新冠肺炎疫情影响下政府应急信息管理机制研究

丁荣嵘，鲁 敏，韩彩欣

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

新型冠状病毒肺炎，简称“新冠肺炎”，是迄今为止人类历史上六次进入全球卫生紧急状态中最为严重的一次，世界卫生组织将此次疫情定性为重大流行病。截至2021年4月20日，全球共报告新冠肺炎累计确诊病例超过1亿4千万例，死亡病例303万多例。由于处在高科技广泛应用的信息时代，信息技术的普及改善着人们的生产生活，但由此产生的“信息疫情”(infodemic)却加速了信息传播过程中不实信息和错误信息的蔓延，一定程度上造成了群众的身心压力，甚至加重了政府的管理难度。新冠肺炎疫情期间，群众居家隔离，得知外界消息的途径基本上局限于网络、社交媒体、数字媒体以及电视和广播等。所以，政府应急信息管理机制的效用在疫情防控期间显得尤为重要。为进一步发挥政府应急在管控“信息”与“疫情”中的作用，对政府应急信息管理机制进行分析，并尝试提出这一机制的改进策略。

一、新冠肺炎背景下信息传播的特点和相关研究

(一)信息传播新特点

相比于SARS疫情，新冠肺炎疫情正处于信息时代，文本传输速度大幅度提高，文本规模庞大不可同日而语。江苏佳(2020)在对新冠肺炎疫情中应对谣言传播分析中指出，可以从民众认知和政府公开信息角度对辟谣机制进行创新。徐剑等(2020)应用SEIR模型模拟“信息疫情”在社交网络中的传播机制，并分析了重要节点扩散情况的改变。张超、黄文森(2020)分析了在新冠肺炎疫情期间“信息疫情”发生的原因和特点，从个人、政府、媒体等角度进行路径分析。王斌(2021)通过分析理论和案例，将“信息疫情”划分为不同的类型，指出建立疫情防护信息安全网需要将“信息”“疫”和“情”联系起来[5]。张帅等(2021)利用Python语言的爬虫程序分析了信息疫情影响之下网络虚假信息的传播特点与规律，并分析了不同传播阶段中来源和主题存在差异[6]。对文献整理后可以总结出以下几点信息传播特点。

1.传播速度指数化

以往瘟疫发生时，由于社交媒体的发展并不完善，谣言的传播主要依靠群众口耳相传，或者相对官方的具有专业过滤机制电视、广播和报纸，传播范围一般局限于疫区，或者随着疫情传播而扩大。但在信息时代则有所不同，网络中的每个人都有权利发声，不真实的消息可以在短暂的时间内迅速传遍社交网络，传播速度远远大过病毒疫情的传播。举例来说，疫情期间有一个说法叫“双黄连口服液可预防新冠肺炎”，大家在社交媒体中得知此消息并信以为真，该药物被疯狂采购一空。当假消息得到认可，指数式的传播反而将真实可靠的消息淹没。

2.传播数量规模化

回顾20世纪90年代，网络发展突飞猛进带来了“计算机病毒”、“媒体病毒”，病毒式的传播不仅能突破国别的限制，更能在实际生活和虚拟世界中交互，成为全球范围内各种事件的放大镜。21世纪以后，数字网络成为信息传媒的新载体，社交媒体变成各路信息传播新沃土，加之信息可被复制、被分享、被参与的性质，网络和现实中消息鱼龙混杂，形成了庞大的数量体系。截至2020年10月，全球社交媒体用户增至41.4亿，如此巨大的用户群体遇到类似的突发事件，必然会出现虚假信息并迅速形成跨区域传播的现象。

3.传播效果疫情化

“信息疫情”发生的背景正是现实生活中存在的“病毒疫情”，与病毒感染的传播相似，呈现分段演进的规律，与疫情各阶段相伴随。信息能够引导人们的行为，错误信息也会导致公众采取错误的行为方式，从而加重防控难度。谣言是信息被拆解的产物，比真实信息更容易博人眼球，传播更为迅速。

