，为“双碳”目标的顺利实现提供有力的制度支援。

第二，经济结构失衡，体制机制僵化。东北地区作为老工业基地，也是国企较为密集区域之一，大多数都以煤炭、石油、电力、能源、钢铁、汽车制造等产业为主，但是改革开放以来，东北地区发展所面临的关键问题，就是能源产能不足、技术落后、结构臃肿、污染严重、现代服务业发展滞后、供给结构的适应性和灵活性不足等问题，目前东北地区依旧缺少有影响力的品牌和产业集群，产业结构调整依然不到位，仍存在较大的优化和提升空间。2020年黑龙江、吉林、辽宁三省国民经济和社会发展统计公报数据显示，2020 年三次产业增加值占地区生产总值比重，黑龙江省为25.1 ∶25.4 ∶49.5，吉林省为12.6 ∶35.1 ∶52.3，辽宁省为9.2 ∶37.4 ∶53.4，可以看出，第一、第二产业在东北地区生产总值中的占比仍然较高。正是因为国有经济比重高、民营经济比重低，现代服务业发展缓慢、资源密集型产业过剩、市场体制机制僵化等因素影响，传统工业发展受到制约并且太过单一化，所以才会导致东北地区经济发展相对滞后和人才流失严重，进而引发适龄人口生育意愿偏低、人口老龄化加重等现象。

第三，大城市分布过于分散，缺少都市圈集聚效应。据统计，2020 年东北GDP 仅占全国GDP总量的5%，在近年全国陆续新出现多个万亿GDP 城市的情况下，东北还未有一个城市GDP超过1 万亿元。现在很多年轻人都想去大城市发展，而东北大城市不仅数量较少，而且分布也较为分散，尚未形成类似于珠三角、长三角、京津冀的集中化都市圈，都市圈往往意味着能够为年轻人发展带来更多机遇，使年轻人获得更好的发展，这对创业和就业初期的年轻人而言更是如此。当前，东北大城市分布太过分散，缺少都市圈集聚效应，这势必会影响年轻人就业和创业流向，导致各类人才向其他都市圈大量转移，越来越多的年轻人不愿再留在东北发展，年轻人口外流也因此成为东北地区人口老龄化现象日益突出的主要原因之一。

第四，社会保障体系不完善，城乡资源分配不均匀。目前，东北地区社会保障体系还未能覆盖全体公民，特别是广大农村地区老年人的养老保障水平依然较低，这种由城乡发展差距引发的社会保障差距，使得一些东北乡村区域未能享有国家所给予的社会补贴政策，加上近些年通货膨胀的压力，使得相较于东部沿海经济较发达地区，东北地区农村养老金对老年人的保障程度不足、社会保障覆盖面小、保障水平低，这也是引起东北地区人口外流和人口老龄化现象加剧的主要原因。另外，随着东北地区老年人口增长迅速，越来越多的老年人选择入住养老机构，甚至部分地区出现了养老机构供不应求的状况，特别是乡村地区无论是养老机构数量还是服务质量都十分欠缺，这在一定程度上体现了东北地区城乡资源分配的不均衡。以黑龙江省为例，截至2018 年，全省老年人口748.4 万，人口占比为19.8%，设有养老机构2 000 余所，共计床位近15 万张，也就是说在黑龙江省仅有2%左右的老年人口能够分配到一个养老床位，这显然低于国家所要求的3%～5%标准［11］。所以，在养老机构数量上，东北地区目前尚无法满足其老年人口增长的数量和速度，面对日益严峻的人口老龄化问题，东北地区养老机构的整体数量、服务质量、城乡分配等方面都亟待完善和提高。

第五，养老模式落后，养老金收不抵支。在东北广大农村地区，很多老年人的生活保障仍然主要依附于家庭，“养儿防老”仍是主要的养老观念，很多农村老人主要依靠自己的积蓄来维持生活，或者继续参加劳动来获得报酬，直至劳动能力的完全丧失，养老模式落后是东北地区人口老龄化现象中的突出问题。另外，养老金收支不抵问题亟待解决。东北作为新中国重工业基地是贯彻计划经济制度最为彻底的地区之一，其中国有企业和集体企业所占比重较大，因此东北国有企业退休人数较多，一些地方预备的养老保障金根本无法承受所支出的庞大金额，从而出现养老金收不抵支的现象。具体来说，一是近年来东北地区经济下行明显、转型发展压力大是影响养老金积累的决定性因素；二是从全国范围来看，东北地区平均工资水平偏低使得退休人员所享有的红利和收益十分有限；三是由于经济发展落后、人口红利减少，东北地区政府财政收入近年来下降明显，本应由政府财政扶持的养老保障金随之减少，一方面养老保障金累计不足，另一方面所要支出的数额庞大，于是出现了收不抵支的现象。

