基层治理“疲态”与治理效能提升策略

郭 钰，韩占东

(华北理工大学 国际教育中心，河北 唐山 063210)

基层治理是推进我国治理体系与治理能力现代化的应有之义。随着我国经济社会的转型，社会结构日趋复杂化，人民利益诉求多元化，我国基层治理步入了“新常态”，也面临着新困难、新风险、新挑战。当前，基层治理过程中出现的“疲态”已然成为不争的事实，制约着基层治理的健康与可持续发展。

一、基层治理“疲态”之表征

(一)治理情绪低落与治理动力薄弱

作为人性中最重要的情感资源，情绪是基层治理者永葆冲劲、干劲、闯劲的动力基础，也是增强存在感、满足感、获得感的情感源泉。美国学者Maslach与Jackson通过实证研究与分析工作倦怠量表得出，职业倦怠体现在情绪耗竭、非人格化、成就感低下三个维度，其中情绪耗竭是核心要素，如若基层治理行为主体出现持续性的情绪低落、情绪消沉、情绪衰竭，一方面会引发头痛、呼吸困难、消化不良、免疫力低下等生理疾病；另一方面会诱发疲惫、压抑、彷徨、无奈等心理痼疾。亚健康的身心状态则必然消耗工作热情，折损工作激情，丧失工作活力，进而降低基层行政运作与基层治理中的行为倾向和行动逻辑，削弱治理动力，减弱职业“拉力”。

(二)治理态度消沉与治理行为慵懒

工作态度是个体对于基层治理形成的固有的、稳定的、持续性的思维逻辑和心理倾向，治理态度消沉与冷漠也对基层治理主体的行为逻辑带来了严峻的考验。由于基层治理是公益性、无偿性、志愿性的过程，因而行为慵懒则是长期处于“疲态”的基层治理行为主体无法回避的现实。实践中，“慵”体现在工作责任感、使命感、荣誉感缺失，具体表现在人浮于事、消极怠工、得过且过；“懒”体现在战略观、整体观、大局观薄弱，具体表现在墨守成规、安于现状、经验主义，这也引发了政策落实不到位、利益协调不顺畅、治理效力低下等基层治理“失灵”。

(三)治理认同感降低与治理成就感阙如

基础性、周期长、制式化的基层治理过程再加上基层治理环境的艰苦性与复杂性的双重考验，基层治理行为主体容易产生焦躁、烦闷、厌恶等情绪，致使治理认同感降低。实践证明，基层治理行为主体对于治理地位、性质、过程的认同感降低乃是治理疲态的诱因。基层治理成就感阙如的原因在于：一方面，事无巨细的工作使得个人产出无法得以精细化和精准化地衡量或量化，致使基层治理人员产生悲观、痛苦、失落的情绪；另一方面，由于组织内部环境、结构、资源不完善、不协调、不均衡，影响基层治理行为主体提升自我效能而无法增进治理满足感、获得感、成就感。

二、基层治理“疲态”之缘由

(一)行政体制的压力

第一，科层制官僚体系束缚。在当前“一元主导、多元共治”的权威模式下，传统的“自上而下”的科层制行政体制决定了上级乃至中央的政策命令须逐层、逐级、逐步传达至基层政府。这不仅严重挫伤了基层治理的自觉性、自主性、首创性，也致使基层治理面临空心化、分散化、碎片化的现实困境，迫使基层治理和以“自由、平等、协商、合作”为精髓的现代治理过程背道而驰。因此，“官僚主义”、“形式主义”、“形而上学”等思维模式和行为逻辑就成为“非人格化”行政体制的必然产物，也在一定程度上形成了基层治理疲态产生的根源。