4.传播现象人际化

相比于无指向的传播，在此次疫情中，还存在着以人际关系为纽带的传播现象。由于人们之间的相互信任，熟人间更容易产生共鸣情绪，判断是非的能力就会随之下降。例如，谣言的扩散往往是媒介以亲属、地缘等关系组成的个体，再通过社交技术，实现个体与个体的，再到组织与组织之间的纵横传播。信息是否可信往往取决于信息发出者的可信度，而来自于熟人的信息发布带有极强的感染力，加上突发情况时人们焦急、恐慌的状态，不加评估地继续传播，从而影响个人甚至所属团体的行为、态度以及基本判断。

5.信息疫情现象化

“信息疫情”(Infodemic)是信息传播的现象之一，最早在2003年非典疫情期间由政治学家DavidJ首次提出，它是"information"+"epidemic"的缩写[1]。世界卫生组织指出，“信息疫情”是在传染病疫情背景下，包括谣言、小道消息在内的大量信息通过手机、社交媒体、互联网以及其他通信技术快速传播的现象[2-3]，但其背后往往是没有价值的社会恐慌。《美国热带医学和卫生杂志》的一个研究通过整理两千三百多条不实信息总结出“信息疫情”的主要类型是谣言、阴谋论和污名，其中谣言占比88%之多[4]。2020年2月15日，世卫组织委员Tedros Adhan- om Ghebreyesus重提信息疫情的概念，它是指在大型流行病期间出现的信息过量的现象，同时指出大型流行病总是伴随着信息的大量产生[5]。4月，“信息疫情”(Infodemic)一词被《牛津英语词典》收录，成为全新的词条。新冠肺炎的爆发使相关的谣言、假料等不实信息通过社交媒体大肆传播，传播速度、广度甚至超过疫情，加大了疫情防控的阻力，“信息疫情”逐渐变成一种社会现象，亟待得到进一步的解决。

此外，信息的传播有着波动反复的传播规律、视频化传播趋势等特点。总结来说，当前信息传播有着以下三个维度。首先，“信息”维度，由于网络介入媒体，传染病引发的疫情不再是简单的健康问题，更多的是伴随着信息交互而产生“信息疫情”，进而影响疫情防控、公众生活等。其次，“疫情”维度，由于病毒疫情危及生命与健康，群众对于疫情的信息更加敏感，疫情交叠着“生物病毒”和“媒体病毒”加大管控难度。最后，“情感”维度，严重的疫情会降低群众区分真假信息的能力，不稳定的情绪逐渐转化为大范围的、传播更快的网络化情感。

(二)政府应急信息管理相关研究现状

1.大数据运用与技术标准角度

田霏等(2014)通过借鉴国外应对突发公共事件的管理经验，主要从改进数据库及技术标准等角度，对中国应急信息管理问题进行分析并提出了可行路径。何旭等(2020)从单一的机制角度入手，分析了我国国家应急信息管理机制的实践问题，认为创新研究信息智能化和大数据分析是改进机制的主要策略。

2.信息平台建设应用角度

贺雨佳(2011)通过分析国外各类专业信息通信网络平台建设，指出中国应在应急信息发布平台和突发公共事件信息资源库的建设上做出努力，并为平台配备专业的应急信息分析和评价人员。吴世文(2020)以新冠肺炎疫情为例，指出政府应主要在信息技术平台建设、专家介入、建立辟谣组织等方面提出改进，同时强调了多主体共治的理念，以发挥全社会的责任和作用。

3.新冠肺炎疫情与疫情信息研究角度

魏娜等(2020)就政府信息发布与公众心理问题通过对全国32个省份进行调查，研究发现出自政府媒体的信息是公众最信任的信息，政府信息的发布质量等问题会严重影响群众抗疫的信心。周晓英(2020)对我国应急管理和应急信息管理的建设历程进行回顾，从新冠肺炎疫情防控过程中政府应急信息管理的角度总结成效与不足，并提出相关建议。唐凤(2021)通过对世界卫生组织流行病信息网络组织的一次在线咨询会议，结合我国疫情期间的信息共享与传递的弊端，提出我国需建立一个统一的协同多元主体的疫情信息管理系统，以适应我国的实际情况。

二、新冠肺炎疫情影响下应急信息管理机制问题分析

2018年中国应急管理部应运建成，我国应急体系以及工作格局逐步明确，但2019年年底爆发的新冠肺炎疫情仍给我国的应急系统带来了巨大的挑战，加之“信息疫情”的严重影响，结合疫情防控探究我国政府在应急信息管理机制存在的问题并进行分析。