第六，老年人社会保障法治建设滞后，养老服务供给缺乏相应法律依据。截至目前，在东北地区还没有形成一套专门用于老年人社会保障的法律制度体系，包括较为完善的基本养老制度、养老保险制度、养老金制度、补贴保障制度、生活救济制度等，现仅是制定出台了与老年人社会保障相关的条例、意见、通知或规定，整体法律位阶较低且缺少权威性、有效性、稳定性、可预见性，并且各项法规之间也没有建立起必要的规范衔接机制，养老领域法律碎片化现象也较为严重。现实中由于缺乏相应的法律依据，很多老年人社会保障措施无法付诸实施，老年人社会保障法治化程度低、法律法规缺失、法律规定不明确、无法可依和有法难依成为当前东北地区养老保障水平较低的重要原因。

第七，传统思想观念亟须转变，优化营商环境迫在眉睫。营商环境问题一直是困扰东北地区经济发展的主要因素，也是导致人口外流和人才流失的主要原因，当前东北地区营商环境存在的主要问题：一是受传统观念和封闭体制的影响，思想保守、观念落后、缺乏创新，现在东北地区“官本位”的思想以及政府部门间的行政壁垒依旧普遍存在，政府各部门间条块分割现象较为严重，政务服务的质量和效率都有待提高；二是一些地方政府与市场、政府与企业间的关系存在严重错位，在市场准入、平等竞争、执法环境等方面问题较多，严重影响本地区招商引资和经济社会发展，对此需要进一步理清政府与市场和企业间的关系，通过深化“放管服”改革优化营商环境以增强东北地区的市场活力和竞争力；三是面对东北地区经济寒冬来袭，一部分干部群众情绪低迷，创新进取心递减，部分官员甚至出现了“躺平”现象，思想启蒙和文化再造是影响东北全面振兴的瓶颈和前提，因此亟须解放思想，充分理解思想启蒙和文化再造对东北全面振兴的重要性，可以借鉴长三角、珠三角等地区的有益经验，培育敢为人先的创新精神和诚实守信的契约精神，为新时代东北全面振兴提供强大的精神动力和思想保证；四是在打造法治化、国际化、便利化的营商环境过程中，东北地区还未能充分发挥自由贸易试验区“先行先试”的制度创新优势，①2017 年辽宁自贸试验区获批，2019 年黑龙江自贸试验区获批，但这两个自贸试验区的开放高地效应至今并不明显。另外，东三省现有56 个口岸，但这些口岸带动的进出口贸易量现仅占全国的2.9%。因此在改革试验中需要国家给予东北自由贸易试验区更多自主改革权限，通过“权力下放”减少不必要的行政审批程序，以激发东北自由贸易试验区改革创新活力，更好地引领和推动东北地区营商环境建设。

四、实现东北地区低碳经济转型和高质量发展的政策建议

第一，从国家层面推动东北地区“低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区”建设。建议由国家层面尽快制定出台《支持东北地区建设低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区的方案》，通过“方案”，一方面以“总体规划”文件的形式确立东北地区“低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区”设立的基本原则、主要宗旨和根本目的，将东北地区“低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区”确立并上升为一项国家战略，以此“方案”为基本依据从国家层面指导、引领和推动东北地区低碳经济转型和应对人口老龄化；另一方面，以《支持东北地区建设低碳经济转型和应对人口老龄化先行示范区的方案》为基础性纲领统筹东北地区有关低碳经济转型和应对人口老龄化的各项政策和法律法规，在此框架下完善相关政策法规和规范制度，打造统一协调、系统高效的“低碳经济转型和应对人口老龄化”政策制度体系，为东北地区低碳经济转型和应对人口老龄化提供系统、全面、有效的制度保障。