第二，治理权责掣肘。承担业务范畴与履行职责边界的明确性、平衡性、协调性是基层治理良性、健康、可持续发展的重要基础。实践中，由于基层治理中尚未出台形式正规、内容完备、程序合理、运行有序的权责规划政策和实施方案，因此，容易产生权责模糊、矛盾、冲突、对立、异化现象。学者Robbins认为，繁重、复杂、琐碎的工作负荷与职责或权责对立冲突都在一定程度上增强员工的压力和不满。由于监督机制匮乏与奖惩机制不完备等因素的制约，自我懈怠、自我消耗、自我逃避等基层治理疲态现象无法避免。

第三，竞争与激励机制匮乏。当前，面临“强压力、轻激励”的基层治理现实，基层治理行为主体不能有效激发内在动力以致产生“疲态治理”。究其原因，主要表现在三方面：一是基层治理行为主体的录用、考核、晋升全过程由基层系统内部运行，缺乏广泛、公开、公平的外部竞争机制保障实施，无法从根本上体现竞争的明确性、规范性、系统性。二是根据我国《公务员法》之相关规定，稳定性、制式化、严密性的基层治理行为主体身份、工作性质、职级工资制度很难激发基层治理行为主体的工作热情。三是行政化、主观性、狭窄性的晋升模式与缺乏法治化、制度化、体系化的激励机制也在一定程度上弱化了激励的权威性、威慑性、实效性，导致基层治理行为主体的疲态和倦怠。

(二)社会环境的制约

第一，基层治理社会结构变迁。改革开放以来，国家与社会关系的转变、经济社会的转型、权威力量的放松和社会力量的蓬勃发展也使得基层治理在与其碰撞、对接、妥协的过程中形成了全新的、动态的、平衡的协调关系，也形成了广角度、多元化、全方位的社会结构变迁，这种变迁体现在价值理念、利益集团、秩序结构诸方面：价值理念的转换与变革增加了利益整合与利益增进的难度，利益集团的分化与扩张凸显了利益协调与利益补偿的要旨，秩序结构重置与重组强化了治理技术革新与模式再造的价值。因而社会结构变迁过程中的新问题、新风险、新挑战、新要求，也是基层治理行为主体产生疲态与倦怠的基础。

第二，基层治理社会基础薄弱。党的十九届五中全会提出，要着力强调社区建设，不断推进社会治理重心下移。近年来，我国基层治理的基础依然薄弱，治理效率和治理效益亟待完善，治理质量与治理绩效有待提升。这是由于：一方面，我国东、中、西部基层治理中的资源禀赋、资源分配、资源供给差距凸显，并有进一步扩大的趋势；另一方面，由于所处立场、参照视角、观念认知等因素的影响，基层治理主体的行为并未得到公众的支持、肯定、认可、赞同，特别是在基层脱贫攻坚、征地拆迁、社区建设、物业管理等方面，一些基层治理主体遭受不必要、不公正、不合理的舆论压力、攻击指责、处分处罚，迫使其丧失工作热情、动力、活力，诱发治理疲态与倦怠情绪。

第三，基层治理社会期望值过高。作为社会治理的核心要件，基层治理行为主体既是政府部门的“代言人”，又是公众利益的“守护神”。一方面，当社会公众利益与政府部门利益发生矛盾冲突或相背离相悖反之际，社会公众寄希望于基层治理主体以社会公众为立场，维护、捍卫、增进其实际利益，进而发展政治、经济、文化、生态等综合利益；另一方面，随着政务信息网络化、公开化、透明化与政务监督的多极化、多样化、多元化，社会公众有权通过批评、检举、申诉、控告等途径实现对基层治理行为的监督。事实上，社会公众对于基层治理主体的期望有赖于合理的基础，过高期望则会由于身心俱疲而产生职业倦怠的心态。

(三)个体干预的失灵

第一，自利性思想的桎梏。自利性思想是指基层治理行为主体以本部门或以个人利益为出发点和归宿的思维逻辑。实践中，自利性思想体现在仕途期许过盛、仕途追求过度、仕途攀比严重。因此，受领导职务的渴望、领导权力的诱惑、领导职位的企盼等自利性思想桎梏，一些基层治理行为主体容易产生心理扭曲、心态失衡、盲目焦虑等心理“痼疾”，故而面对工作压力缺乏坚守力量，选择回避、逃避、得过且过的倦怠情绪或心态。