(一)风险预警机制有待完善

据调查研究发现，当前我国的风险监测机制较为健全，但是在面对全新的突发公共事件时，前瞻性和趋势预测的能力比较差。且在此次的新型冠状肺炎中，“信息疫情”尤为严重，但政府还不具备对信息的敏锐性和对媒体的警觉性。例如，新冠肺炎疫情传播早期，“人传人”现象严重，但是官方权威部门并没有给出正确的指示，其中包含医疗机构、疾控中心以及政府部门都没有重视早期的传播现象，没有采取及时的防范措施是发生大规模传播的导线，对风险预警机制的疏漏是防范风险的关键症结。

容易过高或者过低评估突发事件的未来趋势表明应急部门对于风险预警信息的关注较差，间接证明了机制建设中缺少科学的风险评估是风险预警机制欠缺的主要原因。其次，风险预警的决策权往往掌握行政部门的领导手中，而非专业性团队，所以决策的准确性较差。

(二)应急管理信息标准化有待提升

应急管理信息标准化就是建立一个全面协调的应急信息平台，或者统一的信息管理平台体系，用来发布权威的信息或者完整一致的指令。但就目前来说，我国尚难实现这一目标，只有部分经济发展较快的地区才可以勉强维系统一的应急信息标准。事实上，新冠肺炎疫情爆发后，社会化媒体是群众得知消息的主要渠道，而权威疫情信息发布平台在一定时间内处于失声状态。依据调查，来自社交媒体的虚假信息占比40.1%，短视频占比23.4%，新闻网站占比22.1%[6]，这就说明了社会化媒体主导信息平台让探知事实和辨别真假更加复杂，纵容了“信息疫情”的传播，这也是应急管理信息标准化欠缺的表现。

导致这一问题的原因如下：首先，我国政府应急联动过程中对于信息的管理缺乏统一的技术标准，不同的单位或者部门在处理信息时难以做到对接一致，而且手工统计方式依旧存在，政府接收的社会信息碎片化，致使政府信息发布弱势。其次，政府对于社会化媒体管控力、号召力差，且部分媒体存在报道失真、情感化表达等问题，群众难免受到误导，加重“信息疫情”的蔓延。

(三)信息公开机制效率低下

目前，我国政府应急信息管理普遍存在信息传递较慢、共享缺失的现象。疫情发生时，信息不足的情况难以避免，信息公开效率低、标准不统一以及透明度差等问题会进一步加大了群众对事实了解的难度。信息公开是预防“信息疫情”的良药，直接决定着公众对疫情的感知和对现状的了解，影响着全社会对疫情防控的进度。但疫情期间，多次出现“群众倒逼政府”的现象，例如，在政府公开密切接触者行程时，群众建议并追究公布密切接触者具体行程范围扩大至“县、乡”。在这种倒逼方式下，群众的宽容度相对较差，一旦政府发布信息存在问题，就会产生新的舆论问题。再例如，疫情信息排查期间，由于信息传递不清晰导致了基层单位同时报送多个归口的现象，在整理重复信息上浪费了大量的人力、财力，降低了信息发布的速度。

究其原因如下：一，预警机制效果不佳。主要表现在公众获得信息后的实际处置效果和反馈难以上传至政府，应急处置措施往往无效，难以达到预期。二，快速反应机制缺失，行动指令下达缓慢，各应急部门无法及时获知自己和相关单位的工作任务，职责混乱、各自为战，协同低效。三，应急信息披露机制效果不明显，涉及范围、主体等尚不明确，没有统一的披露时限与规定。

(四)信息管理协同联动机制有待健全

我国政府实行分级条块管理模式，总体呈现出纵横交错的网络结构。条块管理模式下，各个部门、单位、行业应急职责划分不明确是导致多种问题发生的根本原因，比如属地划分不明、职能交差、多重管理原则并存、信息报送系统并行等。其次，在动态的实际应急联动过程中，未能及时做好条块间的沟通会导致各部门间沟通协调机制运行困境，难以按计划实现上下级之间的协调、同级别间的联合，部门之间容易产生嫌隙与隔阂。