第二，积极融入国家“双碳”战略，加快低碳经济转型发展。实事求是地讲，越是老工业基地，其结构调整、转型升级和技术改造的任务越是艰巨，越是以重工业为主体的工业体系，其所面临的碳减排和碳中和的任务越是艰巨，东北地区在推进经济中既要统筹全面振兴发展问题，也要积极谋划碳减排碳中和问题，要将碳达峰、碳中和工作全面纳入东北经济转型发展规划之中。面对这些挑战，需要及时采取行之有效的政策措施：一是调整以煤为主的能源结构。对此需要充分发挥东北地区的地理资源优势，重点开发天然气、风能、水能、潮汐能等新型清洁能源，将清洁能源资源转化为电力资源，并以能源结构调整为契机带动东北装备制造业的转型升级。二是从“十四五”规划来看，为适应新能源发展要求，中国将加快电网设施的智能化改造和智能微电网建设，这为东北电力电网改造升级提供了新机遇，东北需要把握此新发展机遇，加快形成新型电力装备的自给自足。同时，考虑到东北核电发展已经具有了较好基础，将来可重点发展核电力装备和输变电工程与技术装备，这也是一个新的发展空间；三是优化和升级偏重的产业结构。虽然近年来东北重工业比重有所下降，但重工业部门仍是最大的能源消耗部门，也是碳排放的主要部门，所以优化偏重的产业结构是实现“双碳”目标的重要抓手，对此可利用以数字化为代表的现代技术来改造传统产业，通过发展数字经济加速东北地区低碳经济转型升级。四是发展绿色低碳环保循环经济。由于传统老工业基地采取较为粗犷的旧发展模式，当前绿色低碳环保循环经济模式对于东北而言仍存在较大的发展空间，因此可延长循环经济产业链，将一些工业废弃物进行资源化的可再生、再利用，通过打造循环经济产业链构建东北地区企业发展新格局。五是重视提升节能和能效的关键作用。“双碳”目标的最低成本路径：一方面是要坚持实施能源消费的双重制度，即坚持严格控制能源消耗强度和科学调控能源消耗总量，将降低能源消耗强度和碳排放作为衡量地区高质量发展的重要指标；另一方面，要高度重视提升终端用能的效率，在工业、能源、建筑等领域开展脱碳技术示范，在工业生产各个环节推动节能降碳，以便为未来产业发展拓展新空间。与此同时，东北地区还可充分利用森林资源优势，开展实施碳捕获、碳吸收和碳产权交易，为国家相关领域改革“先行先试”；六是推动实现碳达峰、碳中和必须依靠技术创新和重大技术突破，而关键技术大致可分为三个层次。第一，是电气化技术，电气化是终端能源消费的主要方向，因此要推动智能电网、储能技术的科技进步与创新，倡导新能源汽车的使用与普及等，以此带动东北地区新能源产业的发展。第二，需要在电气化领域通过新型燃料替代以实现深度脱碳，将绿色氢能、生物质能、氨能等新能源应用于工业、交通、建筑等领域，推动脱碳技术创新发展。第三，重点发展捕碳技术，主要包括碳捕捉、碳捕集、碳封存等技术，为此需要培养和留住更多专业性技术人才，将低碳技术更好地转化为生产力。

第三，打造碳金融先行示范区，为“双碳”目标提供便利金融服务。“双碳”目标的实现需要金融体系提供必要的投融资支持，东北地区的碳金融创新发展是加快实现低碳经济转型的关键，需要采取与东北地区产业特点相适应的碳金融政策支持：一是政府部门需推动完善适应气候目标的碳金融制度、行业标准和市场机制建设。完善碳金融制度与标准建设，既是实现碳金融业务良好发展的重要保障，也是防止在国际市场竞争中受制于人的必然要求。中国适应气候变化目标的碳金融制度与标准尚未形成独立完整的体系，国家层面正在紧锣密鼓地推进，东北地方政府和监管部门也要主动强化碳金融制度与标准建设。二是金融业要重点支持低碳技术研发的资金需求。东北传统行业的低碳转型必然需要技术支持。未来能否真正实现零碳排放，很大程度上将取决于碳捕集、碳利用、碳封存、氢能存储、核能研发等核心技术的突破，掌握核心技术成为提升国际竞争力的关键。东北地区高校和科研资源丰富，在推动低碳技术研发方面大有可为。对于金融行业而言，需要承担起支持科技自强、科技兴国的重任，重点支持东北地区低碳技术研发与创新需求。三是金融机构需妥善处理好东北高碳类客户的转型和退出，做好风险防控。推动东北地区高碳行业平稳转型，是东北碳金融发展的关键。以推动东北地区高碳行业平稳转型为目标，为了更好地服务这类客户实现低碳转型，银行等金融机构应建立专业团队，深入了解不同行业的周期规律、资源禀赋和技术特征，分行业、分领域制定转型时间表和路线图，提供专项资金支持其改造升级，并将碳减排情况作为授信依据。对于在转型过程中面临淘汰或退出风险的客户，要提前做好压力测试、风险评估和有效的风险管控，并建立风险隔离机制，以防止单一高碳行业客户退出风险在产业链上的传导，以实现碳金融服务创新与市场监管的协调发展。