第二，角色定位模糊。学者Chemiss提出：“在工作情境中，角色结构模糊与工作压力和工作负荷呈正相关，”即角色模糊、角色冲突、角色异化的程度愈高，组织行为个体的工作压力、负荷、倦怠愈深。如前所述，由于社会结构的变迁，“行政性”的基层治理格局愈加不能满足和适应自治权力、自治空间、自治需求日渐扩大的基层治理新趋势。这也引发基层治理行为主体实践中的角色冲突、越位、错位现象，故而影响公信力与工作效率，产生治理疲态与倦怠情绪。

第三，职业发展规划匮乏。当前基层治理队伍“金字塔”式的刚性结构与职业发展的不确定性之间的矛盾迫使基层治理行为主体长期处于迷茫、焦虑、失落中，缺乏系统规划与设计本职工作的热情和动力，未能真正悦纳、融入、投身于基层治理实践并构建美好职业愿景以强化基层治理的价值、意义、品位，部分行为主体甚至将基层治理工作视为“跳板”、“中转站”、“过路桥”。因此，基层治理结果无法得到公众普遍认可与赞同，最终会在治理实践中表现出逃避、拖拉、懈怠的态度。

三、提升基层治理效能之创新策略

(一)优化基层治理内部机制

第一，革新人员遴选机制。根据2019年11月29日中共中央政治局会议修订通过的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》之相关规定，人员遴选实践中，要在明确编制需求、规范编制标准、精确编制数量的基础上，彰显公平、公开、竞争、择优内涵价值，落实人员分类选拔、分类管理、分类晋升制度，规范选拔标准、选拔程序、选拔过程，全面实施“聘任制”与“轮岗制”，增强人员交流与流动力度，激发基层治理行为主体的热情与动力。

第二，完善竞争激励机制。一是要打破不规范、人为干预、行政色彩浓厚的奖励机制，通过优化晋升路径，提升晋升标准，拓宽晋升渠道，扩大晋升范围，创新晋升模式等途径建立竞争机制；二是要强化内在激励力度，培育基层治理主体的责任感、荣誉感、价值感与成就感，提升个体知识层次、业务水平、创新能力；三是建立以家庭、组织、社会为核心元素的精神支持系统，通过政府官网、政务微博、微信平台、新闻媒体、社会舆论等途径对工作认真、表现优异、成绩突出的个人予以奖励、表彰、嘉奖，激活奋发向上的进取意识，防止和抵御疲惫与倦怠情绪。

第三，创新绩效考核机制。要根据《关于进一步从严管理干部的意见》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，创新基层治理行为主体的绩效考核机制。首先，要明确基层工作性质、合理确定考核标准、规范绩效考核依据、科学设置考核权重，切实将基层治理的每一项任务得以考核。其次，要进一步加大对基层治理关键岗位的考核力度，构建科学性、可行性、可操作性的绩效考核指标体系，积极探索综合化、多元化、网络化的绩效考核方式。最后，强化党组织、人大机关、行政机关、监察机关群团机关党组织在绩效考核中的规范、监督、约束功能，确保绩效考核的准确性、真实性、完整性。

(二)培育基层治理外部力量

第一，提升社会组织参与质量。作为基层治理的“助力器”与“稳压阀”，社会组织自身参与质量的有效提升对于提升基层治理效能具有相当的裨益。一方面，社会组织要依据2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》为依据，创造、完善、优化社会组织资源平台，搭建基层政府与社会组织的沟通桥梁，助力基层治理行为主体拓宽视野、丰富工作内涵、改善治理取向；另一方面，社会组织要冲破行政藩篱、利益固化、人员异化等现实困厄，强化对于基层政府的观察、调研、监督力度，早预防、早发现、早应对基层治理中出现的疲态或倦怠情绪，推进基层治理形成高质量发展的新格局。