目前的应急中心体系中，应急中心分布分散、联系较少，同时自身也有潜在的问题。例如，设在办公室的应急管理中心，其领导工作多被同级单位或者专业部门的对应部分所承担，所以很难实现跨部门协同治理。再例如，以人防部门作为救援工作总部来说，这种形式往往会出现上下级沟通便捷，但横向间的交流沟通较弱的特点。

无论是条块关系中出现的应急职责划分不明确，还是应急中心设置上出现的“纵强横弱”的特点，都在疫情防控中都暴露出了问题。“信息疫情”影响之下，信息采集范围大、覆盖广，信息内容涉及生活方方面面甚至是个人隐私，所以，信息收集需要做到全程严谨与及时。

三、新冠肺炎疫情影响下应急信息管理机制的完善策略

(一)信息管理系统扁平化

信息收集并逐级上报的过程中存在环节多、流程长、信息偏差的现象是信息管理机制效率低下的主要表现。简明各类信息汇报工作流程、改善信息传递结构，向信息管理系统的扁平化结构转变，是改善机制的根本举措。

1.简化归口

目前，中国已经拥有了以应急管理部为中心，地方各级应急中心联动的应急系统，依据我国国情，实现一套按行政区划分级的应急信息管理系统是十分可行的。以我国当前的应急系统为基础，建立起依托行政区划层级单位的信息管理系统，可以有效提高信息纵向和横向之间的交流，可以减少归口数量，将归口划分为整，避免信息多重汇报。对应而来，系统中既包含以中央信息为核心的信息中枢，又包括医疗、消防、军队、交通、外交等大范围的信息循环系统，保证信息的完整性、及时性，又可以提高信息的准确发布。

2.信息直报

扁平化结构下的信息管理机制可以直接缩短信息传递的时间，促进信息直达，不受层层汇报的阻碍。从信息上传角度来说，信息系统可以便于政府收集来自广大人民群众和社会媒体等的信息，同时实现政府各部门间高效共享信息。信息下达方面，及时的信息指令可以在突发公共事件中明确各个单位的职能和各个职能单位间的互相了解，明确各主体的职能范围。此外，将信息收集的职能单位与信息审核职能单位合并在一起，这样就可以同时完成时事信息和真实信息的收录，给信息决策与发布节约大量的时间。

3.智能分类

将信息职能分类从基层上报信息开始做起，信息类别可按照不同的主体、领域，或者对应不同的主管部门，实现信息的智能架构、分类汇总和信息集成。同时，智能分类应当与各行政区划和层级单位的信息管理系统相配合，建立各层级针对性的查阅机制，减少无效查阅，各层级亦可根据自身权限做出反应，提高反应机制效率。此外，智能分类可以将信息按时间、强弱进行分类，可以针对“信息疫情”阶段性、反复性的特点，实现分期治理与反复治理。

(二)完善风险预警机制

提升政府应对“信息疫情”能力，不能忽视完善风险预警机制，其中基层政府能力建设、社会力量和人才建设是重中之重，具体说明如下。

1.基层政府

基层政府相对于中央政府、中层政府来说，是最贴近社会、贴近民众的国家政权单位，发挥基层政府的作用对于重视社会上出现的一些苗头性的信息更为关键，发现和处理一些谣言等不实信息更为及时，是避免引发“信息疫情”的关键部门。从这一角度出发，强化基层政府的风险意识和预警能力是十分必要的。首先，基层政府需要第一时间对突发事件做出科学预判，这就需要基层政府对基础信息要做日常汇总、对紧急信息做快速汇总，做到“平战结合”。其次，保持宽容鼓励的态度，紧急状态下收集信息难度相对较大，在报送不完整或不及时的情况下，应多次鼓励持续报备和补报，营造良好的应急环境。最后，基层之间应保持信息互通有无，规避“信息孤岛”，对于预警性的信息应及时流动传达。