第四，持续优化产业结构，推动经济高质量发展。东北地区人口流失严重，人才吸引力不足，人口老龄化现象突出，归根结底是经济社会发展相对滞后造成的，而制约东北经济发展的关键因素在于产业结构的不合理以及传统经济发展方式的落后。为实现东北地区高质量发展，需要加快优化经济结构，大力发展新型服务业，力争向产业链上游攀升，不断增强东北地区经济的综合竞争力、吸引力、内在活力和凝聚力。东北地区目前缺乏新兴产业、高端产业、高附加值产业、资本科技密集型产业，经济结构中国有企业占比较高，民营企业占比较少，尤其是欠缺龙头骨干民营企业，潜在市场活力还有待激发，因此需集中发展新型服务业以加快东北地区产业结构升级，同时培育一批具有代表性的龙头骨干民营企业，以在东北新产业、新业态、新商业模式发展中发挥引领示范带动作用。为此建议如下：

一是重点发展生产性服务业。目前，东北服务业发展相对滞后，低于全国平均水平2～5 个百分点，不过这也是东北经济转型发展和优化产业结构的新的增长点，加快服务业发展尤其是为现代制造业发展提供支撑的生产性服务业，应该成为东北培育新型业态的主力。二是要适当放宽政策束缚、完善相关规章制度、改革行政管理模式，对本地企业给予更多自主管理运营的权限和空间，减少不必要的行政干预，同时推动各类要素的市场化、资产化，尤其是土地要素的市场化、资产化，通过发挥土地资源优势，盘活土地资源利用，改变现行僵化的土地制度，助力实现东北生产要素的优化配置［12］。三是进一步加强农业规模化生产，实行国营农场改革，通过完善经营管理争取扭亏为盈。鉴于农作物种植本身收益率较低，粮食生产不宜过多采取合作化形式——即简单的生产方式不宜采取复杂的组织形式，但可以试行农业生产服务合作化、农村供销合作化、农村金融合作化，为东北农业规模化生产提供更加丰富和优质的社会化服务。四是主动对标以CPTPP 为代表的新一代国际高标准经贸规则和要求，加快东北地区国有企业改革，做好混合所有制改革试点工作，加快完善企业治理结构和市场化经营机制。五是采取灵活所有制形式，优化企业比例结构，支持和鼓励发展民营经济、家庭农场和农业企业，特别是要重点培育一批具有代表性的龙头骨干民营企业，能够以新技术、新业态、新模式赋能传统产业，在激发东北地区潜在市场活力的同时，引领和带动东北经济高质量发展。

第五，落实鼓励生育政策，改善人口年龄结构。调整生育政策是改善东北地区人口结构比例最为直接有效的办法，也是最根本的供给侧结构性改革。对于东北地区人口老龄化问题而言，生育水平是影响东北人口结构变动的最主要因素，所以建议在东北地区实施鼓励生育的政策方针，让生育权回归家庭自主，在国家“三孩政策”基础上探索试点全面开放生育限制，同时构建鼓励生育政策制度体系，通过完善规制有效提升东北地区生育率。具体而言，一是实行生育经济补贴政策，考虑到育儿家庭的高额支出费用，对多孩家庭可给予适当的生育补助、教育补助、托育补助、房屋补贴或减免部分税费，探索构建与东北地区人口现状相适应的鼓励生育政策体系；①以德国和法国为例，在个人所得税的征收中，并不是以个人为单位，而是以家庭为单位，孩子会被计入纳税基数，生养的孩子数量越多，就可以进入更低的纳税档次，家庭的税收负担也会随之减少。二是在东北地区推广生育保险和职工基本医疗保险合并实施制度，保障职工生育期间的保险待遇不变，同时完善产假、陪假和生育奖励假制度，加强对女性劳动者在生育期间的权益保障，对于多孩家庭可通过制定出台相关政策让政府、企业与其共同分担生育成本，例如实行特定的生育税收优惠政策等，从而减少多孩家庭的经济负担。