第二，增强企业参与效力。基层治理实践中，应充分发挥企业在推进基层治理健康可持续发展中的价值功用：一是要在党的领导下，以实现社会共同目标、满足共同需求、增进共同利益为发展愿景，充分发挥企业骨干带头人的引领作用，进一步完善和优化组织架构和价值功能，建构企业基层治理联席会议，履行协商议事和评议监督职能。二是要强化企业社会责任，通过形塑议题、调查研究、对话协调、政策执行、项目评议、效果监督等程序实现与基层政府资源互通、组织互联、任务互动、功能互补，增强企业参与社会性、地区性、公益性、群众性的基层治理效力，进而完善基层治理体系，提升基层治理效力。

第三，扩大公民参与力度。党的十九届五中全会提出，要在坚定不移发展民主政治的基础上，积极扩大公民参与政治力度：一方面，通过培育公民社会、公民精神、公民文化，形塑、保持、维护公民与基层政府之间的信任关系，营造公民参与基层治理良好的社会氛围；另一方面，应建立一整套系统性、规范性、可行性的公民参与基层治理法律法规，明确与详细说明公民参与基层治理的权利与义务，保障公民参与行为有法可依，同时要建构表达机制、回应机制、咨询机制、协调机制、监督机制，保障公民参与基层治理的真实性、科学性、有效性，为提升基层治理效力奠定坚实的社会基础。

(三)重塑治理主体价值取向

第一，树立主体理性观念。习近平总书记提出，“基层治理人员要耐得住寂寞，守得住初心，才能坚定站在人民群众的立场，才能协调好人民群众的根本利益，才能做到'痛并快乐着'，而不会患得患失。”这就要求，基层治理行为主体应树立理性观念，不仅要在实践中培育综合治理和源头治理的全局观，也要型塑系统治理和协同治理的大局观，还要发展认定事物、尊重规律、明辨是非的价值观，并以此作为基层治理思维、价值取向、行为选择的重要依据。同时，应充分认识到基层治理的公益内涵和公共部门的公共精神，将其内化为一种信仰，一种追求，一种观念，一种心态，并作为自觉抵御疲态与倦怠情绪的思想武器，推进自身时刻保持治理的内在需求、精神动力、热情活力。

第二，明确主体发展规划。作为基层治理系统的重要细胞，行为主体不仅要通过丰富专业知识、增强业务水平、发展创新能力提升治理责任感、使命感、荣誉感，而且要通过明确主体发展规划和设计发展目标激发起积极性、主动性、创造性以提升治理效能。一方面，行为主体要进行全面性、系统性、客观性的“自我体检”，逐步增强自尊心、自信心、自强心，为合理规划个体发展目标建立坚实的精神基础。另一方面，要建构战略性、系统性、科学性的思维模式，运用大数据，SWOT、Web2.0等技术工具明确工作性质、探析发展前景、规划发展愿景，并将其归依于基层治理的战略目标，从而焕发行为主体积极进取和乐于奉献的精神品格，有效抵御治理疲态与倦怠。

第三，强化主体心理建设。基层治理行为主体的心理建设愈加引发全社会的关注。强化基层治理行为主体心理建设应从两方面入手：一是营造浓郁的治理文化，积累、凝练、筛选出一整套完整的治理文化乃是引导行为主体型塑优良作风、完善人格品格、规范行为逻辑的“灵魂立法”。通过整合现有资源，营造“侵入式”的治理文化，创造正向、健康、公正的学习、工作、发展环境。二是要通过开展专家讲授、心理健康服务、心理疾病救助等活动强化自身心理能力训练，运用政务平台、手机APP、“心理云”等现代技术手段跟踪、监测、评估，便于基层治理行为主体调试、调整、矫正自身心理健康和思想情绪，时刻保持乐观、积极、进取的工作态度。