2.社会力量

由于“信息疫情”最容易发生在民众身边，所以引入社会力量以辅助完善风险预警机制是十分有必要的。首先，在如今新媒体的大环境之下，最主要的是政府信息要做到公开透明、及时充分，以维护政府公信力在全社会的作用，避免民众因胡乱猜测产生负面情绪，这是能够引入民众力量的前提。其次，将民众的情绪当成一种参考，不能完全否定负面情绪，反而应该将所有情绪和声音都考虑到决策里。最后，提高民众甄别信息的能力，在现阶段疫情防控中，有关政府部门应多组织公民参与相关知识的学习和培训，提升群众甄别信息的能力和传播信息的自觉性，呼吁群众举报不实信息，形成群众抗疫路线，承担维护良好信息环境的义务。

3.人才建设

在现有人才基础的情况下，应将专业人才队伍与各级政府部门的管理人才结合到一起，使其组合成应急信息的管理人员，并对其加强培训以提高应对突发事件的能力和专业水平，适应信息化时代的信息管理工作需求。在此基础之上，应该向高校提出引进人才政策，储备专业人才。此外，还需发挥专家“智囊团”得作用，在决策前充分尊重和考虑权威人士对突发事件的预测和判断，细化风险等级，规避“短板效应”，保障社会的公共安全。

(三)加强信息智能技术的应用

“信息疫情”本就是伴随着大数据时代而到来的，所以，根治这一问题必须要运用智能化、科技化的方法。

1.智能采集

随着社会的变迁，人口流动量日益增多，依赖传统而单一的信息采集方式已经难以应对现实的要求。智能采集信息是采集工具在质上的改变，为应对突发公共事件提供了技术支持。例如，新冠肺炎疫情中支付宝及微信平台的实名制健康码，以及微信小程序中的行程轨迹监测等，用大数据、云计算等智能技术来收集数据，打破地域限制进行统一管理。而且，智能技术的应用将各个部门融合在一起，打通条块关系，实现各层级之间信息智能化填报和提取，提高办事效率。

2.直报系统

目前，我国已经拥有全球最大的疫情报告信息系统，但新冠肺炎疫情初期并没有起到良好的防控作用，以至于发生大范围的疫情传播。直报系统应在人为和技术两个角度进行改善：相关责任人应提高专业能力以及风险意识，及时直报相关信息进入系统，以便于系统做出反应；完善信息系统持续警报功能，整合权威信息后迅速分发，人工审核以后设置标签，向大众定期、反复播报时事信息，同时推送澄清文件，遏制虚假信息传播。

(四)协同辟谣机制与信息标准化

1.协同辟谣机制

在扁平化的信息管理系统之下，应进一步加快建设跨部门协同机制，推动政府信息协同处理，发挥协同化辟谣机制的关键作用。中国应急管理部还应该与其他相关部门保持密切联系，理顺条块关系，应用智能化的信息管理模式，及时向相关领域传递正确信息。在应对突发事件时，政府部门应及时向公众提供公开透明的信息，及时了解群众所需，尽全力回复群众关切的问题。只有健全政府协同辟谣机制，才可以实现良性的信息流通、保证正确信息的活力，规避“倒逼”现象。

2.统一信息平台

信息收集还应该做到标准化，就是要在统一的标准和规则之下进行收集和发布，否则将依旧受“信息疫情”的影响。所以，信息发布需要一个大家耳熟能详的信息平台，获得的任何信息均可以通过该平台判断真伪。而在此次疫情中，并没有一个权威的、以国家作为后盾的信息平台，目前只是依赖官媒或者地方媒体的专栏来做报道，这种方式难免存在信息不全面、没有深度、力量薄弱以及碎片化等问题。所以，政府亟需建立统一的信息平台，以便在突发公共事件时引导社会主流舆论、整合全方面信息、发布正确信息，同时协助信息管理、辅助政府应急工作，方便各行业交流使用。

五、结语

面对突发公共卫生事件，涉及政府应急管理机制建设的方方面面，信息管理问题只是众多机制中关键的一个。科技便捷了我们的生活，但也带来了困境与挑战。“信息疫情”就是伴随着大数据时代而来，需要公众和政府不断应对的问题，加之与“病毒疫情”混杂在一起，建立健全信息管理机制迫在眉睫。以“信息疫情”为背景，结合新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件，综合分析我国政府应急信息管理机制的问题和原因，并尝试找到解决策略。疫情仍未结束，相关策略也不尽完善，希望可以在日后的研究中有所用处。