第六，打造城市集群，创新人才政策。根据前文分析，城市分布过于分散，缺少大城市和集中化都市圈是东北地区人口外流和人才吸引力不足的主要原因之一。因此建议：一要进一步优化生产力布局，重点规划建设一批大城市，特别是要在东北地区打造超大城市和国家区域中心城市，比如哈尔滨、吉林、沈阳、大连等，吸引人群向这些区域性大城市集中，并围绕这些中心城市做好大交通、大物流，充分发挥区域大城市的聚集效应，通过打造城市集群优化人口结构布局，带动东北地区经济结构转型升级；二要要注重发挥东北地区的沿海沿边优势，探索将大连建设成为国际一流自由贸易港，作为面向东北亚的对外开放新前沿，进一步强化对高层次人才的吸引和磁聚效应；三要在东北地区实行人才优先发展战略，制定出台具有创新性的人才政策，为高层次人才引进开通“绿色通道”，特别是要围绕东北全面振兴优先引进和发展科技创新领域急需的领军人才和高水平研发团队，可以试行特殊的“筑巢引凤”政策，加快形成包括人才落户、子女入学、配偶安置、扶持创新、安心科研在内的配套支撑体系，以高层次人才和一流科研团队助力东北全面振兴；四要探索制定实施具有激励性质的人才税收优惠政策，充分发挥税赋的经济杠杆作用，通过具有“高福利、高报酬”特点的财政扶持和税收优惠政策留住人才、吸引人才，加速东北地区由人才洼地向人才高地的转变。

第七，划转国资充实社保基金，探索实行新型养老模式。鉴于东北地区城镇职工养老保险基金入不敷出的现状，加快推进国有资本划转充实社会保险基金刻不容缓，并且在中国现有的三层次养老保险体系中，除社会基本养老保险外，还需充分发挥企业年金、职业年金和个人养老金制度的重要保障作用。与东部沿海经济较发达地区相比，东北地区社保存在大面积缺口，是中国区域经济发展不平衡的集中体现，所以要从国家层面做好统筹协调工作，平衡不同地区间的社保差异，切实保障以东北地区为代表的收不抵支地区的社保水平。为此，建议以东北地区为先行示范区，加速划转部分国有资本补充社保基金用以弥补养老金缺口，同时转变陈旧观念，积极探索包括公建民营养老院、乡镇综合敬老院、老年人日间照料中心、社区综合服务中心、社区家庭居家养老等形式在内的更加社会化、市场化、多元化的新型养老模式，通过创新养老模式构建多层次养老保障体系，以满足不同老年群体的养老保障需求。

第八，构筑多层次医疗保障体系，加强养老基础设施建设。东北地区冬季天气寒冷，很多老年人都患有高血压、关节炎、神经痛等慢性疾病。东北地区城镇医疗保险制度还未能实现全面覆盖，使得部分老年人看病无法享有医疗保险，过高的医疗费用往往给老年人及其家人带来额外负担，除医疗保险问题外，在东北一些农村地区医疗设施落后且药物紧缺，让老年人看病难上加难。对此情况，一是建议政府部门为老年人提供必要的医疗补贴项目以缓解医疗保险覆盖面不足的问题；二是建议根据东北农村地区的具体情况建设多元化的医疗保险制度和城乡医疗救助制度，例如由企业与政府共同承担社会责任，为经济状况困难的退休老人和农村老人定期提供免费医疗或体检服务，借助多方力量构建全面覆盖的医疗保障体系，同时也让东北地区老年人感受到更加温暖的社会人文关怀。

在完善医疗保障的同时，东北当地政府部门还需进一步加大财政投入以完善城乡养老服务设施，包括增加养老服务机构数量和养老床位，以及鼓励社会力量参与建设面向失智、独居、高龄、低收入老年人的医养结合型老年护理机构，同时注重合理配置和使用养老机构床位，以最大程度减少养老床位空置率，提升养老看护床位的利用率。针对东北地区人口老龄化的特殊情况，可在城镇设立社区服务站和专门的社工岗位，对老年人提供专业化社区服务，为老年人安度晚年创造条件。在乡村地区，应加快实施乡村敬老院改造工程，大力发展幸福院、养老院形式的农村互助养老服务，并且还要发挥村委会和基层党组织的组织协调作用，落实村医补助和养老政策，积极推动农村医疗队伍建设，依托农村社区、村卫生室、农家书屋等设施为老年人提供内容丰富的生活文化服务。

第九，完善养老领域法律法规，构建养老服务法治保障体系。东北三省至今还未有形成适合本地区城乡社会保障特点的养老服务法治保障体系，在应对人口老龄化问题中很多举措面临无法可依的窘境，一些养老措施的实施效率也因此受到影响。所以，需要加快完善与东北地区人口老龄化现状相适应的养老服务领域法律法规，逐步构建起包含法律、行政法规、行政规章、部门规章、地方性法规、地方政府规章在内的较为完备的养老服务法治保障体系。对此，可以合理借鉴日本、韩国、新加坡等发达国家和地区的有益立法经验，再结合东北地区的实际状况，从国家和地方两个层面针对其养老体系中的现实问题及特点制定出台相关法律法规和实施细则，率先搭建起适合东北地区的养老服务法律制度框架，以为将来养老服务法治保障体系的建立奠定坚实基础、创设有利前提。

第十，改善经济生态，优化营商环境。目前，中国针对东北全面振兴的政策过于碎片化，其中中央政策应重点调节跨区域的且需要由中央政府出面协调解决的重大问题，对于一些特殊地区具有特殊政策含义的措施可适当减少干预，赋予地方政府更大的改革自主权，充分发挥市场的资源配置和调节机制作用。当下，东北作为中国一个特殊且发展相对滞后的地区，需要中央政府配备必要的政策来予以支持，包括人才鼓励政策、产业转型政策、税收优惠政策等。具体而言，一是重点改善东北地区营商环境，东北人情文化偏重、商业文化不足，需要当地政府予以适当引导，着重维护和培育商业文化，减少人情文化对商事活动的影响，着力打造公开透明、公平公正的营商环境；二是推动商事活动的公开、便利、透明，重点加强公共资源交易信息化建设，推广实施电子化、信息化交易，尤其是重大招标项目全流程电子化交易，以此减少人情文化对商事活动的干预，进一步优化东北营商环境；三是东北全面振兴需要在更大的战略框架下来统筹考虑，为此需要尽早制定和规划环渤海大湾区战略，并以此带动和辐射东北乃至整个北方地区经济社会发展，相关战略基础性研究可及早谋划、提前进行；四是充分利用自由贸易试验区，继续做好东北亚开放“文章”。营建国际一流营商环境，要充分利用好自由贸易试验区“先行先试”的制度创新优势和“一带一路”倡议所带来的国际经贸合作新机遇，①以“一带一路”倡议为例，欧亚大陆桥实际上主要是通过东北方位的满洲里和内蒙古二连浩特联通西伯利亚和欧洲。具体来说，在“一带一路”倡议下，中欧铁路异军突起，现已形成“东中西”三个通道和四个出口，其中两个出口在东北方位，便是内蒙古二连浩特和靠近黑龙江的满洲里，另外两个出口则是在新疆阿拉山口和霍尔果斯方位。然而，自“一带一路”倡议提出以来，中欧铁路运输总量虽然实现了数十倍的增长，现已达到每年1.5 万次专列和75 万集装箱的运输量，但其中90%的中欧铁路运输增量都表现为新疆的阿拉山口和霍尔果斯两个口岸，东北方向的内蒙古二连浩特和邻近黑龙江的满洲里则增量相对较少。由此可以看出，截至目前，中欧铁路东北大通道还未借助“一带一路”倡议发挥出自身优势进而实现快速发展，未来还存在着较为广阔的发展机遇和空间。通过赋予东北自贸试验区更多改革自主权，打造新时代改革开放新高地，以制度创新引领和带动东北地区营商环境建设，借助自由贸易试验区这一有力战略支点和“一带一路”倡议重大机遇，全面扩大区域对外开放，加强与日本、韩国、俄罗斯等周边国家和地区的经贸交流与合作，加速推进东北亚区域经济一体化进程。